人口老齡化背景下農村養老模式創新研究

【摘要】：隨著人口老齡化的加劇，養老問題日益凸顯，尤其是農村養老面臨巨大挑戰。本文分析了傳統農村養老模式的弊端，對現行的居家養老、互助養老和社會化養老進行分析，針對其中存在的問題提出可行性建議并探索多元化、多渠道的農村養老模式。

【關鍵詞】：人口老齡化;農村;養老模式

人口老齡化以及養老保障是一個世界性的難題，對于發展中國家來說這個問題更加嚴峻。根據國際化標準，我國人口自20世紀70年代初期以來就已朝老齡化的方向發展。相對于其他國家，我國老齡化呈現出老年人口規模大、老齡化速度快、未富先老的特點。

隨著城市化進程的加速發展以及計劃生育的影響，無論是從老年人口的規模還是結構比率方面來看，農村人口的老齡化程度比城市面臨更大的挑戰。傳統的農村言老模式有家庭養老模式、土地養老模式、機構養老模式等，但由于城鄉二元結構的制約以及工業化和城市化的快速推進，我國農村人口“空心化”和老齡化對傳統的養老模式形成挑戰。加之農村養老經濟發展已無法滿足養老的需求，農村衛生環境差，“養兒防老”等傳統家庭養老文化觀念根基強，現存的農村養老機構衛生條件和服務設施相對還不完善，因此，農村養老已成為政府政策決策面臨的最大挑戰。

一、我國現階段的農村養老模式現狀及問題分析

（一）居家養老模式

居家養老，就是以家庭養老為主，社會養老為輔，以居家養老為形式，以社區服務為依托，利用社區服務網絡資源與現代化的信息手段，將社區服務深入到老人家庭，是社區服務和家庭養老相結合的現代養老方式。[ 黃麗麗，盧冠超.人口老齡化背景下中國農村居家養老模式的價值與保障對策[J].經濟研究導刊，2012（24）]

居家養老模式與傳統的養老模式相比有很多優勢。首先，在居住上老年人不用在養老院等養老機構居住，而是居住在自己的家中。老年人在熟悉且舒適的環境中居住，能得到精神上的滿足和身心愉悅，更方便子女對其的照顧。其次，居家養老的經濟負擔除了家庭本身外，社區和國家也相應的承擔了一部分責任，大大降低了家庭的經濟負擔。第三，以社區為依托能為老年人提供專業性的服務，大大提高了老人的生活質量。

面對嚴峻的農村養老問題，國家也采取了相應的政策。“新農保”的試點推行為居家養老提供了資金保障。相對于“老農保”“新農保”借鑒了目前城鎮職工統賬結合的方式，分為基礎養老金和個人賬戶養老金。基礎養老金由國家財政全部保證支付，60歲以后即可享受。個人可根據自身情況選擇繳費檔次，實際上是自我儲蓄的模式。根據國家規劃，將于2020年前全部實現所有農民都享有新農保。

（二）互助養老模式

互助養老模式的基本做法是由村委會利用集體資金，把農村集體閑置的房產、校舍、廠房改造為幸福院，村集體本著量力而行的原則來承擔水、電、暖等日常運轉必須的全部或部分費用。老人自愿入住，集中居住。[ 韓振秋.淺析農村養老新模式---”互助養老”的特點[J].理論導刊，2013（11）]

這種養老模式采用“自我管理、互助服務”的管理方式，既符合傳統的家庭養老的習俗，又具有社會養老的特征。為農村養老供給提供了新來源，節約了人力資本，充分發揮了村委會在組織管理中的作用。有效利用廢棄的廠房、校舍等資源，完善了新農村的建設與發展。一些“空巢老人”等孤寡老人同起居，有利于他們的身心健康，并且促進了人與人之間的關系及代際關系。同時，條件好的農村還為老年人修建了文娛設施，豐富了老年人的精神生活，提高他們的生活質量。

（三）存在問題分析

目前新型的農村養老基本是以居家養老為基礎，互助養老為依托，社會化養老為支撐的模式。無論是哪種模式都有其優缺點，主要存在以下問題：

（1）資金短缺問題嚴重

農村養老的資金來源主要依靠國家和政府的財政支持，同時東西部經濟發展不均衡，發達地區農村養老設施及保障資金遠遠高于貧困地區，因此有些農村由于缺乏資金而嚴重影響養老服務所需的基礎設施。居家養老在這些貧困地區的發展受到阻礙。以互助養老模式為主的地區，主要資金來源也是政府的撥付，村集體資產有限，僅能提供最基本的食、住，進一步滿足老人的精神需求及醫療水平受到制約，資金僅依靠政府渠道單一，無法獲得充足的保障。

（2）服務體系問題凸顯

完善的養老服務應包括生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉等方面。但目前的養老模式大多只停留在生活照料層面，一些社會性的養老機構大部分都存在規模較小、設施簡陋、衛生等方面標準不統一的問題。服務隊伍都是本村的婦女、低齡老人或失業群體，缺乏專門的服務培訓以至于服務專業化水平較低。政府支持的養老機構由于工資不高，工作社會認可度低，并不能滿足專業服務人員的需求。目前存在的養老機構并沒有統一、標準的規章制度，規范化及管理化水平有待提高，尤其是對于患病老人的照料及康復，缺乏專業的醫療工作人員，僅停留在簡單的體檢層面。服務設施的無完善，對老人的實際需求也無法真正滿足。

（3）服務法律法規及監督評估機制不完善

對服務對象界定問題應作出明確規定。目前一些農村養老服務機構只針對“五保”老人，對生活質量較差的“空巢老人”等孤寡老人并未列入其中。對于經濟條件較好，但因其他原因想入住養老機構的老人，準入機制以及收費標準并沒有做出統一的規定，缺乏法律的保障。對從事服務的人員也沒有制定相應的考核管理辦法，導致居家養老服務隊伍一直難以擴大和持續發展，互助養老服務中心的水平也很難提高。很多農村養老模式只是照搬城市居家養老的制度來維持經營，與實際的養老服務不符，影響養老服務水平和質量。

二、我國農村養老模式的改進對策

（一）我國農村養老模式的改進對策

（1）建立多元籌資機制

國家和政府在養老服務體系中占有主導作用，應發揮政府領導職能，加強對農村養老的資金支持。只有充足的資金農村養老才能順利、可持續的發展。首先，政府應加大對農村養老的支持，各級政府用于養老服務的財政性資金向農村傾斜。在政府充分發揮其職能的同時，實行財政分配體制改革，把更多的公共資源用到公共產品和公共服務支出上，落實各項惠于民的政策，例如加快推進“新農保”政策的全覆蓋。在稅收、貸款等其他方面給予農村養老事業適當優惠。其次，應積極發展福利彩票公益、慈善事業以及社會其他福利性事業對農村養老的資金投入。政府應規范資金的使用范圍，加強監督管理。還可通過“購買服務”、“公招公投”、“獎勵補貼”等形式發展農村養老事業。最后，充分發揮社區資源，通過對村集體的扶持，整合可利用的社區資源，積極投入到養老服務建設中。

（2）完善服務體系建設

第一，農村養老中心或機構的基礎服務設施的建設，直接影響居住老人的生活質量。充分發揮農村閑置資源，通過多方渠道因地制宜選擇適合實際發展的服務設施建設。第二，對提供養老服務的服務人員設進行定期培訓。包括基本的生活照料及醫療救助，逐漸培養他們的服務意識，不斷提高專業化的服務水平。對于經濟條件好的農村養老服務機構，服務人員可設置準入機制，如必須考取資格證書。第三，制定相應配套的標準化指標。包括老年人的準入機制，基本生活配套設施的使用，衛生水平達標標準等方面。制定監督檢查管理辦法，逐步將農村養老與政府績效考核掛鉤。第四，可建立差別化服務供給方式。根據不同需求設定無償服務、低償服務和有償服務標準，滿足不同經濟情況家庭的需求，同時提高精神方面的服務，確保老人身心健康，提高生活質量。第五，可與當地的校企合作，充分發揮民間組織及志愿者的租用。通過與高職高專相關專業的合作，培養專門的人才，確保每個養老機構都有專業人員的指導。積極吸納志愿者的參與，可以與中小學生以及大學生的志愿服務中心建立合作，與正規的社會化志愿組織加強聯系，不僅促進志愿隊伍的發展還在很大程度上幫助了農村養老機構的發展。

（3）建立健全法律法規及評估機制

農村養老的運行及提高迫切需要一套完善的法律法規的約束和保障，政府應制定專門針對農村養老的法律法規，以強制性的方法明確規定養老服務的工作制度、服務內容、政府責任，保證農村養老的發展有法可依。建立一套養老服務效果的評估機制，通過定期走訪、電話訪問等形式不斷發掘農村養老模式存在的問題，加以改善提高政策的科學性。

三、我國農村養老模式的創新性探索

目前政府購買、公開招標等方法充分發揮市場的作用，在現存的農村養老模式存在很多弊端的情況下，應引入市場及第三方組織的參與，構建多元主體的服務機制，這樣不僅可以引入競爭機制和注入資金、提高服務質量，還減少了“搭便車”的現象。

為了提高農村養老服務的質量，引入更多的資金提高養老服務水平，政府可以選擇和私人部門合作的方式，運用財政的相關理論，以改善目前存在的諸多弊端。即PPP模式。PPP模式是指某一特定項目為對象，通過公共部門與私人部門之間相互合作、共擔風險、共享收益從而實現雙贏或多贏的一種現代融資模式。[ 孔令江.中國農村養老PPP模式應用研究分析[J].商情，2015（29）]農村養老服務具有公共產品的屬性，應在發揮政府主導的作用下引入市場競爭機制。農村養老服務作為公共產品，雖然政府起到主導作用但是如果由政府全權代辦就會大大增加了政府的財政負擔，也降低了市場的效率。如果全部交由競爭性的企業經營又不能保證養老服務過程中的公平公正問題。將該模式運用到農村養老中，政府、企業和個人共同出資，不僅可以減輕政府的財政負擔，為企業提供了全新的投資方向，還能同時為農村養老提供保障，有利于社會公平、穩定、和諧發展。

就政府而言，可以通過公開招標等方式，將農村養老服務外包給有能力提供養老服務的私人企業，并按企業的服務質量提供相應的報酬，對企業采用合同制管理，進行監督協調。這種模式下的養老服務供給，其投資渠道實現了多元化趨勢。針對企業而言，私人養老金管理公司直接參與管理，與政府共擔風險，并可通過雇傭農村剩余勞動力降低運營的人力資本。政府通過優惠政策引入其他民間組織發揮競爭優勢，保證其實現盈利。就個人而言，可建立個人養老資金賬戶，通過營運投資不斷增值。通過私人企業的就業提供，增加了個人的經濟收入，可以實現就地養老，并能享受高質量的養老服務。在此模式中，政府應發揮其作用，加大對養老機構的監督力度促進其良性發展。

在籌資環節，PPP模式通過政府轉移支付、企業投資和個人繳存以及其他社會機構的捐贈等多渠道籌集資金。個人可通過以現金方式換養老也可以通過土地及非現金形式換養老。在管理環節，政府運用經濟手段通過“外包”的形式實現了督促企業能提供高質量的服務，不斷提高其科學性和效益性。在監管環節上，PPP模式下的養老設立專項養老資金統一賬戶，專款專用，全面負責養老資金的收支。

對于資金短缺的問題，政府可以以鎮為單位設立聯合會組織，通過政府推動充分發揮民間組織、企業和個人的共同作用。聯合會設立其相應的行政機構，進行嚴格管理，設有專項資金，不斷吸納社會組織和個人的資金。設立名目，可通過頒發證書等形式刺激本地企業和個人的捐贈。對外來企業，政府可以給予一定的稅務優惠減免政策，有利于塑造其企業形象，擴展其影響力。通過募集的資金，村委會可以根據集體財政狀況和政府支持情況建立老年人活動中心，豐富老年人的精神生活，形成良好的文化氛圍。鎮政府民政機構負責統一養老金的管理，對申報的家庭進行走訪、審核、決策、審批，并對結果進行公示，統一發放幫扶資金，確保過程中的公平、公正。

除此之外，各地區要根據實際情況積極探索新型養老模式，可利用當地環境資源發展養生養老模式，將養老服務、旅游觀光和休閑娛樂相融合，建立中高端養老模式。可以將當地的資源整合，建立“多院和一”的養老模式，不僅降低管理費用、節約成本，也解決了農村集中養老所存在的問題。目前，河北省各地都在積極推進“多院合一”體制，2014年底滄州新建“三院合一”型民政事業服務中心19所，保定建立民政服務中心22所。[ 周夢冉，劉亞麗.老齡化背景下河北省農村養老模式探索[J].產業與科技論壇，2015（22）]可以將養老、醫療、護理整合為一體，建立新型養老模式，有效破解“醫院養不了老，養老院看不了病的難題”。

在互聯網時代，政府應積極利用網絡信息資源，在村委會設立網絡服務中心，利用電信、網絡呼叫等方式幫助居家養老的老人在有需要時能獲得第一時間的幫助。增加農村養老機構的網絡設施建設，在每個房間設置應急呼叫系統。設有專門放置電視的房間以及報刊閱覽室，保證老年人獲知外界信息的渠道暢通。按照每周或規定的時間通過網絡視頻提供留守老人與城市打工子女的聯系，保證代際關系的親密度。

四、結語

在老齡化嚴峻的當下政府應加強其主導作用，整合各類有效資源，加大對農村養老服務的支持，鼓勵各地尤其是貧困地區農村發展適合當地的養老模式。加大資金支持力度，各地政府應制定相應政策，積極吸納民間組織、企業和個人等多渠道資金來源，通過資源整合在以居家養老為基礎、互助養老為依托的同時，探索發展其他模式多元化、多渠道的農村養老服務模式。

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