新型城鎮化背景下土地集約利用分析

摘 要 新型城鎮化背景下，土地集約利用存在著一些問題，發展方式粗放，集約利用水平效率低下，過度依賴政府和出讓的限制條件較多等。結合目前新型城鎮化發展的要求，闡述土地集約利用對新型城鎮化發展的重要意義，基于新時期土地集約利用面臨的挑戰提出相應的優化對策。研究在新型城鎮化背景下土地集約利用起到一定的理論指導意義。

關鍵詞 新型城鎮化；集約用地；措施

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.20.032

土地集約利用就是要科學合理的布局，深入挖掘利用有限的土地資源，優化升級土地資源結構，最終形成可持續發展的高效土地利用。在新型城鎮化背景下，土地的集約利用需要考慮到經濟、資源、技術和城鎮的發展承載力，優化空間結構，實現城鎮化建設中的土地的生態效益和社會效益。

1 城鎮化和新型城鎮化的內涵

1.1 城鎮化的內涵

城鎮化的定義從不同的學者角度的定義不同，社會學家、經濟學家、地理學家和生態學家等都從各自專業角度定義了城鎮化。例如，社會學家的角度認為，城鎮化是一個城鎮生活方式的發展過程，人們不斷被吸引到城鎮中，納入城鎮的生活組織中，進而城鎮生活方式不斷改變和強化[1]。社會學家的角度則是居民的生產生活方式，農村在城鎮能夠享受到城市人的物質和文化生活方式的過程，引導農村地區的群眾從傳統的生活方式中擺脫出來，讓更多農村居民享受城市文明。從經濟學的角度而言，城鎮化是各種非農產業發展的經濟要素向城鎮集聚的過程，不僅包括農村勞動力的轉移，還包括非農產業投資、技術、生產能力向城鎮的集聚。生態學家認為，城鎮化是一種體現科學發展觀的城鎮化發展道路，是一種以區域大城市為核心、中等城市為支柱、小城市和城鎮為基礎，大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化。

1.2 新型城鎮化的內涵

新型城鎮化則是堅持以人為本，運用高新技術手段和新型工業化，統籌兼顧地推動城市現代化、集群化、生態化和農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設的道路[2]。同時，要求快速推進城鄉一體化，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農和城鄉關系。新型城鎮化也要轉變城市發展方式，走集約、智能、綠色和低碳的新型道路。新型城鎮化是生態文明貫穿全過程的城鎮化，堅持以人為本，優化產業結構和消費模式等多角度將生態文明理念植入城鎮化發展的思維，注重質量和內涵的城鎮化[3]。

2 土地集約利用對于實現新型城鎮化的意義

做好土地的集約利用就需要客觀地處理和保障經濟社會發展和保護土地資源的關系，貫徹高效集約的用地原則，增強土地集約利用的強烈責任感，努力實現土地利用從粗放型向集約型轉變。在新型城鎮化的背景下，用限有的土地指標創造更多的經濟價值和生態價值，需要全方面的共同努力[4]。要按照國家、省、市、區、鎮等一系列有關保護資源和集約利用土地的有關法律法規和政策要求，盡全力走出一條高效和集約的包容性發展的新思路，有效緩解建設用地供需矛盾、有力保證目前經濟社會的更好更快發展。

2.1 土地資源的有限性決定了土地資源集約利用

發展是永無止境的，但在新型城鎮化背景下，可持續發展和包容性發展已對土地資源提出更高的要求，人類必須在保證經濟社會發展的同時集約利用現有的土地和一切土地資源[5]。實施城鎮化土地集約利用，不僅可以更好地保護生態環境（生態農業、生態經濟圈），也在一定程度上對技術提出更高的要求，提高城市土地使用效率和經濟效益，促進生產、生活與環境的協調發展。

2.2 可持續發展要求土地資源集約利用

農業用地和生態森林、天然生態環境已占據了大量的土地，同時他們又是最寶貴的土地資源。可持續發展要求在兼顧經濟發展同時，必須保證生態環境良好，堅決不能以犧牲環境為代價去發展經濟。因此，對土地的開發和利用，要立足現在，兼顧未來。土地的集約利用不僅保護了耕地資源免受上海，也會促進技術進步和城市土地使用率的增加，是促進可持續發展的有效手段[6]。

2.3 國情決定了土地資源集約利用

目前，我國的國情決定了必須走新型城鎮化發展道路，而新型城鎮化又要求土地的利用不能繼續曾經的粗放式發展，更不能盲目擴大城市的占地規模。國情約束了也提高了城市土地使用效率，必須走集約化和內涵式的發展道路。

3 新型城鎮化建設中土地利用存在的問題

3.1 發展方式粗放

原有的發展方式過于粗放，城鎮化建設過程中未關注到集約高效和低碳。生活條件和居住環境對原有的發展方式產生一定的沖擊，土地供應總量失控。部分開發的土地走外延式發展，不僅數量多，面積也大。加上資金投入不足和開發程度不夠，導致土地利用率低。雖然政府雖然出臺了相關法規政策約束盡量集約開發利用，但在實際的土地出讓后，開發商并不一定完全按照政府的規定執行，因為他們知道政府對于此方面的監控并不嚴格[7]。基于上原因造成土地的浪費。

3.2 集約利用水平低

為了更好地推動城鎮化的發展，國家和相關領域的研究學者提出以企業模式和園區模式來帶動發展，且前期確實取得了一定的成效。同時，以往的城鎮化發展也帶來了環境的相對惡化，如造成交通擁堵、大氣污染和水污染、生態惡化等問題，以犧牲環境和生態為代價的發展，不是我們想看到的，發展不具有可持續性，集約利用水平低。

3.3 過度依賴政府管理

目前，需要且必須以政府的宏觀調控手段作為強有力的支撐。但是如果過度依靠政府，忽略了市場調配作用，極度不利于長期發展。在當前建設用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地會導致土地價格高，到開發商處后經過一系列的流轉建設，必然導致房地產價格上漲。同時，也會出現當地的財政依賴土地收入，造成不利于土地可持續發展的尷尬情況。

3.4 出讓的限制性條件較多

在土地出讓過程中，供應雙軌制長期存在，兩種極端：完全不設準入條件和嚴格設置準入條件，最終導致的競拍主體單一。為了經濟發展，在出讓一些工業用地和經營性用地時，競標條件較多且準入類別細致，在出讓名義上是公開競標，公平公開，但最終結果依然是定向出讓[8]。不健康、執行力度不到位的出讓方式必然導致土地市場扭曲和資源配置錯位，最終還是無法體現土地價值。

4 新型城鎮化建設背景下土地集約利用面臨的挑戰

4.1 缺乏有效土地違規處罰手段

上文已提到，政府雖然某些方面已有規定，但因為執行力度不夠不能引起開發商重視，導致規定成為一紙空文。有些地區常發生非法占用和違法交易的情況，除了肇事者的守法意識淡漠外，最主要還是因為懲罰力度和手段不夠。就像治理交通一樣，闖紅燈扣6分的規定出來后，明顯闖紅燈的事故就少了，對于違反土地使用等相關管理的也是同樣道理。不容忽視的一種情況就是法條制定與現實標準存在時間差，法律法規頒行時所參照的標準相比，如今的違法違規之不當受益，其懲處顯得力度不夠。

4.2 民眾環保意識提高可能帶來的負面影響

土地規劃中重視環境，追求環保指標和形象工程，增強居民宜居配套建設，有效促進了土地規劃的進步。但如果不合理運用生態指標和形象二字，會造成適得其反的效果。在工業園區中為了建造花園式工廠，制定過高的不切實際的綠化指標，導致工業生產效率低下，反而影響了設立產業園產業升級的初衷。另外，如今的百姓懂得維權，對重大事項有著很高的參與度，有利于規劃科學制定和順利執行。當然，由于民眾并不是專家學者，對某一領域考慮的問題可能不是十分透徹，不能科學把握全部情況，如果全部按照民眾意思實施可能造成客觀的難題。但是如果合理訴求得不到滿足之時，反而成為各類群體性事件的重要誘因之一。

5 新型城鎮化背景下的土地集約利用措施

近幾年，諸多學者研究關于城鎮化的問題，如魏后凱、錢易、燕芳敏等，而2014年3月正式頒布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，又進一步指出了我國新型城鎮化的重大意義、發展現狀和發展態勢，該規劃具體結合多個方面加以闡述，工、農、法，還有關于民生的戶籍、就業和社保等，這一規劃更好地為未來土地集約利用指明了方向。

5.1 加大土地集約利用的技術研發

只有科技的進步和發展才能在客觀技術層面高效地利用土地，利用更多的科技成果，增加科技轉換率。把國土資源部門所秉持的科技含量進一步推廣到公眾中去，讓民眾相信科技帶來的美好改變，相信科學才能更好地獲得發展，得到公眾的理解和擁護，推動土地集約利用工作的良性展開。

5.2 加強相關部門的通力合作

城鎮化的發展需要全社會的各個部門一起合作，而土地集約利用也絕對不是國土部和環保部等單個部門的事情，而是需要國家層面的多個部門共同協調工作，包括發改委、國土部、環保部和工信部等。從上至下的包括省、市、鎮、鄉和村等各級職能部門和相關聯的企事業單位。今后的發展需要各部門的，不管橫向還是縱向上的功通力配合，這種關聯會更加復雜。因此，快速建立完善土地集約聯席機制，對及時處理土地集約利用問題具有重大意義，實現各個部門、各個行業及從中央到地方的有效協同。

5.3 建立事前預警機制和事后反饋機制

科技的投入和創新是建立事前預警和事后反饋的關鍵，解決了技術難題，如預警監測和檢測設備。如今是工業4.0時代，大數據、互聯網和物聯網都需要通過科技實現有效價值，實現趨勢分析和預測，開展和拓寬反饋渠道，理順各個工作節點，將土地供需情況進一步精準把握。事前和事后的機制制定也是關鍵環節之一，政府要把握宏觀管控的工作職能，強化和發揮小城鎮土地利用規劃的宏觀調控功能，以此達到和提高小城鎮土地利用率與資源開發的目的。宏觀調控可以綜合利用城鎮建設土地，增強城鎮土地利用率，土地利用總體規劃是土地用途管制的基本依據。

5.4 合理利用城鎮土地集約利用的思路

最大限度地利用各鄉鎮的土地，科學合理地開發和盤活閑置低效土地，甚至是拋荒的土地，合理編制土地科學規劃，統籌安排。為了更好地集約利用土地，可適當增加建筑物的高度，合理規劃城鎮和居民居住的建筑格局。當然一方面需要政府引導開展舊城改造，另一方面要善于開發現有的土地潛力，可進行二次開發和循環利用。目前，在新型城鎮化的背景下，各級政府要依據本地特色，因地制宜地確定城鎮化發展新策略，確保土地資源集約、節約、可持續發展。

參考文獻

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[8]吳得文，毛漢英，張小雷，等.中國城市土地利用效率評價[J].地理學報，2011（8）：1111-1112.

（責任編輯：劉昀）