淺探高速公路工程建設PPP模式構建

PPP是英文Public―Private―Partnership的字母縮寫，通常翻譯為公私部門的伙伴關系。PPP模式是指政府部門通過與企業(yè)建立伙伴關系來提供公共物品或服務的一種方式，即公共部門與私人部門的合作模式。PPP模式興起于英國，由于PPP模式有利于轉換政府職能，減輕財政負擔，在全球經(jīng)濟增速趨緩，財政支出居高難下的背景下，深受各國政府青睞而廣泛推行。近些年來，我國政府在基礎設施建設項目與公共事業(yè)項目領域大力推進PPP模式。寧波市政府近期也決定在杭州灣地區(qū)環(huán)線并行線G92N（杭甬高速復線）寧波段一期工程、寧波舟山港梅山港區(qū)沈海高速連接線（象山灣疏港高速）昆亭至塘溪段和寧波舟山港石浦港區(qū)沈海高速連接線新橋至石浦段（石浦連接線）等三個高速公路建設項目試點政府和社會資本合作的PPP模式。寧波高速公路工程建設PPP模式的應用將正式進入探索起步階段。本文對構建寧波高速公路工程建設PPP模式進行了一些淺顯探討。

社會資本參與高速公路工程建設PPP項目的前提條件是投資要有投資回報率，也就是該項目各項收入在能夠還貸的基礎上，產(chǎn)生一定的利潤。根據(jù)寧波已經(jīng)建成投入運營的象山港大橋及接線工程、穿山至好思房公路工程等高速公路工程項目運營情況來看，建成營運后基本達到項目投資估算車流量，項目各項收入基本滿足社會資本追求相對穩(wěn)定的收益和回報率要求。寧波的高速公路工程建設基本滿足PPP模式要求。

1、搭建與寧波高速公路工程建設相適宜的PPP模式

PPP模式能有效減輕政府財政支出的壓力的同時又不產(chǎn)生公共產(chǎn)權問題。故而在我國有著廣泛的發(fā)展前景，寧波政府相關部門決定在高速公路工程建設中引進和應用PPP模式，按市場化模式運作，通過競爭引入社會資本參與建設。正式運用PPP模式前，筆者認為需要結合工程建設的實際情況、特點，先搭建好寧波高速公路工程建設相適宜的PPP模式。

1.1 成立專門管理機構。寧波高速公路工程項目PPP模式是需要不斷探索總結的全新事物，需要機制體制創(chuàng)新，成立專門管理機構來“把方向、抓大事、謀全局”，避免相關單位各自為政、工作推諉，缺乏協(xié)調(diào)、操作程序不規(guī)范等問題。專門的管理機構要建立相應的工作機制，加強監(jiān)管，同時對合同管理、風險分擔等進行統(tǒng)一指導，切實加強組織領導協(xié)調(diào)，確保寧波高速公路工程項目PPP模式順利推進。該機構應以現(xiàn)有資源整合而成，組成人員應具備高速公路工程建設管理經(jīng)驗。寧波市恰有一支高速公路工程建設管理專業(yè)團隊---寧波市高等級公路建設指揮部，只需要適當調(diào)劑增加些其他諸如大數(shù)據(jù)分析、法律等方面的專業(yè)人才，即可整合成一支高水平的PPP項目專門管理機構。當然寧波高速公路工程項目PPP模式處于起步階段，要克服急于求成、一揮而就的思想，要作好經(jīng)過多年多項目不斷探索來逐步建立起適應寧波具體情況的成熟PPP模式思想準備，管理機構在工作中要堅持市場化、規(guī)范化原則，做到公平公正，確保寧波高速公路工程建設PPP模式可持續(xù)發(fā)展。

1.2選擇合宜的運作模式。首先應保障社會資本有利可圖，保證其正常收益。只有這樣社會資本才會產(chǎn)生參與的意愿。其次要避免利益輸送，控制社會資本收獲超額利潤，暴利有損公共利益，在使社會資本回報合理基礎上追求公共利益最大化。最理想的狀態(tài)PPP模式是讓社會資本盈利但不暴利。要搭建與寧波高速公路工程建設相適宜的PPP模式需要進行綜合分析，平衡項目的風險與收益。

PPP項目有多種運作模式，具體包括管理合同模式、委托運營模式、BOT模式（建設-運營-移交）、BOO模式（建設-擁有-運營）、TOT模式（移交-經(jīng)營-移交）等。應該考慮項目自身特點和參與者的資金實力及其他因素，選擇合適的運作方式并對之進行優(yōu)化調(diào)整。高速公路工程項目建設期長，投資非常大；建成后政府一般授予一定期間的特許經(jīng)營權；特許期結束后，政府或其指定的機構將無償接收項目全部資產(chǎn)。故宜采用BOT模式（建設-運營-移交）。寧波的高速公路工程項目，一般分為四年建設期和二十五年運營期（含收費期）兩個階段，其收入來源包括基本收入、運營補貼、項目總投資節(jié)余等。其中基本收入由車輛通行費收入和其他業(yè)務收入兩部分構成。車輛通行費收入是指按照國家規(guī)定收取的車輛通行費收入。其他業(yè)務收入包括服務區(qū)收入和經(jīng)營開發(fā)收入，其中服務區(qū)收入主要來源于加油站和便利店、洗車、修車、住宿、餐飲等收入；經(jīng)營開發(fā)收入主要包括廣告經(jīng)營和其它相關開發(fā)收入。支出項目主要包括建設期投資支出；營運期成本支出及每年強制性小修保養(yǎng)費用及養(yǎng)護大中修工程（含預防性養(yǎng)護工程）支出等。寧波高速公路工程項目投資成本及運營成本可以根據(jù)項目實際情況和已建成項目營運情況等預先估測，其收入主要是車輛通行費收入，高速公路車輛通行費標準是確定的，影響高速公路工程PPP項目利潤的最主要因素是車流量。可以求出合理投資回報率下的車流量，并以此為基數(shù)制定上下區(qū)間的控制標準，每年實際車流量超出控制標準區(qū)間上限部分，應約定由政府全額享有，以控制社會資本暴利；低于控制標準區(qū)間下限部分，即社會資本沒獲得合理回報或虧損達到一定程度，政府應按照合同規(guī)定給予相應的補貼（補貼至控制區(qū)間下限部分）。通過科學合理的運營補貼，并建立一定的激勵約束機制，保證項目的良性運轉，達到項目公益性和經(jīng)營性的統(tǒng)一。

1.3加強風險管控。“凡事預則立，不預則廢。”PPP項目是否具備可操作性一個重要的衡量指標是項目的風險分配是否合理。PPP項目風險分擔及應對設計應達到利益共享，風險共擔。公認的PPP項目風險分擔的原則：遵從對風險最有控制力的一方承擔相應的風險，承擔的風險程度與所得回報相匹配和承擔的風險要有上限的原則。高速公路工程PPP項目除了一般建設項目所具有的風險之外，由于其自身建設周期長，投資非常大，不確定因素多等而錯綜復雜，使其面臨的風險遠遠高于一般的工程。因此加強風險管理，分析研究高速公路工程PPP項目風險分擔和應對措施是必須仔細斟酌的問題。通過建立風險預案，在分擔原則基礎上，設計PPP項目風險回避、風險自留、風險控制、風險轉移等風險的應對策略。在設計風險分擔和應對措施時應考慮分配的結果使風險主要承擔方會減少項目風險發(fā)生的概率、損失和管理成本而為項目的成功主動去有效地工作。寧波高速公路工程PPP項目風險除一般PPP項目常見風險外，其面臨的特有風險包括政策風險、融資風險、營運風險、收益風險（預期車流量偏差）、項目失敗風險（包括預期車流量嚴重偏差）。筆者認為，由于項目建議、可行性研究等前期準備工作一般由政府部門完成，所以政府對政策風險項目、失敗風險應承擔更大的后果；而融資風險、營運風險則應主要由社會資本承擔；收益風險（預期車流量正常偏差）承擔則應利益共享，風險共擔。

2、先行試點，不斷總結，為后續(xù)的寧波高速公路工程PPP項目提供修正依據(jù)。

高速公路工程PPP模式作為一種在新時期與時俱進的融資模式，不僅有利于提升高速公路工程建設管理水平、解決建設資金的匱乏，而且對轉變政府職能、促進投融資體制改革具有十分重要的意義。寧波高速公路工程建設引進尚屬新生事物PPP模式，在試點前，再周密的設計也只是紙上談兵。此模式是否適應寧波高速公路工程建設實際情況，需要先行試點來探索路徑，積累經(jīng)驗。試點啟動初期，必然面臨諸如專門管理機構缺乏基本的規(guī)范標準、處理具體問題時缺乏經(jīng)驗指導等諸多困難。試點過程是實踐檢驗過程，通過試點并科學評估，認真總結經(jīng)驗，為后續(xù)項目提供修正依據(jù)。經(jīng)過不斷修正最終形成與高速公路工程PPP項目相適宜的總體PPP模式制度設計和框架，最終構建成適合寧波高速公路工程建設的成熟的PPP模式。

當然，成熟的高速公路工程建設PPP模式肯定需要考慮更多的各類繁密問題和情況，需要不斷學習借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，不斷探索、改進、完善。總而言之，構建理想的PPP模式是今后高速公路工程建設管理的重要課題，該模式在寧波市未來的高速工程項目建設中會發(fā)揮越來越重要的作用。