東北虎豹國家公園體制試點：跨省合作難題待解

東北虎豹國家公園體制試點，地域包括整個長白山、小興安嶺溫帶針闊混交林區，涉及吉林與黑龍江兩個省份，如果三年內試點成功，對于更多跨省生態系統的國家公園建設將具有重要的指導意義。

2015年全國“兩會”上，習近平總書記在參加吉林代表團審議時，詢問起我國境內東北虎的數量。吉林省代表團回答稱，有27只。

而此前很長一段時間，對于東北虎豹的生存數量，都沒有一個確切的數字。2006年以前，人們很少能夠發現東北虎豹的蹤跡。“它們正面臨資源耗盡和種群崩潰的威脅。根據中俄兩國監測數據，吉林東部中俄邊境兩側不足4000平方公里的區域，存活著至少35只虎和70只豹，數量已超出資源承載力的3倍。更嚴峻的是，此區域目前形成了虎豹生存的‘孤島’，虎豹種群已無法向俄羅斯境內擴散，向西進入中國東北腹地廣袤的森林，是它們唯一的出路。”全國政協常委、北京師范大學副校長葛劍平如是說。

就在去年，一場“及時雨”給面臨重大危機的東北虎豹帶來了希望——國家公園體制試點工作被提上了日程。

東北虎豹所需要的“自然保護”

2015年1月，國家發改委會同國家林業局等13個部門印發了《建立國家公園體制試點方案》，確定吉林省為9個國家公園體制試點省之一。同年6月15日，習近平總書記在民盟中央提交的《關于實施中國野生東北虎豹恢復與保護重大生態工程的建議》上作出重要批示：野生東北虎、東北豹重返東北境內，反映出近年來我國野生動植物保護取得了積極成效。要抓住當前的有利條件，遵循規律、完善思路、創新舉措，把野生動植保護工作做好。有關要求可體現在“十三五”規劃《建議》中。

今年1月，習近平總書記又在中央財經領導小組第十二次會議上強調，“要著力建設國家公園，保護自然生態系統的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產。要整合設立國家公園，更好保護珍稀瀕危動物?！?月23日至24日，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民帶領相關部門，專程赴吉林省調研，進一步明確在吉林省開展東北虎國家公園體制試點工作。

東北虎豹的保護工作引起中央的高度重視，葛劍平的工作發揮了重要的作用。

近10年來，葛劍平一直帶領團隊在我國東北和中俄邊境監測記錄東北虎豹的活動數據。2007年6月，葛劍平團隊拍到了第一張自然狀態下的野生東北虎照片。2010年10月，又有了首張自然狀態下野生東北豹的相片?？墒沁@些虎和豹是定居的還是旅居的？如果只有兩三年的短期數據說明不了什么，“有時候隊員也說要不要宣傳一下，我說再沉一沉，做科學要沉下心來。建言獻策，我們需要詳細的數據和科學論證?！睕]想到，這一沉就是近10年。

葛劍平團隊在中俄邊境線上建了300多公里長的邊境監測樣帶，如果發現虎豹，就將它分類為定居、常住和“旅游出差”等。同時，根據虎豹擴散規律，建立了一系列長期固定監測樣地。

自2013年以來，葛劍平團隊每年監測到的虎豹數量都成倍增長，亞成體和幼體占到種群數量的50%至60%。此外，種群向吉林省長白山腹地擴展速度快。

吉林省林業廳2015年發布的監測結果顯示，吉林省共生活著5個東北虎家族和1個東北豹家族。全省共監測到東北虎27只，東北豹42只。這些數據表明，這一區域東北豹、東北虎種群已進入繁殖高峰期和數量快速增長期。

數據是令人欣喜的，然而，葛劍平也嚴肅地指出，如果沒有足夠的適宜棲息地為快速增長的虎豹種群提供空間，它們將面臨獵物資源耗盡，甚至種群崩潰的危機。

對于目前東北虎豹面臨的生存困境，葛劍平表示，最大的阻礙是人為干擾，而只有規劃建設大面積的自然保護區，才能讓東北虎豹脫離種群崩潰的危險。

為生態文明“讓路”

從去年“兩會”到今年中央財經領導小組第十二次會議，習近平總書記兩次對東北虎、豹作出批示。葛劍平對此極為興奮，“中國最大的優勢是可以整合力量，我更希望通過保護虎豹，帶動中國整個生態保護的發展。總書記的批示我們討論和研讀了很長時間，他的批示意味著中國對生態文明的認識有了飛躍l生的變化?！?/p>

今年4月8日，中央財經領導小組辦公室在北京組織召開了“大熊貓、東北虎國家公園工作啟動部署會”。“東北虎國家公園建設成功后，將成為我國第一個虎豹國家公園?！奔质×謽I廳保護處相關負責人告訴記者，在部署會上，中財辦領導對大熊貓、東北虎主要棲息地整合設立國家公園工作進行了研究部署，并明確說明東北虎國家公園建設由吉林省牽頭，黑龍江省配合。

4月19日，吉林省政府組織召開東北虎國家公園建設工作會議。5月4日，“東北虎國家公園規劃方案協調會”在北京舉行。

北京林業大學自然保護區學院院長雷光春說：“開展東北虎豹國家公園體制試點，對于創新野生動物保護體制機制，實現人與自然和諧共生，推進生態文明和美麗中國建設，提升我國野生動物保護國際形象意義重大。”

多年來，吉林省十分重視東北虎豹的保護工作。據吉林省林業廳相關負責人介紹，吉林省堅持從生態環境保護人手，制訂頒布一系列野生動物保護法律法規，在全省范圍內持續實行禁獵，建立自然保護區和森林公園為主體的保護體系，開展野生動物棲息地工程建設，打擊破壞野生動物違法犯罪活動，推進東北虎豹種群的恢復。

此外，葛劍平也介紹說，吉林省曾規劃建設的鐵路和高速公路，可能會影響到未來虎豹的保護。全國政協副主席、民盟中央常務副主席陳曉光長期以來一直在推動虎豹的保護，他得知后，立即向吉林省建議，相關鐵路和公路建設應當考慮虎豹未來保護的需求。建議引起了吉林省委書記巴音朝魯的高度重視。最后吉林省研究決定，將規劃中的鐵路改道，高速公路則直接取消?！凹质榛⒈Ｗo做出了很大的犧牲?！?/p>

也正是源于吉林省不遺余力的保護工作，其境內的東北虎豹種群數量正在快速增長，國家公園的建設工作顯得更加迫切。今年年初，吉林省林業廳等相關部門多次召開相關會議，對東北虎國家公園的范圍、體制等問題進行論證和探討，同時還征求了黑龍江省林業廳及森林工業總局的意見和建議。

據吉林省林業廳相關負責人介紹：“今年5月16日，中國東北虎豹國家公園體制試點方案專家論證會在吉林省長春市召開?！吨袊鴸|北虎豹國家公園體制試點方案》通過了專家論證，這標志著中國東北虎豹國家公園體制試點工作進入實質性推進階段。”

東北試點的三大難題：體制、跨省，資金

雷光春向《小康》記者闡述了建立中國東北虎豹國家公園體制試點的指導思想：針對東北虎豹保護面臨的突出矛盾和問題，以保護號恢復東北虎豹野生種群和棲息地為核心，以天然林全面禁伐和國有林區林場改革為契機，以生態保護管理體制機制創新為突破口，系統修復、整體保護、共建共享，把東北虎豹國家公園建設成中國生態文明建設的一張名片、國際野生動物保護負責任大國形象展示的窗口、野生動物保護和國際合作的典范。

東北虎豹國家公園體制試點的目標定位有三個：一是規劃科學、布局合理。鞏固現有東北虎豹繁殖種群，形成穩定的種源地。貫通東北虎豹遷徙廊道，為接納從定居區遷移出來的虎豹提供空間條件。修復潛在棲息地生態，實現東北虎豹種群重返歷史分布區并定居繁衍。二是體制理順、管理高效。通過明晰國家公園自然資源資產權屬，理順保護管理體制，健全運行機制和監督體系，從根本上解決公園內保護地交叉重疊、多頭管理問題，形成統一、規范、高效的管理模式。三是功能完善，和諧發展。通過科學劃分功能區和差別化保護，充分挖掘和利用園區自然資源價值，構建生態保護與群眾受益共享機制。

不過，無論多好的計劃與想法在實施階段也會存在意想不到的問題與阻力。雷光春說：“建立國家公園體制，最大的難題就在于體制理順，因為這牽涉多個部門的財權和事權?！焙唵蝸碚f就是將各種級別、各個地區在一個生態系統上建立的多個自然保護區域進行同類項合并，更確切的說法是要整合各方力量來保護生態系統的原真性和完整性。

按現有管理體制為例，森林資源的產權是被分割的，林木權屬既有國家的，也有集體的，其財權、物權并不統一。而且，在整個生態系統內，有多個國家級自然保護區、風景名勝區、森林公園等，這些自然保護區既受管理委員會領導，又受各自業務主管部門的領導，缺乏明確的統一規劃和管理，從而出現管理重疊交叉、機構設置混亂、責任不清等問題。

據調查，僅琿春東北虎國家級自然保護區，管理權限就涉及林業、國土、水利、交通、牧業、旅游、規劃、公安、邊防、海關、工商等10多個部門，缺少高于各部委的專門行政機構的統籌管理，綜合協調難度加大。

雷光春表示，其他國家公園體制試點只在一個省內，梳理起來就已經很復雜了，而東北虎豹國家公園體制試點，地域包括整個長白山、小興安嶺溫帶針闊混交林區，涉及吉林與黑龍江跨省合作的問題，可以說更是困難重重?！叭绻陜?，東北虎豹國家公園體制試點成功，對于更多跨省生態系統的國家公園建設具有非常重要的指導意義?！?/p>

此外，從目前下達的文件來看，中央對于試點工作在財政上沒有任何資金補貼，全靠吉林和黑龍江兩省地方政府出資來運行。這就又帶出一個問題，東北經濟持續疲軟，吉林與黑龍江政府能拿多少錢來做國家公園這樣的公益性事業？“試點工作能夠取得多大的成果，就要看地方政府的決心與積極性了。”雷光春對此也不無擔憂，對于東北虎豹國家公園體制試點工作的推進，大家只能拭目以待。