加強地下水污染監察與管制策略探究

【摘要】我國地下水污染形勢嚴峻，全國地下水的90%受到不同程度的污染，并且有關地下水保護的規定大多是原則性條款，缺乏實際操作性，不利于在實踐中真正發揮保護地下水的作用，另外，我國正開展生態文明建設，而嚴重的地下水污染與其相悖。文章從環境監察角度，探討新形勢下我國地下水污染監察與管制策略。

【關鍵詞】地下水；污染監察；管制策略

1、完善地下水污染管制法規體系

1.1 制定地下水資源保護法

我國目前尚缺少一部完全意義上的地下水污染防治法，雖然《水法》和《水污染防治法》已經作出有關于地下水污染的法律規定，但是那些法律約束大多是僅原則性的規定，不具備系統性，同時也沒有針對性，總體上不利于實踐操作工作的展開。因此，我國政府應當在廣泛吸收各界人士的建議下，盡快出臺一部水資源保護法。

在立法形式上，全國人大常委會可以考慮以《中華人民共和國地下水資源保護法》命名，以區分已有的《水污染防治法》。重要的是，該部法律須要堅持從整體上統籌管理保護我國的地下水資源，所以應當把地下水資源的開發利用與污染防治二者結合起來。

1.2 完善地下水污染的法律責任制度

我國新的立法應當按照“污染者負擔、受益者補償”的原則，提高民事賠償數額，強制其排除危害，并將民事、行政和刑事責任三者有機的統一起來，使污染者或破壞者為其行為付出相應的代價。另外，我們應當規范公共部門的排污行為，避免其淪為特權部門非法排污，以維護法律的權威和執法的公平。

1.3 健全排污許可證及申報登記制度

我國在《水污染防治法》中規定，對水污染物實行許可證制度和排污申報登記制度也作了相關規定。其中特別強調對污染物的允許排放量、排污口的位置、排放方式、排放濃度等，此外明確提出了排污申報登記制度，其目的在于使水環保部門了解和掌握企業的水排污情況。如果在這兩項制度的基礎上，再征收地下水污染排污費，相信能從外部給企業一定的經濟壓力，促進其防治污染。

2、加強地下水污染防治管制體制

2.1 設立獨立的地下水資源管制部門

根據我國現有法律，地下水資源管理主要涉及兩大部門：水利部和環保部?！端ā芬幎ㄋ控撠煹叵滤Y源的開發利用，而《水污染防治法》規定環保部負責管轄地下水污染問題。這就導致兩部門很容易出現職能的交叉的現象，出于攬權的需要和部門私利，相互間常引發爭議。兩者長期的不合作現實使得我國的地下水環境管制付出了巨大的時間成本，降低了環境主管部門的行政效率，不利于有效保護我國的地下水資源。因此，政府部門應當吸收國內外的環境管制經驗，設立獨立地下水資源管制部門。

2.2 完善以市場為主導的協調機制

由于歷史的原因，以科層為單位的協調機制在我國長期占據主導位置，具有鮮明的行政驅動和行政強制的特征。雖然其在處理地下水污染等事件中具有一定的可行性，但是科層型協調機制在運作上面臨著多重困境。一方面，科層型協調機制作用的有效發揮需要一個能統籌協調機構，由于水環境治理往往跨越省市的界限，使得中央政府部門的水行政主管部門承擔這一角色。事實是，從出現爭論到達成協調需要耗費大量的時間成本；另一方面，行政性的強制協調并不能起到良好的效果。因為地方政府出于自身利益的考慮，如果協調結果不能與地方利益協調一致，往往協調措施不能得到有效實施，最終導致協調失敗。在實踐中，中央政府主導的“十年治淮”最后落敗就是很好的印證。

因此，完善以市場為主導的協調機制就顯得很有必要，這能保證協調結果內部化，與地方自身利益保持一致性。其主要內容包括：建立流域可交易水權制度、實現流域政府間生態補償機制、實施排污費和排污權交易制度及推廣污水處理設施民營化。

3、健全地下水環境監測評價制度

3.1 建設國家級的地下水監測網絡

我國地下水工程經歷了申報、設計和建設三個階段，2014年11月《國家地下水監測工程可行性研究報告》的獲批意味著地下水監測工程正式轉向建設階段，專家預測其需要三年的時間來完成這項工程。地下水監測工程完成之后，除了能夠使監測點的控制范圍得到擴大之外，還能增加地下水監測站網點的密度。從而，地下水監測站點的控制范圍將會擴展到350萬km2、地下水監測站點的密度將會提高到5.8孔/km2。除此之外，全國地下水監測的自動化能力和信息化監測能力將得到進一步的提升，使得有效監控地下水動態成為一種現實。由此，開發利用地下水資源及防控地面沉降等都有賴于全國地下水監測工程提供的科學數據，從而為管制部門制定相關政策提供了決策支持。

3.2 開展地下水污染狀況調查

與地表水不同的是，地下水埋藏于地下，基于地質結構的復雜性及地下水環境的脆弱性考慮，全面了解我國地下水的污染狀況就顯得尤為重要。除此之外，管制部門還應當從整體行政區域劃分上綜合考慮地下水資源的稟賦及其使用功能等因素，按受污染程度把全國地下水劃分為三個防治級別——地下水污染治理區、防控區和普通保護區。地下水污染狀況調查可以分別從一般污染地區和重點污染地區兩個角度參照最新的全國地下水資源評價成果和第一次全國污染源普查的成果。

3.3 完善地下水環境評價制度

為了更好的掌握新時期我國地下水環境狀況，我國應當完善以地下水質量評價、地下水水質評價、開采技術條件評價環境效益評價和防護措施評價為主要內容的地下水環境評價制度，對地下水環境進行綜合評估以達到保障飲用水的安全的目的。可以從下面兩個方面入手：一是縮短地下水環境評價周期，改變過去評價周期過長的局面；二是健全地下水評價指標體系。隨著經濟的發展、環境的變化，我國的地下水環境變得越來越復雜，出現了許多未列入評價體系的新污染物質。

因此，我國地下水行政主管機構應當根據我國現存地下水環境評價體系的不足，調整地下水環境評價周期、更新地下水環境評價體系，建設符合新時期、新階段特點的地下水環境評價制度，以應對日發嚴重的地下水環境污染挑戰。

參考文獻：

[1]劉琦.中央對地方轉移支付影響因素分析——地方政府政治力量的作用研究[J].經濟研究參考，2013，（67）.

[2]吳玉萍.北京市經濟增長與環境污染水平計量模型研究[J].地理研究，2002，（2）.