淺探高速公路工程建設(shè)PPP模式構(gòu)建

PPP是英文Public―Private―Partnership的字母縮寫，通常翻譯為公私部門的伙伴關(guān)系。PPP模式是指政府部門通過與企業(yè)建立伙伴關(guān)系來提供公共物品或服務(wù)的一種方式，即公共部門與私人部門的合作模式。PPP模式興起于英國，由于PPP模式有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，在全球經(jīng)濟(jì)增速趨緩，財(cái)政支出居高難下的背景下，深受各國政府青睞而廣泛推行。近些年來，我國政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目與公共事業(yè)項(xiàng)目領(lǐng)域大力推進(jìn)PPP模式。寧波市政府近期也決定在杭州灣地區(qū)環(huán)線并行線G92N（杭甬高速復(fù)線）寧波段一期工程、寧波舟山港梅山港區(qū)沈海高速連接線（象山灣疏港高速）昆亭至塘溪段和寧波舟山港石浦港區(qū)沈海高速連接線新橋至石浦段（石浦連接線）等三個(gè)高速公路建設(shè)項(xiàng)目試點(diǎn)政府和社會(huì)資本合作的PPP模式。寧波高速公路工程建設(shè)PPP模式的應(yīng)用將正式進(jìn)入探索起步階段。本文對(duì)構(gòu)建寧波高速公路工程建設(shè)PPP模式進(jìn)行了一些淺顯探討。

社會(huì)資本參與高速公路工程建設(shè)PPP項(xiàng)目的前提條件是投資要有投資回報(bào)率，也就是該項(xiàng)目各項(xiàng)收入在能夠還貸的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生一定的利潤。根據(jù)寧波已經(jīng)建成投入運(yùn)營的象山港大橋及接線工程、穿山至好思房公路工程等高速公路工程項(xiàng)目運(yùn)營情況來看，建成營運(yùn)后基本達(dá)到項(xiàng)目投資估算車流量，項(xiàng)目各項(xiàng)收入基本滿足社會(huì)資本追求相對(duì)穩(wěn)定的收益和回報(bào)率要求。寧波的高速公路工程建設(shè)基本滿足PPP模式要求。

1、搭建與寧波高速公路工程建設(shè)相適宜的PPP模式

PPP模式能有效減輕政府財(cái)政支出的壓力的同時(shí)又不產(chǎn)生公共產(chǎn)權(quán)問題。故而在我國有著廣泛的發(fā)展前景，寧波政府相關(guān)部門決定在高速公路工程建設(shè)中引進(jìn)和應(yīng)用PPP模式，按市場(chǎng)化模式運(yùn)作，通過競(jìng)爭引入社會(huì)資本參與建設(shè)。正式運(yùn)用PPP模式前，筆者認(rèn)為需要結(jié)合工程建設(shè)的實(shí)際情況、特點(diǎn)，先搭建好寧波高速公路工程建設(shè)相適宜的PPP模式。

1.1 成立專門管理機(jī)構(gòu)。寧波高速公路工程項(xiàng)目PPP模式是需要不斷探索總結(jié)的全新事物，需要機(jī)制體制創(chuàng)新，成立專門管理機(jī)構(gòu)來“把方向、抓大事、謀全局”，避免相關(guān)單位各自為政、工作推諉，缺乏協(xié)調(diào)、操作程序不規(guī)范等問題。專門的管理機(jī)構(gòu)要建立相應(yīng)的工作機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管，同時(shí)對(duì)合同管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，確保寧波高速公路工程項(xiàng)目PPP模式順利推進(jìn)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)以現(xiàn)有資源整合而成，組成人員應(yīng)具備高速公路工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。寧波市恰有一支高速公路工程建設(shè)管理專業(yè)團(tuán)隊(duì)---寧波市高等級(jí)公路建設(shè)指揮部，只需要適當(dāng)調(diào)劑增加些其他諸如大數(shù)據(jù)分析、法律等方面的專業(yè)人才，即可整合成一支高水平的PPP項(xiàng)目專門管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)然寧波高速公路工程項(xiàng)目PPP模式處于起步階段，要克服急于求成、一揮而就的思想，要作好經(jīng)過多年多項(xiàng)目不斷探索來逐步建立起適應(yīng)寧波具體情況的成熟PPP模式思想準(zhǔn)備，管理機(jī)構(gòu)在工作中要堅(jiān)持市場(chǎng)化、規(guī)范化原則，做到公平公正，確保寧波高速公路工程建設(shè)PPP模式可持續(xù)發(fā)展。

1.2選擇合宜的運(yùn)作模式。首先應(yīng)保障社會(huì)資本有利可圖，保證其正常收益。只有這樣社會(huì)資本才會(huì)產(chǎn)生參與的意愿。其次要避免利益輸送，控制社會(huì)資本收獲超額利潤，暴利有損公共利益，在使社會(huì)資本回報(bào)合理基礎(chǔ)上追求公共利益最大化。最理想的狀態(tài)PPP模式是讓社會(huì)資本盈利但不暴利。要搭建與寧波高速公路工程建設(shè)相適宜的PPP模式需要進(jìn)行綜合分析，平衡項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與收益。

PPP項(xiàng)目有多種運(yùn)作模式，具體包括管理合同模式、委托運(yùn)營模式、BOT模式（建設(shè)-運(yùn)營-移交）、BOO模式（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）、TOT模式（移交-經(jīng)營-移交）等。應(yīng)該考慮項(xiàng)目自身特點(diǎn)和參與者的資金實(shí)力及其他因素，選擇合適的運(yùn)作方式并對(duì)之進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。高速公路工程項(xiàng)目建設(shè)期長，投資非常大；建成后政府一般授予一定期間的特許經(jīng)營權(quán)；特許期結(jié)束后，政府或其指定的機(jī)構(gòu)將無償接收項(xiàng)目全部資產(chǎn)。故宜采用BOT模式（建設(shè)-運(yùn)營-移交）。寧波的高速公路工程項(xiàng)目，一般分為四年建設(shè)期和二十五年運(yùn)營期（含收費(fèi)期）兩個(gè)階段，其收入來源包括基本收入、運(yùn)營補(bǔ)貼、項(xiàng)目總投資節(jié)余等。其中基本收入由車輛通行費(fèi)收入和其他業(yè)務(wù)收入兩部分構(gòu)成。車輛通行費(fèi)收入是指按照國家規(guī)定收取的車輛通行費(fèi)收入。其他業(yè)務(wù)收入包括服務(wù)區(qū)收入和經(jīng)營開發(fā)收入，其中服務(wù)區(qū)收入主要來源于加油站和便利店、洗車、修車、住宿、餐飲等收入；經(jīng)營開發(fā)收入主要包括廣告經(jīng)營和其它相關(guān)開發(fā)收入。支出項(xiàng)目主要包括建設(shè)期投資支出；營運(yùn)期成本支出及每年強(qiáng)制性小修保養(yǎng)費(fèi)用及養(yǎng)護(hù)大中修工程（含預(yù)防性養(yǎng)護(hù)工程）支出等。寧波高速公路工程項(xiàng)目投資成本及運(yùn)營成本可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和已建成項(xiàng)目營運(yùn)情況等預(yù)先估測(cè)，其收入主要是車輛通行費(fèi)收入，高速公路車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是確定的，影響高速公路工程PPP項(xiàng)目利潤的最主要因素是車流量?？梢郧蟪龊侠硗顿Y回報(bào)率下的車流量，并以此為基數(shù)制定上下區(qū)間的控制標(biāo)準(zhǔn)，每年實(shí)際車流量超出控制標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間上限部分，應(yīng)約定由政府全額享有，以控制社會(huì)資本暴利；低于控制標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間下限部分，即社會(huì)資本沒獲得合理回報(bào)或虧損達(dá)到一定程度，政府應(yīng)按照合同規(guī)定給予相應(yīng)的補(bǔ)貼（補(bǔ)貼至控制區(qū)間下限部分）。通過科學(xué)合理的運(yùn)營補(bǔ)貼，并建立一定的激勵(lì)約束機(jī)制，保證項(xiàng)目的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)到項(xiàng)目公益性和經(jīng)營性的統(tǒng)一。

1.3加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢?！盤PP項(xiàng)目是否具備可操作性一個(gè)重要的衡量指標(biāo)是項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配是否合理。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)應(yīng)達(dá)到利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。公認(rèn)的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則：遵從對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限的原則。高速公路工程PPP項(xiàng)目除了一般建設(shè)項(xiàng)目所具有的風(fēng)險(xiǎn)之外，由于其自身建設(shè)周期長，投資非常大，不確定因素多等而錯(cuò)綜復(fù)雜，使其面臨的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般的工程。因此加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，分析研究高速公路工程PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和應(yīng)對(duì)措施是必須仔細(xì)斟酌的問題。通過建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，在分擔(dān)原則基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)自留、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略。在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和應(yīng)對(duì)措施時(shí)應(yīng)考慮分配的結(jié)果使風(fēng)險(xiǎn)主要承擔(dān)方會(huì)減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、損失和管理成本而為項(xiàng)目的成功主動(dòng)去有效地工作。寧波高速公路工程PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)除一般PPP項(xiàng)目常見風(fēng)險(xiǎn)外，其面臨的特有風(fēng)險(xiǎn)包括政策風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)、收益風(fēng)險(xiǎn)（預(yù)期車流量偏差）、項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)（包括預(yù)期車流量嚴(yán)重偏差）。筆者認(rèn)為，由于項(xiàng)目建議、可行性研究等前期準(zhǔn)備工作一般由政府部門完成，所以政府對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目、失敗風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)承擔(dān)更大的后果；而融資風(fēng)險(xiǎn)、營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)主要由社會(huì)資本承擔(dān)；收益風(fēng)險(xiǎn)（預(yù)期車流量正常偏差）承擔(dān)則應(yīng)利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

2、先行試點(diǎn)，不斷總結(jié)，為后續(xù)的寧波高速公路工程PPP項(xiàng)目提供修正依據(jù)。

高速公路工程PPP模式作為一種在新時(shí)期與時(shí)俱進(jìn)的融資模式，不僅有利于提升高速公路工程建設(shè)管理水平、解決建設(shè)資金的匱乏，而且對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)投融資體制改革具有十分重要的意義。寧波高速公路工程建設(shè)引進(jìn)尚屬新生事物PPP模式，在試點(diǎn)前，再周密的設(shè)計(jì)也只是紙上談兵。此模式是否適應(yīng)寧波高速公路工程建設(shè)實(shí)際情況，需要先行試點(diǎn)來探索路徑，積累經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)啟動(dòng)初期，必然面臨諸如專門管理機(jī)構(gòu)缺乏基本的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、處理具體問題時(shí)缺乏經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)等諸多困難。試點(diǎn)過程是實(shí)踐檢驗(yàn)過程，通過試點(diǎn)并科學(xué)評(píng)估，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)項(xiàng)目提供修正依據(jù)。經(jīng)過不斷修正最終形成與高速公路工程PPP項(xiàng)目相適宜的總體PPP模式制度設(shè)計(jì)和框架，最終構(gòu)建成適合寧波高速公路工程建設(shè)的成熟的PPP模式。

當(dāng)然，成熟的高速公路工程建設(shè)PPP模式肯定需要考慮更多的各類繁密問題和情況，需要不斷學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷探索、改進(jìn)、完善。總而言之，構(gòu)建理想的PPP模式是今后高速公路工程建設(shè)管理的重要課題，該模式在寧波市未來的高速工程項(xiàng)目建設(shè)中會(huì)發(fā)揮越來越重要的作用。