“外嫁女”土地征收補償款法律問題探析

【摘要】：隨著我國逐漸開展土地制度的改革和城鎮化進程的進一步發展，農村中外嫁女的土地征收補償款的法律糾紛漸漸成為一個熱點問題。一方面，外嫁女是否具有農村集體經濟組織成員資格是其獲得土地征收補償款的前提條件，外嫁女的該資格認定標準應當把戶籍、基本生活保障與權利義務行使三者相統一。另一方面，外嫁女該集體成員資格的認定應當將行政確認與司法救濟相結合。此外，對于村規民約以及村民大會關于外嫁女以及土地征收補償款的決定應當建立明確的行政救濟與司法救濟程序。

【關鍵詞】：外嫁女;土地征收;補償款;資格;救濟

一、問題引出

2015年4月17日廣東省高級人民法院就莫美梅、莫秋月與馬塘村民小組征地補償款分配糾紛一案作出終審民事裁定書：對莫美梅、莫秋月的起訴不予受理。理由是：馬塘村民小組與莫美梅、莫秋月對其是否具有該村集體經濟組織成員資格尚存爭議，而人民法院民事訴訟的受理范圍中并不包含農村集體經濟組織成員資格確認這一問題。因此，裁定原審法院對莫美梅、莫秋月的起訴不予受理并無不當。[1]

由小及大，這一案件折射出外嫁女土地征收補償款糾紛已經成為各地的一個普遍問題，而這類案件在司法實踐中卻會產生大相徑庭的結果，有的法院予以立案受理，但大部分法院不予受理，這樣外嫁女土地征收補償款的權益就可能受到村組織的集體損害，并且難以及時得到適當的司法救濟，因此為改變這種現狀，該類案件的性質定位、司法救濟的程序與要求等就需要法律法規進一步明確，

本文所稱的外嫁女主要指是農村中農業戶口的婦女與其所在村組以外的男子結婚 ， 而無法將戶口遷出或不愿將戶口遷出本村組的婦女。[2]

二、外嫁女土地征收補償款權益保護存在的法律困惑

（一）法律規定自相矛盾

司法是人們權益保護的最后一道屏障，法律內容的矛盾與沖突必然會造成人們權益保護的漏洞，尤其是在土地征收補償款權益保護方面。由于土地在農村中是農民們最主要的生活保障，最高人民法院針對土地及其相關權益尤其是土地征收補償款的法律適用與法律保護進行過多次解釋，然而到目前為止這些法律解釋不僅依然沒有明確的法律結論，而且多個法律解釋與法律條文之間也產生了矛盾與沖突，造成了關于土地征收補償款方面的法律體系的不協調性，從而進一步加大了對于外嫁女土地征收補償款權益保護的難度。

例如《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條就規定關于承包地征收補償費用分配糾紛的，人民法院應當受理。然而《中華人民共和國土地管理實施條例》第26條卻規定農村集體經濟組織成員與農村集體經濟組織因土地補償費發生的爭議，不屬于平等主體之間的民事法律關系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。

從上面規定中我們可以發現，針對土地征收補償款這同一個問題，兩部法律卻規定了截然相反的內容的這種情況下，當在全國具有效力的法律都出現了這種現象，那么就可以想象到在經濟文化方面有很大差異的各個地方就更會產生紛繁雜蕪、混亂矛盾的指導意見，這就必然會造成法院在適用法律條文時產生沖突，其判決結果也就自然而然的會天壤之別。

（二）外嫁女的集體經濟成員資格難以認定

土地征收補償款的分配對象應當是本村集體經濟組織的成員，因此外嫁女土地征收補償款的權益能否得到保護關鍵在于其是否具有集體經濟組織成員的資格。然而到目前為止，我國關于農村集體經濟成員的資格認定并沒有明確地法律規定，不僅認定標準沒有明確的法律規定，而且認定主體也沒有明確的法律規定，這種狀況對于外嫁女這一特殊群體合法權益的保護必然會產生一系列消極影響。

首先，從農村集體經濟成員資格認定標準這一角度來看，傳統習俗成為村民會議認定外嫁女是否具有集體經濟成員資格主要標準甚至是唯一標準。傳統習俗認為“嫁出去的女兒，潑出去的水”，婦隨夫走是一件理所當然的事情，女子結婚之后，其就應當隨之將戶口遷往男方家庭之中，當然的喪失了本村集體經濟成員的資格，不再享有本村的所有待遇，其中就包括土地征收補償款。因此，在外嫁女盡管在結婚之后沒有將本人戶口遷往男方地域，外嫁女所在的村子也往往會按照這種婦隨夫走的傳統習俗不再承認其具有本村集體經濟成員的資格。

其次，從農村集體經濟成員資格認定主體這一角度來看，法律并沒有規定該資格的認定主體，而在生活實踐中，村民會議往往成為認定外嫁女是否具備這一資格的唯一主體。2010年《村民委員會組織法》規定了一個“涉及村民利益的其他事項應當由村民會議討論決定”的兜底性條款，根據這一條款，外嫁女是否具有本村集體經濟成員資格的判斷權利當然歸本村村民會議所有，筆者也贊同這種推定。但在外嫁女要求獲得土地征收補償款之時，其他村民為了保護自己的權益，往往通過村民會議來確認外嫁女不再是本村集體經濟的成員，進而剝奪外嫁女的土地征收補償款的權利。此外，在司法實踐中，法院也往往以本身不具有農村集體經濟成員的資格認定權力為由，對外嫁女的相關訴求不予受理，例如譚玉會、楊政輝案件中法院判決“對于農村集體經濟組織成員資格如何認定，目前法律沒有明確的規定。在目前尚無明確法律規定之前，二審法院作出暫不作為民事案件立案受理的認定并無不當。”[3]

（一）村民會議與村規民約缺乏有效監督

2010年《村民委員會組織法》規定征地補償費的使用、分配方案應當經過村民會議討論決定，這說明對相關權益的分配村民會議享有自主決定權，外部機構通常是無法干預的，因此在損害外嫁女土地征收補償款的案件中，村委會也往往以該事屬于本村內部事務或土地征收補償款的分配方案是由村民會議民主決定的作為抗辯是由，例如福建姚雁案件中村委會就主張“外嫁女”排除在山地補償款分配人員的范圍之外是村民會議集體表決的決定，是合法有效的”[4]，從而來否認外嫁女的相關權益。

然后，到目前為止，對于這些由村民會議做出的關于外嫁女的土地征收補償款的決議，或在村規民約中關于限制甚至剝奪外嫁女在本村享有的一切權益的條款，依然缺乏具體的相關救濟程序，不論是行政救濟還是司法救濟。盡管增加了責令改正的規定，但是這些規定過于籠統并沒有明確追責對象，責任承當方式，拒絕改正的責任后果等等，缺乏可執行性。

三、外嫁女土地征收補償款權益保護法律建議

（一）將外嫁女土地征收補償款的糾紛納入司法保護

正如上文提到的，目前我國法律對于土地征收補償款的案件能否被法院受理立案存在多種矛盾解釋，法院也常常因為此類案件具有與農民的切身利益緊密相連、政策性強、涉及范圍廣、影響深遠等特點，往往不予以立案受理，這樣外嫁女的土地征收補償款的合法權益就不能及時得到司法救濟。

針對這種情況，筆者建議今后司法解釋應當將外嫁女土地征收補償款的糾紛明確納入司法保護范圍之內。當然，將該類案件納入司法保護前提條件應當是起訴時原告（一般指外嫁女）已經明確是否具有農村集體經濟組織成員的資格，而該資格的確認筆者將在下文詳細介紹。其次，即使起訴時外嫁女的集體經濟成員資格仍處于不明狀態，筆者認為法院也應當先予以立案，然后駁回外嫁女訴訟請求，并告知外嫁女應先解決該資格問題，進而再采取訴訟，這種方式也符合目前我國法院采取的立案登記制度。

（二）明確外嫁女集體經濟成員資格認定標準與程序

針對上文提到的外嫁女的集體經濟成員資格認定比較混亂的狀況，筆者建議從兩方面對該問題進行解決：

首先，從外嫁女的集體經濟成員資格認定標準方面來看，筆者建議采取戶籍標準、生活保障標準與權利義務標準相結合的方式，其中生活保障標準為主、戶籍標準與權利義務標準為輔。如果外嫁女擁有本村戶籍，以其承包的土地為基本生活保障，并及時履行了相應的權利義務，則毫無疑問的應當認定其具有本村集體經濟成員的資格，以及土地征收補償款的權益應當得到保護;如果外嫁女擁有本村戶籍，但其既不以其承包的土地為基本生活保障，又沒有履行相應的權利義務，則不能認定該外嫁女具有本村集體經濟成員的資格。這一三結合的標準在司法實踐中也得到了支持，如“重慶市劉永芳、張航案件中就把其生活保障是否直接來源于承包地，其戶口是否掛靠在村組織內部，其本人是否仍與村組織具有實質的生活關系結合起來作為評判原則?！盵5]2008 年，海南高院制定的《意見》也規定認定“外嫁女”是否具有集體經濟組織的成員資格，應當從以下方面綜合把握：1.“外嫁女”的戶籍在征地補償方案確定時是否仍在原集體經濟組織;2.征地補償方案確定時“外嫁女”是否仍在原集體經濟組織實際生產或生活;3.“外嫁女”是否仍以原集體經濟組織的土地為基本生活保障。”[6]

其次，從外嫁女的集體經濟成員資格認定主體與程序方面，筆者建議由村民會議行使，外嫁女就村民會議不服的應先向當地鄉鎮人民政府申請解決，對鄉鎮人民政府處理不服的，依法向縣（區、市）人民政府申請行政復議，仍不服的再向人民法院提起行政訴訟，由法院參照上面標準進行最終裁決。這樣既符合《村民委員會組織法》關于村民委員職能的相關規定，又給予了當事人充分的行政救濟與司法救濟。

（三）完善對外嫁女土地征收補償款分配的救濟制度

針對這一問題，筆者建議從兩方面進行完善：一是加強對村民會議與村規民約的監督。筆者建議將目前我國村規民約采取的備案制改為審批制，“村規民約的草案經民主議定程序通過后， 報鄉鎮一級政府批準后生效， 并增加規定：鄉鎮一級政府對村民自治章程、村規民約有違反法律法規、國家政策的內容予以發回或作出責令改正處理決定。經發回的村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項立即失效。”[7]二是明確外嫁女土地征收補償款分配的行政救濟與司法救濟程序。因為村民會議的決定并不像合同那樣是簡單的契約，它具有較強的行政色彩，筆者建議外嫁女土地征收補償款的糾紛建立行政復議前置程序。外嫁女認為村民會議的決定損害了自己土地征收補償款權益的應先向當地鄉鎮人民政府申請解決，對鄉鎮人民政府處理不服的，依法向縣（區、市）人民政府申請行政復議，仍不服的再向人民法院提起行政訴訟，由法院參照上面標準進行最終裁決。

四、結語

目前，外嫁女土地征收補償款權益的保護已經成為一個無法逃避的問題，維護其合法權益是促進社會公平公正的應有之意，是建設法治中國的必然要求，為解決這一問題，我們應當從土地征收補償款的法律定位、外嫁女的成員資格認定，村民會議相關決定的權利救濟三個方面來積極完善我國相關法律法規，從而對外嫁女土地征收補償款權益的保護提供清晰而又強有力的司法保護。

注釋：

[1]參見廣東高院就莫美梅，莫秋月與侵害集體經濟組織成員權益糾紛審判監督民事裁定書（2015）粵高法審監民提字第18號

[2]何立榮. “出嫁女”土地權益保護的困境與出路——從民間法角度切入[J]. 河北法學，2008，09：127-131.

[3]參見廣西高院就譚玉會、楊政輝等與來賓市興賓區城廂鄉莆田村民委楓木村15隊承包地征收補償費用分配糾紛再審民事裁定書（2015）桂民提字第36號

[4]參見福州市中級人民法院姚雁與羅源縣碧里鄉新澳村民委員會侵害集體經濟組織成員權益糾紛二審民事判決書（2014）榕民終字第3448號

[5]重慶高院就劉永芳，張航與涪陵區南沱鎮連豐村村民委員會6組侵害集體經濟組織成員權益糾紛再審審查民事裁定書（2015）渝高法民申字第01316號

[6]于懷清，吳春萍. 海南高院破解“外嫁女”征地補償款難題[N]. 中國婦女報，2010-12-02A03.

[7]李棟棟. “外嫁女”請求征地補償款糾紛的法律分析[J]. 黑龍江省政法管理干部學院學報，2011，03：58-60.