風(fēng)險治理的秘密武器

預(yù)測未來已是不易之事，進(jìn)一步防范更是難上加難，但風(fēng)險治理仍有“秘密武器”，將應(yīng)急關(guān)口前移，提煉需要高度重視的風(fēng)險，源頭治理結(jié)合全面治理，便能防范于未然

又是一年開學(xué)季。本是重返校園的快樂時光，卻因為“毒跑道”、“大學(xué)生遭詐騙抑郁而亡”等安全隱患讓不少老師和學(xué)生家長的神經(jīng)處于緊繃狀態(tài)?！拔易顡?dān)心孩子在學(xué)校和同學(xué)相處不好而發(fā)生沖突。”孩子剛上小學(xué)的格智擔(dān)憂地說道，“上個學(xué)期他就被班級里的一個同學(xué)欺負(fù)了?！?/p>

在當(dāng)今高速發(fā)展的社會中，風(fēng)險無處不在，且經(jīng)常變化，面對如此多的風(fēng)險，又該如何沉著應(yīng)對呢？

“風(fēng)險月歷”將應(yīng)急關(guān)口前移

令格智操心的不僅是孩子與同學(xué)相處的問題，還包括上下學(xué)的車流高峰、路邊不衛(wèi)生的小吃攤、遭遇壞人詐騙、流行疾病感染等等?！罢l不心疼自己的孩子？即便上了保險，但這些問題一旦發(fā)生，受罪的還是孩子。”格智說道，“如果能防范于未然，把風(fēng)險扼殺在搖籃里，那就好了。”

家長和老師擔(dān)心的正是中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心（以下簡稱“研究中心”）研究的重點(diǎn)。學(xué)生沖突背后更大的風(fēng)險是校園欺凌，2015年7月，研究中心與《法制日報》聯(lián)合發(fā)布《“校園欺凌”風(fēng)險亟待提高》一文。“校園欺凌”被定為中高級風(fēng)險，納入了社會風(fēng)險評估體系。

面對“校園欺凌”，最重要的是加強(qiáng)意識，把主動開展風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險防治納入日常工作中，建立常態(tài)化的校園安全風(fēng)險體系，進(jìn)行常態(tài)化的排查和預(yù)防。之后不久，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室發(fā)布了《關(guān)于開展校園欺凌專項治理的通知》。

其實(shí)，對“校園欺凌”的危機(jī)預(yù)警是“風(fēng)險月歷”的組成部分之一，“風(fēng)險月歷”是研究中心通過典型案例、季節(jié)特征、地域特征、法律制度等因素的梳理，形成一年12個月的高危、頻發(fā)風(fēng)險列表。學(xué)校在拿到“風(fēng)險月歷”后既可以根據(jù)其預(yù)警進(jìn)行重點(diǎn)排查，通過應(yīng)急工作的關(guān)口前移有針對性的開展危機(jī)防范，還可以憑此在恰當(dāng)方式向家長、老師、學(xué)生精準(zhǔn)發(fā)布預(yù)警信息，起到事半功倍的效果。

北京市大興區(qū)是最早引入“風(fēng)險月歷”的地區(qū)之一，從2011年9月實(shí)施以來，風(fēng)險月歷每月都會列出高危、中危和低危風(fēng)險，而且每一項風(fēng)險都會詳細(xì)分析出風(fēng)險構(gòu)成因素。“這種科學(xué)化的校園安全風(fēng)險管理體系接地氣、實(shí)用，彌補(bǔ)了學(xué)校安全教育在制度上的缺失?！贝笈d區(qū)教育委員會政保科科長遲海波說道。以1月份為例，就要著重防范由于氣溫低、空氣流通性差、人體免疫力下降、人員集中、學(xué)生寒假外出走親訪友等因素可能導(dǎo)致的流行性疾病暴發(fā)。

“風(fēng)險月歷”也是“主動防、科學(xué)管、立體化”安全校園體系建設(shè)的重要組成部分，該體系還包括風(fēng)險防范與應(yīng)對指南、能力提升規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)流程三大部分，不僅強(qiáng)調(diào)迅速砍斷連鎖反應(yīng)，提高現(xiàn)場處置的科學(xué)性，也要求強(qiáng)化人員的技能、風(fēng)險意識和組織的風(fēng)險文化，更要構(gòu)造集成風(fēng)險管理、應(yīng)急管理、知識管理、績效管理和關(guān)系管理的科學(xué)管理體系。“該體系運(yùn)行這些年來，效果還是不錯的?！边t海波說道，“我們基本做到了為我所用?！?/p>

在今年開學(xué)之際，研究中心還聯(lián)合《中國教育報》發(fā)布了九大校園安全風(fēng)險的預(yù)警清單，其中排在第一位的就是校園設(shè)施問題致學(xué)生傷亡，其中包括毒跑道、新裝修異味、老化設(shè)備等造成的危險傷害，建議在開學(xué)前要進(jìn)行一次校園安全隱患大排查，防控可能發(fā)生的風(fēng)險。

這些針對學(xué)校安全的風(fēng)險預(yù)警都融入了今年8月28日由研究中心發(fā)布的《風(fēng)險評估與危機(jī)預(yù)警報告2015-2016》藍(lán)皮書中（以下簡稱“藍(lán)皮書”），藍(lán)皮書還進(jìn)一步從綜合環(huán)境、功能區(qū)安全和教育教學(xué)管理三大方面對學(xué)校的社會風(fēng)險進(jìn)行了預(yù)警。

社會風(fēng)險是導(dǎo)致社會危機(jī)的風(fēng)險源，除了學(xué)校，藍(lán)皮書還對官員、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、城管、公安、民政、民航、政府網(wǎng)站、銀行保險證券業(yè)、媒體記者等11個行業(yè)進(jìn)行了社會風(fēng)險預(yù)警，每個行業(yè)都劃分了三級風(fēng)險指標(biāo)。其中對官員的一級風(fēng)險指標(biāo)主要包括五大方面：“貪”，官員腐??；“瀆”，官員瀆職；“亂”，官員私生活混亂；“假”，官員作假；“冤”，官員被冤枉。對企業(yè)而言，則要注重產(chǎn)品、市場運(yùn)營、內(nèi)部管理、人員和企業(yè)社會責(zé)任五大方面的風(fēng)險。

“每個行業(yè)的風(fēng)險都有各自的特點(diǎn)，總體來看，有升有降?！毖芯恐行闹魅翁柒x分析道，“隨著我國民主與法治化的不斷進(jìn)步，諸如打砸搶等不理性、粗暴的行為確實(shí)在降；升是因為在轉(zhuǎn)型期風(fēng)險的新形態(tài)不斷涌現(xiàn)。”

除了對11個行業(yè)進(jìn)行社會風(fēng)險預(yù)警外，藍(lán)皮書還發(fā)布了全國34個省級行政區(qū)的高發(fā)風(fēng)險預(yù)警清單。對于社會風(fēng)險，藍(lán)皮書也有更宏觀、更深刻的論述。

提煉需要高度重視的風(fēng)險

風(fēng)險是對未來危機(jī)發(fā)生可能性的認(rèn)識，預(yù)測未來已是不易之事，進(jìn)一步防范更是難上加難，非有一套嚴(yán)密的科學(xué)方法精耕細(xì)作不可。

“隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化，危機(jī)管理的形勢更加嚴(yán)峻，任務(wù)也趨多元，在危機(jī)管理中引入風(fēng)險管理、績效管理、信任管理等手段，已是必然趨勢。”唐鈞分析道，“當(dāng)前社會在倒逼地方政府去做風(fēng)險管理，有關(guān)部門需要在常態(tài)下把制度、技術(shù)做好，在內(nèi)部做好風(fēng)險管控，提前規(guī)避風(fēng)險，而不是出事后去滅火。如果不做，會危機(jī)頻發(fā)，丑聞纏身。”

抱著這樣的理念，從2008年起，研究中心就致力于形象危機(jī)管理方面的研究，并發(fā)布了多本著作，其中最具影響力的莫過于省份“臟亂差危難”及官員“貪瀆假色枉”的形象危機(jī)風(fēng)險地圖，這些都為藍(lán)皮書的形成打下了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

“社會風(fēng)險和形象危機(jī)最大的區(qū)別在于研究路徑上?！碧柒x強(qiáng)調(diào)。形象危機(jī)更多是由外而內(nèi)的研究，通過對大量外部風(fēng)險源的研究進(jìn)而分析形象危機(jī)，不過這樣的研究方法雖然覆蓋面廣，但精準(zhǔn)度欠缺。因此，本次社會風(fēng)險評估與危機(jī)預(yù)警藍(lán)皮書既注重外部的風(fēng)險源，也基于內(nèi)部的風(fēng)險周期性規(guī)律，強(qiáng)調(diào)內(nèi)外結(jié)合，采取典型研究中的重點(diǎn)案例分析并結(jié)合行動研究法，進(jìn)行案例分析、風(fēng)險研判等科研工作，從而得出社會風(fēng)險評估結(jié)果。而社會風(fēng)險的實(shí)質(zhì)是群眾高不高興、滿不滿意、答不答應(yīng)的問題，由此確定了三大板塊的重點(diǎn)內(nèi)容：公共安全、公共服務(wù)和負(fù)面影響。

在具體實(shí)施過程中，對風(fēng)險的研判是關(guān)鍵，怎么做？研究中心首先基于自己的風(fēng)險典型案例庫識別風(fēng)險，再根據(jù)三大板塊標(biāo)準(zhǔn)分類，最后參照安全生產(chǎn)條例、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等法律法規(guī)制定的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合風(fēng)險可能產(chǎn)生的后果對風(fēng)險定級。

風(fēng)險研判是一個動態(tài)的過程，為此，研究中心專門建立了一套數(shù)理模型進(jìn)行數(shù)理分析，由此得出的結(jié)論非常具有說服力，比如最高危的風(fēng)險是什么？“是公信力危機(jī)。”唐鈞強(qiáng)調(diào)，“這是三塊內(nèi)容疊加產(chǎn)生的，現(xiàn)在雖然沒有具體發(fā)生，但一定要防范?！?/p>

需要注意的是，典型研究方法有其自身的信度和效度偏差而導(dǎo)致的誤差，為了減少誤差，研究中心重點(diǎn)從兩方面人手。首先，是對典型案例庫的長期持續(xù)建設(shè)。隨著社會的不斷發(fā)展，社會風(fēng)險也在不斷變化，案例只有與時俱進(jìn)才能準(zhǔn)確反映風(fēng)險的變化，每年研究中心都會從人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、央視網(wǎng)三大網(wǎng)站收錄2000多個案例增加到案例庫中。本次藍(lán)皮書所用的案例就是來自于2015年全年和2016年第一季度“公共安全”、“公共服務(wù)”、“社會負(fù)面影響”三大風(fēng)險典型案例庫的共計2892個案例。

其次，藍(lán)皮書還專門進(jìn)行了誤差分析，“我們會把誤差來源說得很清楚。”唐鈞強(qiáng)調(diào)，“實(shí)際上定量研究是一種形式，最終的價值在于危機(jī)預(yù)警清單和制度建議。”

正是基于這樣的努力，唐鈞對藍(lán)皮書非常自信：“我們現(xiàn)在做得更深入，更能反映風(fēng)險本質(zhì)的規(guī)律和特點(diǎn)，也提出了更準(zhǔn)確的風(fēng)險點(diǎn)，把需要高度重視的風(fēng)險點(diǎn)給提煉出來了?！?/p>

源頭治理與全面治理

“當(dāng)今社會，風(fēng)險評估非常重要，國家治理現(xiàn)代化是以風(fēng)險治理體系現(xiàn)代化為基礎(chǔ)的?！眹倚姓W(xué)院公共管理教研部副主任張成福強(qiáng)調(diào)。藍(lán)皮書指出，2015～2016年的社會風(fēng)險總體上為低等級風(fēng)險，風(fēng)險指數(shù)為29.9分（總分100），其中社會負(fù)面影響風(fēng)險、公共安全風(fēng)險為中等級風(fēng)險，公共服務(wù)風(fēng)險為低等級風(fēng)險；公共安全中的公共交通和公共消防安全風(fēng)險為中等級風(fēng)險，公共服務(wù)中的殯葬遇難題、安全服務(wù)保障不到位也為中等級風(fēng)險，社會負(fù)面影響中的由房屋糾紛、醫(yī)院糾紛、勞動保障糾紛可能引發(fā)的維權(quán)糾紛以及交通運(yùn)輸事故及相關(guān)謠言可能應(yīng)答的社會恐慌為中等級風(fēng)險。

整體把握社會風(fēng)險，必須對其特征有清晰的認(rèn)識，社會風(fēng)險的最主要特征就是綜合交互性。公共安全與公共服務(wù)的交互風(fēng)險為極端行為，包括過度防衛(wèi)，傳播不實(shí)信息，加劇、擴(kuò)大恐慌和造謠、傳謠，制造恐慌等。公共安全與社會負(fù)面影響的交互風(fēng)險為責(zé)任事故死傷。公共安全與其余兩大板塊交互的風(fēng)險為查處責(zé)任與善后風(fēng)險，這屬于高等級風(fēng)險源，主要是指責(zé)任事故發(fā)生后，官方對事故調(diào)查周期長、責(zé)任追究不到位、處理決定落實(shí)差、善后標(biāo)準(zhǔn)不一致等風(fēng)險。

公共服務(wù)與公共安全的交互風(fēng)險為權(quán)益受損致過激行為，主要涵蓋居住、工作、就醫(yī)、就學(xué)方面權(quán)益得不到保障而產(chǎn)生的極端行為或類似“極端行為”。公共服務(wù)與社會負(fù)面影響的交互風(fēng)險為過度維權(quán)，其中高等級風(fēng)險包括傷害國家機(jī)關(guān)工作人員、沖擊國家機(jī)關(guān)、聚眾打砸和自殺自殘。公共服務(wù)與其余兩個板塊交互的風(fēng)險為政策執(zhí)行與監(jiān)管的失誤，主要涉及民眾的衣食、消費(fèi)、看病、養(yǎng)老、殯葬五個生命階段的重要環(huán)節(jié)。

社會負(fù)面影響與公共安全的交互風(fēng)險為社會恐慌及過度防衛(wèi)。社會負(fù)面影響與公共服務(wù)的交互風(fēng)險為民眾的維權(quán)糾紛，主要的糾紛類型包括居住環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、勞動保障、房屋、醫(yī)療和學(xué)校六大類。社會負(fù)面影響與其他兩大板塊的交互風(fēng)險為秩序失控及公信損毀，而這正是唐鈞所強(qiáng)調(diào)的最高危的風(fēng)險。

正是基于這樣的研究與認(rèn)識，藍(lán)皮書列出了社會風(fēng)險預(yù)警清單，強(qiáng)調(diào)要防控危機(jī)爆發(fā)。對公共安全列出了100種“非正常死法”的危機(jī)預(yù)警，其中涉及中等級風(fēng)險的包括高速追尾死、山路墜車死、火災(zāi)跳樓死、煙花爆炸死等等。對公共服務(wù)列出了60個“不滿意”的危機(jī)預(yù)警，其中涉及中等風(fēng)險的包括殯葬服務(wù)收費(fèi)、墓地定價違法違規(guī)、食品安全問題、個人隱私被泄露等等。對社會負(fù)面影響列出了70項“不高興”的危機(jī)預(yù)警，其中涉及中等風(fēng)險的包括房屋拆遷、醫(yī)患糾紛、“號販子”、企業(yè)欠薪等等。

習(xí)近平總書記曾在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上指出：必須把防風(fēng)險擺在突出位置，“圖之于未萌，慮之于未有”，力爭不出現(xiàn)重大風(fēng)險或在出現(xiàn)重大風(fēng)險時扛得住、過得去。

面對如此一長串的危機(jī)預(yù)警清單，怎么做好風(fēng)險控制呢？“風(fēng)險控制主要靠上游和中游，2012年，黨中央和國務(wù)院就下文要求全面做好社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。”唐鈞強(qiáng)調(diào)，“上游很重要，等火起來了再滅就來不及了，要全面監(jiān)測風(fēng)險，并進(jìn)行深刻分析，科學(xué)把握其規(guī)律。”這也正是列出危機(jī)預(yù)警清單防微杜漸的目的所在。

除了科學(xué)評估，及時整改制度也非常重要，而且要鑲嵌進(jìn)日常公共事務(wù)運(yùn)行的整個流程。藍(lán)皮書指出，對公共安全風(fēng)險要進(jìn)行源頭治理，重點(diǎn)提升上游的風(fēng)險評估與中游的風(fēng)險監(jiān)管能力。對于公共服務(wù)風(fēng)險要進(jìn)行全面治理，加強(qiáng)基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)，促進(jìn)公共服務(wù)精細(xì)化，提升部分官員素質(zhì)以及強(qiáng)化流程管理。對于社會負(fù)面影響風(fēng)險也要全方位治理，做好風(fēng)險源頭治理，疏導(dǎo)社會恐慌，防范維權(quán)糾紛，治理造謠傳謠，補(bǔ)齊相應(yīng)短板。

在這個過程中風(fēng)險意識很重要，“關(guān)于這點(diǎn)其實(shí)已經(jīng)有制度上的安排了，就是我們的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》?！碧柒x分析道，“動員千遍，不如問責(zé)一次。隨著問責(zé)條例等法律法規(guī)不斷貫徹落實(shí)以及社會監(jiān)督的不斷健全，會在制度上形成黨紀(jì)、法律和社會監(jiān)督三方面的倒逼機(jī)制，這不是選不選擇的問題，風(fēng)險評估一定要做。”