《逆境中的政策制定》理論視角下的國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策問題研究

【摘要】：德羅爾是世界著名的逆境政策研究專家，他的逆境中的政策指定的原則主要包括以下幾個(gè)：社會(huì)改造原則、達(dá)到臨界值質(zhì)量原則、有選擇的漸進(jìn)主義原則、準(zhǔn)備承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，避免萬一原則、產(chǎn)出價(jià)值優(yōu)先原則、能動(dòng)乃至強(qiáng)制原則。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，德羅爾逆境政策制定原則對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定的啟示是：理性認(rèn)識(shí)制定政策所要應(yīng)對(duì)的逆境，加強(qiáng)決策機(jī)構(gòu)權(quán)威，提高政府應(yīng)對(duì)逆境的能力，堅(jiān)持政策的產(chǎn)出價(jià)值優(yōu)先。

【關(guān)鍵詞】：德羅爾;逆境;養(yǎng)老保險(xiǎn)政策

所有的政策制定都會(huì)遇到逆境因素，有時(shí)較少，而通常總是很多。但許多研究對(duì)此卻仍然抱以樂天的態(tài)度，忽視逆境造成的不良影響。目前，在極其嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，與逆境有關(guān)的各種政策制定問題才引起一些注意，但有關(guān)研究仍十分欠缺，尤其是在廣泛的理論層次上的探討更顯不足。在本文中，筆者將以我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為例，用德羅爾的逆境中的政策制定這一視角來重新闡述這一理論對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的啟示。

一 、關(guān)于逆境中的政策的涵義

所謂“逆境”，是指由不同原因造成的、難以消除的的各種社會(huì)緊張狀態(tài)，逆境既包括社會(huì)的各種緊張狀態(tài)，也包括不利于政策制定和實(shí)施的各種因素，例如生態(tài)因素、政策制定模式、國(guó)際環(huán)境以及對(duì)逆境本身的認(rèn)識(shí)等。逆境可能是統(tǒng)治機(jī)制中內(nèi)生的，即是政治制度本身特征中固有的;也有可能是外生的，與政治制度以外的乃至超社會(huì)的現(xiàn)象相關(guān)，即是由所考察的社會(huì)及其范圍之外的各種因素造成的。

根據(jù)德羅爾關(guān)于逆境的涵義，逆境中的政策是指為了應(yīng)對(duì)由于不同原因造成的，難以消除的社會(huì)各種緊張狀態(tài)，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政黨組織和其他社會(huì)團(tuán)體運(yùn)用合法化的權(quán)力，以正當(dāng)?shù)某绦颍贫軌驊?yīng)對(duì)逆境，維護(hù)正常的社會(huì)秩序的一般步驟和具體措施。

二、我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策概況

當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已經(jīng)初步形成了以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、以企業(yè)年金為補(bǔ)充、以個(gè)人儲(chǔ)蓄壽險(xiǎn)為更高需求的“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。總的來看，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展大體經(jīng)過了兩個(gè)大的階段：傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)階段（1950—1986）和養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)整與改革階段（1986至今）。

（一）養(yǎng)老金雙軌制。在過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位的工資制度曾經(jīng)在很長(zhǎng)一段時(shí)間里是統(tǒng)一的，都是按照工齡長(zhǎng)短和在職時(shí)的工資高低為主要計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。直到1993年我國(guó)引入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為了顧及1993年以前已退休和已參加工作的職工的利益，當(dāng)時(shí)明確表示改革要遵循“老人老辦法，新人新辦法，中人補(bǔ)齊”的原則，不區(qū)分機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)工作人員。但由于改革遇到了較大的阻力，因此到了1995年，最終機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老金沒能納入社保體系，而繼續(xù)由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。這就造成了養(yǎng)老金的雙軌制。

（二）機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀

2015年1月份，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革;同時(shí)決定，統(tǒng)一提高全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，再次提高全國(guó)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。這意味著延續(xù)多年的養(yǎng)老雙軌制正式廢除。

當(dāng)前，社會(huì)各界對(duì)改革期望很高，如何確保并軌順利推進(jìn)至關(guān)重要。鑒于改革牽扯全國(guó)公務(wù)員、醫(yī)生、教師、科研人員等群體的切身利益，各地區(qū)、行業(yè)和單位應(yīng)及早制定更具體、更細(xì)化的實(shí)施方案，并針對(duì)“老人老辦法、新人新辦法、中人逐步過渡”的原則分類細(xì)化到位，不同類別適用怎樣的政策，如何繳費(fèi)，退休金如何計(jì)發(fā)，都要有具體操作標(biāo)準(zhǔn)，改革的資金來源也需要厘清，確保改革平穩(wěn)過渡。同時(shí)，要注意平衡各方面利益關(guān)系，落實(shí)好提高企業(yè)退休人員和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)等配套舉措，確保“并軌”順利，讓每個(gè)人都能擁有一個(gè)有保障的晚年。

三、以逆境政策制定的視角對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的啟示

我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在近30年來可以說是在逆境中成長(zhǎng)的，在這一過程中我們可以得到幾個(gè)啟示：

（1）要理性認(rèn)識(shí)制定政策所要應(yīng)對(duì)的逆境。我國(guó)在制定養(yǎng)老保險(xiǎn)政策過程中，遇到了很多逆境，一方面是國(guó)家自身由于社會(huì)環(huán)境、歷史因素引起的“雙軌制”造成現(xiàn)在的社會(huì)資源分配不公問題，另一方面是國(guó)際環(huán)境帶來的。同時(shí)政策制定過程中也要遇到很多逆境，無論是收集資源，分析原因，制定多項(xiàng)初步政策，還是政策比較的過程，評(píng)估后選擇最佳的政策，最后執(zhí)行，每個(gè)宏觀的政策制定過程都會(huì)遇到大大小小的逆境。所以理性認(rèn)識(shí)逆境是制定有效政策的第一步。我們?cè)谶M(jìn)行歷史回顧時(shí)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策隨著社會(huì)的發(fā)展變遷，已經(jīng)有了瓶頸，阻礙了人民生活質(zhì)量，削弱了社會(huì)公平公正的準(zhǔn)則。在此筆者認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的逆境是復(fù)雜的、短期的、具有時(shí)代性的逆境但是是可以處理的逆境。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的具體逆境為：作為改革中的“硬骨頭”，破解養(yǎng)老金“雙軌制”難題一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)行的退休制度實(shí)行了近60年，養(yǎng)老金“雙軌制”也并行了20多年，要化解歷史積淀下來的機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)間養(yǎng)老待遇差距問題，改革難度很大。

（2）要重視政府中樞決策系統(tǒng)，把高質(zhì)量的政策制定作為應(yīng)付逆境的重要手段。作為改革中的“硬骨頭”，破解養(yǎng)老金“雙軌制”難題一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)行的退休制度實(shí)行了近60年，養(yǎng)老金“雙軌制”也并行了20多年，要化解歷史積淀下來的機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)間養(yǎng)老待遇差距問題必須有頂層設(shè)計(jì)，要自上而下推進(jìn)。德羅爾將“政府中樞決策系統(tǒng)”作為該理論的核心主題，可見在逆境下政府中樞決策的重要地位。

（3）要強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)政策內(nèi)容力度，已達(dá)到臨界質(zhì)量點(diǎn)。要有效的應(yīng)對(duì)逆境，前提必須是使政策內(nèi)容達(dá)到適當(dāng)?shù)呐R界質(zhì)量點(diǎn)，政策本身應(yīng)涉及到足夠的范圍且有力度。政策內(nèi)容主要涉及資源的投入數(shù)量和質(zhì)量，資源包括財(cái)力、物力、人力等，這些資源的獲得都應(yīng)該達(dá)到一定的數(shù)量點(diǎn)和質(zhì)量點(diǎn)，還有資源之間是否匹配，能夠融合。在國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中，決定從2014年10月1日起對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革;同時(shí)決定，統(tǒng)一提高全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，再次提高全國(guó)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。這意味著延續(xù)多年的養(yǎng)老雙軌制正式廢除。這項(xiàng)政策便是是由黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，改革現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休保障制度，逐步建立獨(dú)立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。其內(nèi)容力度已經(jīng)達(dá)到臨界質(zhì)量點(diǎn)，能夠?qū)嵭小?/p>

（4）須加強(qiáng)政策制定政策制定中的“公共倫理”建設(shè)，增強(qiáng)政府的公信力。增強(qiáng)政府公信力既是一個(gè)過程，也是一個(gè)目的。立足逆境中的政策制定這個(gè)角度，為了達(dá)到增強(qiáng)政府公信力的目的，就是要使政策既要合理，合法，也要合情，政策本身要公平、公正，體現(xiàn)以人為本，政策對(duì)象才會(huì)信服政府，維護(hù)其權(quán)威。在全面深化改革的背景下，養(yǎng)老金“并軌”改革決定的公布，邁出實(shí)現(xiàn)公平養(yǎng)老的關(guān)鍵一步。這一步著實(shí)不容易，凸顯中央回應(yīng)社會(huì)期待、力促養(yǎng)老公平的改革決心。

（5）要規(guī)范行政決策程序，明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估，堅(jiān)持政策的產(chǎn)出價(jià)值優(yōu)先——這里體現(xiàn)在通過制定和實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，逐步建立獨(dú)立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系統(tǒng)。德羅爾認(rèn)為，公共政策的本質(zhì)應(yīng)體現(xiàn)于“為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化為目標(biāo)”，能夠解決問題，且能夠在一定的時(shí)間和空間內(nèi)預(yù)防問題的發(fā)生，這就是產(chǎn)出價(jià)值優(yōu)先原則，尤其是在情勢(shì)嚴(yán)峻時(shí)，更應(yīng)該優(yōu)先考慮產(chǎn)出價(jià)值。同樣，要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的產(chǎn)出價(jià)值，就要規(guī)范行政決策程序，明確政策的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)估。要按照理想的政策制定過程：從問題界定、目標(biāo)設(shè)立、結(jié)果預(yù)測(cè)、方案擬定和擇優(yōu)到執(zhí)行監(jiān)控、跟蹤評(píng)價(jià)和反饋等一系列等功能性環(huán)節(jié)來達(dá)到優(yōu)化行政決策程序，逐步規(guī)范決策調(diào)查、咨詢、論證、聽證、審議、公布和備案等各個(gè)環(huán)節(jié)，以決策的程序化保證決策的科學(xué)化、民主化。注重決策的產(chǎn)出價(jià)值的同時(shí)，也不能拋棄形式價(jià)值，在保證產(chǎn)出價(jià)值優(yōu)先的前提下，至少獲得民眾最低限度的支持。

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