東北虎豹國家公園體制試點(diǎn)：跨省合作難題待解

東北虎豹國家公園體制試點(diǎn)，地域包括整個(gè)長白山、小興安嶺溫帶針闊混交林區(qū)，涉及吉林與黑龍江兩個(gè)省份，如果三年內(nèi)試點(diǎn)成功，對(duì)于更多跨省生態(tài)系統(tǒng)的國家公園建設(shè)將具有重要的指導(dǎo)意義。

2015年全國“兩會(huì)”上，習(xí)近平總書記在參加吉林代表團(tuán)審議時(shí)，詢問起我國境內(nèi)東北虎的數(shù)量。吉林省代表團(tuán)回答稱，有27只。

而此前很長一段時(shí)間，對(duì)于東北虎豹的生存數(shù)量，都沒有一個(gè)確切的數(shù)字。2006年以前，人們很少能夠發(fā)現(xiàn)東北虎豹的蹤跡。“它們正面臨資源耗盡和種群崩潰的威脅。根據(jù)中俄兩國監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，吉林東部中俄邊境兩側(cè)不足4000平方公里的區(qū)域，存活著至少35只虎和70只豹，數(shù)量已超出資源承載力的3倍。更嚴(yán)峻的是，此區(qū)域目前形成了虎豹生存的‘孤島’，虎豹種群已無法向俄羅斯境內(nèi)擴(kuò)散，向西進(jìn)入中國東北腹地廣袤的森林，是它們唯一的出路。”全國政協(xié)常委、北京師范大學(xué)副校長葛劍平如是說。

就在去年，一場(chǎng)“及時(shí)雨”給面臨重大危機(jī)的東北虎豹帶來了希望——國家公園體制試點(diǎn)工作被提上了日程。

東北虎豹所需要的“自然保護(hù)”

2015年1月，國家發(fā)改委會(huì)同國家林業(yè)局等13個(gè)部門印發(fā)了《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》，確定吉林省為9個(gè)國家公園體制試點(diǎn)省之一。同年6月15日，習(xí)近平總書記在民盟中央提交的《關(guān)于實(shí)施中國野生東北虎豹恢復(fù)與保護(hù)重大生態(tài)工程的建議》上作出重要批示：野生東北虎、東北豹重返東北境內(nèi)，反映出近年來我國野生動(dòng)植物保護(hù)取得了積極成效。要抓住當(dāng)前的有利條件，遵循規(guī)律、完善思路、創(chuàng)新舉措，把野生動(dòng)植保護(hù)工作做好。有關(guān)要求可體現(xiàn)在“十三五”規(guī)劃《建議》中。

今年1月，習(xí)近平總書記又在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要著力建設(shè)國家公園，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產(chǎn)。要整合設(shè)立國家公園，更好保護(hù)珍稀瀕危動(dòng)物。”2月23日至24日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民帶領(lǐng)相關(guān)部門，專程赴吉林省調(diào)研，進(jìn)一步明確在吉林省開展東北虎國家公園體制試點(diǎn)工作。

東北虎豹的保護(hù)工作引起中央的高度重視，葛劍平的工作發(fā)揮了重要的作用。

近10年來，葛劍平一直帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)在我國東北和中俄邊境監(jiān)測(cè)記錄東北虎豹的活動(dòng)數(shù)據(jù)。2007年6月，葛劍平團(tuán)隊(duì)拍到了第一張自然狀態(tài)下的野生東北虎照片。2010年10月，又有了首張自然狀態(tài)下野生東北豹的相片。可是這些虎和豹是定居的還是旅居的？如果只有兩三年的短期數(shù)據(jù)說明不了什么，“有時(shí)候隊(duì)員也說要不要宣傳一下，我說再沉一沉，做科學(xué)要沉下心來。建言獻(xiàn)策，我們需要詳細(xì)的數(shù)據(jù)和科學(xué)論證。”沒想到，這一沉就是近10年。

葛劍平團(tuán)隊(duì)在中俄邊境線上建了300多公里長的邊境監(jiān)測(cè)樣帶，如果發(fā)現(xiàn)虎豹，就將它分類為定居、常住和“旅游出差”等。同時(shí)，根據(jù)虎豹擴(kuò)散規(guī)律，建立了一系列長期固定監(jiān)測(cè)樣地。

自2013年以來，葛劍平團(tuán)隊(duì)每年監(jiān)測(cè)到的虎豹數(shù)量都成倍增長，亞成體和幼體占到種群數(shù)量的50%至60%。此外，種群向吉林省長白山腹地?cái)U(kuò)展速度快。

吉林省林業(yè)廳2015年發(fā)布的監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，吉林省共生活著5個(gè)東北虎家族和1個(gè)東北豹家族。全省共監(jiān)測(cè)到東北虎27只，東北豹42只。這些數(shù)據(jù)表明，這一區(qū)域東北豹、東北虎種群已進(jìn)入繁殖高峰期和數(shù)量快速增長期。

數(shù)據(jù)是令人欣喜的，然而，葛劍平也嚴(yán)肅地指出，如果沒有足夠的適宜棲息地為快速增長的虎豹種群提供空間，它們將面臨獵物資源耗盡，甚至種群崩潰的危機(jī)。

對(duì)于目前東北虎豹面臨的生存困境，葛劍平表示，最大的阻礙是人為干擾，而只有規(guī)劃建設(shè)大面積的自然保護(hù)區(qū)，才能讓東北虎豹脫離種群崩潰的危險(xiǎn)。

為生態(tài)文明“讓路”

從去年“兩會(huì)”到今年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議，習(xí)近平總書記兩次對(duì)東北虎、豹作出批示。葛劍平對(duì)此極為興奮，“中國最大的優(yōu)勢(shì)是可以整合力量，我更希望通過保護(hù)虎豹，帶動(dòng)中國整個(gè)生態(tài)保護(hù)的發(fā)展。總書記的批示我們討論和研讀了很長時(shí)間，他的批示意味著中國對(duì)生態(tài)文明的認(rèn)識(shí)有了飛躍l生的變化。”

今年4月8日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在北京組織召開了“大熊貓、東北虎國家公園工作啟動(dòng)部署會(huì)”。“東北虎國家公園建設(shè)成功后，將成為我國第一個(gè)虎豹國家公園。”吉林省林業(yè)廳保護(hù)處相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，在部署會(huì)上，中財(cái)辦領(lǐng)導(dǎo)對(duì)大熊貓、東北虎主要棲息地整合設(shè)立國家公園工作進(jìn)行了研究部署，并明確說明東北虎國家公園建設(shè)由吉林省牽頭，黑龍江省配合。

4月19日，吉林省政府組織召開東北虎國家公園建設(shè)工作會(huì)議。5月4日，“東北虎國家公園規(guī)劃方案協(xié)調(diào)會(huì)”在北京舉行。

北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院院長雷光春說：“開展東北虎豹國家公園體制試點(diǎn)，對(duì)于創(chuàng)新野生動(dòng)物保護(hù)體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)，提升我國野生動(dòng)物保護(hù)國際形象意義重大。”

多年來，吉林省十分重視東北虎豹的保護(hù)工作。據(jù)吉林省林業(yè)廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，吉林省堅(jiān)持從生態(tài)環(huán)境保護(hù)人手，制訂頒布一系列野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)，在全省范圍內(nèi)持續(xù)實(shí)行禁獵，建立自然保護(hù)區(qū)和森林公園為主體的保護(hù)體系，開展野生動(dòng)物棲息地工程建設(shè)，打擊破壞野生動(dòng)物違法犯罪活動(dòng)，推進(jìn)東北虎豹種群的恢復(fù)。

此外，葛劍平也介紹說，吉林省曾規(guī)劃建設(shè)的鐵路和高速公路，可能會(huì)影響到未來虎豹的保護(hù)。全國政協(xié)副主席、民盟中央常務(wù)副主席陳曉光長期以來一直在推動(dòng)虎豹的保護(hù)，他得知后，立即向吉林省建議，相關(guān)鐵路和公路建設(shè)應(yīng)當(dāng)考慮虎豹未來保護(hù)的需求。建議引起了吉林省委書記巴音朝魯?shù)母叨戎匾暋Ｗ詈蠹质⊙芯繘Q定，將規(guī)劃中的鐵路改道，高速公路則直接取消。“吉林省為虎豹保護(hù)做出了很大的犧牲。”

也正是源于吉林省不遺余力的保護(hù)工作，其境內(nèi)的東北虎豹種群數(shù)量正在快速增長，國家公園的建設(shè)工作顯得更加迫切。今年年初，吉林省林業(yè)廳等相關(guān)部門多次召開相關(guān)會(huì)議，對(duì)東北虎國家公園的范圍、體制等問題進(jìn)行論證和探討，同時(shí)還征求了黑龍江省林業(yè)廳及森林工業(yè)總局的意見和建議。

據(jù)吉林省林業(yè)廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹：“今年5月16日，中國東北虎豹國家公園體制試點(diǎn)方案專家論證會(huì)在吉林省長春市召開。《中國東北虎豹國家公園體制試點(diǎn)方案》通過了專家論證，這標(biāo)志著中國東北虎豹國家公園體制試點(diǎn)工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。”

東北試點(diǎn)的三大難題：體制、跨省，資金

雷光春向《小康》記者闡述了建立中國東北虎豹國家公園體制試點(diǎn)的指導(dǎo)思想：針對(duì)東北虎豹保護(hù)面臨的突出矛盾和問題，以保護(hù)號(hào)恢復(fù)東北虎豹野生種群和棲息地為核心，以天然林全面禁伐和國有林區(qū)林場(chǎng)改革為契機(jī)，以生態(tài)保護(hù)管理體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，系統(tǒng)修復(fù)、整體保護(hù)、共建共享，把東北虎豹國家公園建設(shè)成中國生態(tài)文明建設(shè)的一張名片、國際野生動(dòng)物保護(hù)負(fù)責(zé)任大國形象展示的窗口、野生動(dòng)物保護(hù)和國際合作的典范。

東北虎豹國家公園體制試點(diǎn)的目標(biāo)定位有三個(gè)：一是規(guī)劃科學(xué)、布局合理。鞏固現(xiàn)有東北虎豹繁殖種群，形成穩(wěn)定的種源地。貫通東北虎豹遷徙廊道，為接納從定居區(qū)遷移出來的虎豹提供空間條件。修復(fù)潛在棲息地生態(tài)，實(shí)現(xiàn)東北虎豹種群重返歷史分布區(qū)并定居繁衍。二是體制理順、管理高效。通過明晰國家公園自然資源資產(chǎn)權(quán)屬，理順保護(hù)管理體制，健全運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督體系，從根本上解決公園內(nèi)保護(hù)地交叉重疊、多頭管理問題，形成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理模式。三是功能完善，和諧發(fā)展。通過科學(xué)劃分功能區(qū)和差別化保護(hù)，充分挖掘和利用園區(qū)自然資源價(jià)值，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)與群眾受益共享機(jī)制。

不過，無論多好的計(jì)劃與想法在實(shí)施階段也會(huì)存在意想不到的問題與阻力。雷光春說：“建立國家公園體制，最大的難題就在于體制理順，因?yàn)檫@牽涉多個(gè)部門的財(cái)權(quán)和事權(quán)。”簡單來說就是將各種級(jí)別、各個(gè)地區(qū)在一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)上建立的多個(gè)自然保護(hù)區(qū)域進(jìn)行同類項(xiàng)合并，更確切的說法是要整合各方力量來保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性。

按現(xiàn)有管理體制為例，森林資源的產(chǎn)權(quán)是被分割的，林木權(quán)屬既有國家的，也有集體的，其財(cái)權(quán)、物權(quán)并不統(tǒng)一。而且，在整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)，有多個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等，這些自然保護(hù)區(qū)既受管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，又受各自業(yè)務(wù)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，缺乏明確的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，從而出現(xiàn)管理重疊交叉、機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、責(zé)任不清等問題。

據(jù)調(diào)查，僅琿春東北虎國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，管理權(quán)限就涉及林業(yè)、國土、水利、交通、牧業(yè)、旅游、規(guī)劃、公安、邊防、海關(guān)、工商等10多個(gè)部門，缺少高于各部委的專門行政機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌管理，綜合協(xié)調(diào)難度加大。

雷光春表示，其他國家公園體制試點(diǎn)只在一個(gè)省內(nèi)，梳理起來就已經(jīng)很復(fù)雜了，而東北虎豹國家公園體制試點(diǎn)，地域包括整個(gè)長白山、小興安嶺溫帶針闊混交林區(qū)，涉及吉林與黑龍江跨省合作的問題，可以說更是困難重重。“如果三年內(nèi)，東北虎豹國家公園體制試點(diǎn)成功，對(duì)于更多跨省生態(tài)系統(tǒng)的國家公園建設(shè)具有非常重要的指導(dǎo)意義。”

此外，從目前下達(dá)的文件來看，中央對(duì)于試點(diǎn)工作在財(cái)政上沒有任何資金補(bǔ)貼，全靠吉林和黑龍江兩省地方政府出資來運(yùn)行。這就又帶出一個(gè)問題，東北經(jīng)濟(jì)持續(xù)疲軟，吉林與黑龍江政府能拿多少錢來做國家公園這樣的公益性事業(yè)？“試點(diǎn)工作能夠取得多大的成果，就要看地方政府的決心與積極性了。”雷光春對(duì)此也不無擔(dān)憂，對(duì)于東北虎豹國家公園體制試點(diǎn)工作的推進(jìn)，大家只能拭目以待。