從鄉村治理視角探析“城中村”問題

【摘要】：伴隨著城市化進程的迅猛推進，城鄉二元管理體制導致“城中村”社區快速形成。“城中村”社區被擴張的城市包圍其中，“農改居”后產生了大量的社會隱患和城市問題，嚴重影響了城市現代化發展進程，嚴重阻礙了城市社區的發展。本文的研究對象是由于城鎮化的建設而使得原有的“村民”納入城市居民，“撤村建居”之后的過渡性社區。著眼于“城中村”這一特殊群體，我們不僅要將治理放在新型社區的監督管理上，更應該立足于原有村落基于本土文化的社區內聚力和情感紐帶，汲取鄉村治理模式的優勢，解決“城中村”現象的根本問題，即村民對于鄉村文化的脫離與城市社區文化的不適應而導致的不適應現象的出現。以鄉村治理為基礎，發揮其原有“村落”的優勢，改制發展中的不足，引導居民適應新型城市社區的發展。

【關鍵詞】：鄉村治理;“城中村”;社區治理

我國是一個傳統的農業大國，是以家庭為基礎，以血緣、親緣和地緣為紐帶的家族本位的社會，農村人口占總人口的大部分，村落是農民生活和從事生產活動的基本單位。農村社會的經濟發展、政治穩定、生態環境、基礎設施和公共服務等各個方面都與農民的生產生活息息相關。因此，我國的鄉村治理問題至關重要，它影響著我國社會主義新農村建設的成敗。面對這些問題，我們需要充分調動政府、鄉村干部、村民以及社會各界的共同努力，積極有效地對現階段鄉村治理進行必要的調整、補充，為農民創造良好的生活環境和條件，保障農民的基本權利，維持我國鄉村社會的穩定與發展，促進我國新農村建設的順利進行和社會主義和諧社會的構建。

一、鄉村治理的含義

對于鄉村治理，不同的學者有著不同的定義。學者賀雪峰：“如何對中國的鄉村進行管理，或中國鄉村如何可以自主管理，來實現鄉村社會的有序發展就是鄉村治理。”主要是強調鄉村治理的“權威性”，認為鄉村治理是只有靠政府及其他社會公共權威才能完成的過程;郭正林：“性質不同的各種組織，通過一定的制度機制協同一致把鄉級以下的公共事務管理好就是鄉村治理。”則主要認為鄉村治理側重于依賴各個社會團體及社會組織，只有積極調動各種社會組織才能有效促進農村社會的有序發展;總體看來，國內學界關于鄉村治理內涵的最大分歧就是對鄉村治理主體的界定。

二、“城中村”現象的產生

改革開放以來，我國的城市化進程大體沿著兩個方向發展，第一個方向是鄉鎮企業和小城鎮的發展，即“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的方針，由此我國進入推進城市化的階段;第二個方向是為解決日益嚴重的內需發展不足，緩解城鄉和區域間日益擴大的差距，出現的中等城市的發展。從總體上看，中國加快城鎮化戰略取得了突飛猛進的跨越，而同時由于城鎮化進程的復雜性、特殊性和艱巨性，中國城市化在農村土地征用、城鎮建設拆遷、流動人口落戶等方面出現了一些比較突出的問題。而其中，“城中村”的產生則是一個非常典型的現象。“城中村”的產生是我國城市化發展過程中小城鎮發展和中等城市發展的匯合，以集體經濟為基礎的村落自治形式與其所屬地域的城市行政級別現有組織方式之間產生了明顯的矛盾，特別是村落依賴土地形成的低成本民居和集貿市場攤位的物業出租經濟，集聚流入了大量的外來流動人口，“城中村”現象由此產生。

三、“城中村”治理面臨的困境

近年來，城市化進程快速推進且由于“撤村變居”將原有農村管理體制變為城市管理體制而導致“城中村”現象日益突出。這種在政府主導下完成“硬件改造”的“城中村”社區，基礎設施上的改造已經基本達標，但軟件方面的改造卻嚴重滯后，一些傳統的遺留問題沒有理順，新的管理體制下問題重重，村民的市民化程度低下，村民社區治理參與意識不夠等，這些因素阻礙新的社區發展甚至還可能會成為城市發展的瓶頸。當前，“城中村”社區治理中存在問題主要包括：

（一）人口多且流動性強，社區參與率低

在目前“城中村”社區這種過渡型社區中，社區居民既要接受不同于鄉村生活的社會環境同時又要面對新的階段的挑戰，同時也失去了生活保障，沒有土地沒有工作來源，雖然生活在城市，可是生活節奏完全與城市脫節。為了緩解生活壓力，不少“居民”將房屋以低價出租給外來務工人員或是低收入群體，長期以來，由于新“居民”的意識難以轉變加之社區流動人口增加，大家都為了生存而各自奔波，從而集體大環境的事物更是事不關己高高掛起，導致社區意識淡薄，責任感較差，參與社區治理活動也往往是被動參與。

（二）居民情況復雜多變，社區管理體制不健全

在現有管理體制下，街道辦事處承擔了社區管理的責任，工作職責綜合性較強，各種行政、執法、街道經濟發展等任務都要謀劃與推動。但是，社區管理中缺乏系統的法律政策保障，導致社區治理行為主體參與公共事務管理無法可依。由于新“居民”對于新的生活環境的不適應、社區居民人口流動性大情況復雜多變、居民對于原農村生活的依賴等導致居委會日常管理事務增多，加之社區居委會本身就存在人員不足、經費不夠等先天不足，過多的日常事務管理導致居委會對原來的自治管理功能無暇顧及。

（三）居民自治管理難落實，社區管理行政化傾向嚴重

盡管建制上已經“撤村建居”，但原先的村落依然存活于居委會的名稱之下，只是由于“城中村”中的“村”在城市行政組織中已經不復存在，因而只能被視為是新的社區居民，依附于新的社區居民委員會的管理。在實踐中，居委會大部分的時間和精力都用在政府職能部門或者其派出機構政策、指令落實上。政府通過行政手段“指導”居委會工作，如民政幫困、計劃生育、人口普查等多項行政事務最后都落到居委會頭上。繁瑣的行政事務改變了居委會本有的自治職能，其職能行政化嚴重，這使得居委會無力滿足社區自主治理的要求，社區失去了自主發展的空間。

（四）社區管理體制單一，非營利組織發展緩慢

在社區治理領域，非營利組織所具有的靈活機動、社會責任感強、能對服務對象的需求做出靈活反應等優點決定了它們具有其他行為主體無可比擬的優勢。但在當前我國社區治理中，非營利組織由于經費來源單一，可用資金規模較小，難以為非營利組織開展工作提供經濟保障;相關法律制度缺失無法保障非營利組織的良好運行;缺乏相應的媒體對于非盈利組織的社會監督而無法保障其真正做到為社區居民服務。這些問題和困境都是阻礙著我國非營利組織的發展，無法使其與社區居民委員會的管理相輔相成，互相協調，從而阻礙社區管理體制的良性運行。

四、從鄉村治理的視角探析“城中村”現象治理的方向

“城中村”現象是由于“村”向“社區”的轉化中而出現的過渡階段，對于其治理的方向措施，我們既要立足于鄉村治理同時也要積極向城市社區治理靠攏。“城中村”現象是中國城市化發展中特有的現象，在其發展過程中管理和社會問題凸顯，嚴重影響著社區發展進程，已經引起了社會各界的極大重視。因此實現社區治理必須著眼于國家與社會關系，從社會結構優化和社區組織培育出發，充分激發多元治理主體參與社區公共事務的熱情。結合“城中村”的實際發展情況，立足于鄉村治理模式下，逐步向城市社區發展靠攏，循序漸進地探索科學的治理模式。

（一）立足于鄉村治理模式，積極探索社區治理

由于“城中村”的前身則是傳統的村落組織，其既保存了傳統村落自治管理的優勢又滲入城市社區發展的新理念。在“城中村”改造中，我們要積極將原有村落中的“村民自治”成分發揚光大，直接向全體成員負責，具體地回應成員的每一項要求，將群眾的需求作為首要的工作，滿足群眾的根本利益并接受群眾的監督。“城中村”社區新老居民的交融往往是以熟人或共同愛好為媒介而逐步建立的。居委會可以因勢利導根據這一特點組織各種興趣小組或協會，如志愿者協會、婦女協會、秧歌隊等，將有相同需求的人們組織起來，在共同的活動中融合交流，增強居民之間的信任，提升社區居民的歸屬感，使“城中村”社區成為新老居民的共同家園。

（二）加強宣傳引導，提高社區居民參與意識

加強“城中村”居民的社區意識培育，按照分類指導的原則加強教育宣傳，以豐富多彩的社區活動引領良好社區意識的養成。要針對不同居民群體開展社區主體意識教育。采取座談、政策宣講、宣傳板報、社區統一設計等多種形式加深居民對社區的歸屬感，積極促進原有“村改居”居民市民觀念養成，引導他們提高社區居民意識;同時，要按照公平、公正、公開原則，對新老居民一視同仁，讓他們平等的享受公共產品和社會服務，從而使廣大居民勇于也樂于投身到社區治理實踐中來;按照本社區實際，有針對性的開展豐富多彩的集體活動，以活動為媒介，加強社區居民聯系，實現新老居民的融合。

（三）轉變政府職能，創新社區管理體制

在“城中村”治理過程中，社區管理體制應該是多元主體之間地位平等，互幫互助共同追求公共利益最大化，這種共同管理方式體現了社會發展的要求，是城市建設的必然選擇。在“城中村”社區治理中必須堅持黨的領導，充分發揮政府的指導與調控作用。政府應該積極轉變觀念，找準定位、簡政放權：一方面積極解決束縛社區治理的管理體制機制問題，將部分社會管理職能回歸社會，充分發揮其他主體作用，政府變為“指導者和參加者”;另一方面，建立健全相關法律、政策，為“城中村”社區治理保駕護航。明確政府與基層自治組織的關系，發揮多個治理主體的積極性與創造性，推動社區治理良性、有序發展。

（四）發展社區非營利性組織，實現資源共享、互動合作

“城中村”社區治理中，作為多元主體之一的非營利組織是居民實現自治的重要平臺，應以非營利組織為載體，針對不同居民群體的不同的利益訴求開展活動，打破居民之間固有的生活圈，這對于居民社區意識培養、社區文化建設以及居民自治等方面都具有十分重要的作用。居委會在非營利組織建設中起到引導和監督的作用，保障非營利組織健康發展。非營利組織要廣開渠道，積極采納建議和方法，用豐富多彩的形式吸引社區居民參與其中。政府要加大對社區非營利組織扶持力度，在政策、經費等方面給予一定的支持，同時加強宏觀指導和技術支撐，使其逐步發展完善，進而參與到社區治理過程中。

五、結論

“城中村”的形成是歷史發展的必然選擇，是城鄉二元管理體制和城市化進程快速推進的結果，在一定時期促進了社會進步。“城中村”現象是中國城市化發展中特有的現象，相對于普遍缺乏市民組織參與的城市治理現狀而言，“城中村”現象對我們社會發展也具有其積極的意義，即：“城中村”基于集體經濟的利益組織是非農化的農民在面對城市化壓力時避免“邊緣化”和“弱勢化”的有效途徑;更是一種以“新市民”自治組織身份參與城市治理實踐的積極嘗試。因此積極探索“城中村”的治理發展任重而道遠，必須緊緊依賴于鄉村治理模式的優勢，從根本實質出發，解決“城中村”居民矛盾的根源，著眼于未來新型社區發展，促進社會主義和諧社會的發展。

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