地方水資源費征收使用管理現狀探析

【摘要】本文在梳理總結我國當前有關水資源費征收使用管理工作的制度要求基礎上，從水資源費的征收、使用、管理三大環節入手，歸納總結了地方水資源費征收使用管理工作的現狀，分析了各地在水資源費征收使用管理工作中普遍存在的問題及造成這些問題的主要原因，最后從總體上探討了有助于解決問題的思路與對策。成果可為地方水資源費征收使用管理制度的建立以及管理辦法的出臺提供參考。

【關鍵詞】水資源費；征收使用；監管制度；征收標準；使用范圍

當前，我國水資源費征收使用管理的法規制度體系框架已基本形成，有關水資源費征收的主體、標準、范圍以及水資源費的使用方式、用途等方面也基本明確。各地水資源費征收范圍不斷擴大，征收標準逐步提高，對促進水資源節約、保護、管理與合理開發利用發揮了積極作用。但在實踐中，部分地區在水資源費征收使用管理中仍然存在少征漏征、使用不規范、少繳漏繳等問題，影響了水資源費的足額征收與高效使用。針對這些新問題、新情況，亟需深入開展地方水資源費征收使用管理工作現狀調查與問題分析工作，這不僅是制定各地水資源費征收使用管理辦法的現實依據，也是完善我國水資源費征收使用管理制度體系框架的基礎環節，對于規范地方水資源費征收使用管理工作，確保地方水資源費足額征收、繳納，征收后主要用于水資源節約、保護和管理等具有重要意義。

1、我國有關水資源費征收使用管理工作的制度要求

《中華人民共和國水法》（2002）、《取水許可和水資源費征收管理條例》（2006）、《水資源費征收使用管理辦法》（2008）、《中央分成水資源費使用管理暫行辦法》（2011）、《關于水資源費征收標準有關問題的通知》（2013）、《水利部關于深化水利改革的指導意見》（2014）等法律法規與部門規章，基本構成了我國水資源費征收使用管理的法規制度體系框架。

《中國人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）第四十八條規定取水單位和個人應當繳納水資源費。

《取水許可和水資源費征收管理條例》（以下簡稱《條例》）明確了水資源費征收使用管理的方式、用途等。主要要求是：征收的水資源費應當全額納入財政預算，由財政部門按照批準的部門財政預算統籌安排，主要用于水資源的節約、保護和管理，也可以用于水資源的合理開發。

《水資源費征收使用管理辦法》（以下簡稱《辦法》）對水資源費征收使用管理的主體、方式、用途等進行了細化。一是明確了征收主體、繳庫方式、管理方式、用途等。

《中央分成水資源費使用管理暫行辦法》對中央分成水資源費的使用范圍、項目申報與批復，資金監督與檢查驗收等方面做出了具體規定，規范了中央分成水資源費的使用監管。

《關于水資源費征收標準有關問題的通知》進一步規范了水資源費標準分類、征收標準，提出了“十二五”末各地區水資源費最低征收標準的要求。

2011年中央一號文件、2012年國務院3號文、黨的十八屆三中全會、《水利部關于深化水利改革的指導意見》對水資源的征收使用提出新的更高要求，強調要完善水資源有償使用制度，嚴格水資源費征收、使用和管理，嚴格依法查處擠占挪用水資源費的行為。

2、地方水資源費征收使用管理現狀

2.1 水資源費征收現狀

（1）征收主體與征收隊伍

《條例》和《辦法》均對水資源費征收主體作出了明確規定：水資源費由縣級以上地方水行政主管部門按照取水審批權限負責征收。其中，由流域管理機構審批取水的，水資源費由取水口所在的省、自治區、直轄市水行政主管部門代為征收。

目前我國已基本形成了由水行政主管部門統一征收水資源費的格局，且各級征收主體基本都為專職機構，如水資源管理辦公室、水政監察大隊等。水資源費征收隊伍規模逐步壯大，水資源費征收能力逐步提高。

（2）征收范圍

目前我國水資源費征收范圍按水源類型分為：地表水、地下水、礦泉水和地熱水等；按用水部門分為：生活用水、工業用水、發電用水、水產養殖用水、地暖空調用水等。各地水資源費的征收范圍基本涵蓋了不同水源，為制定不同水源取用水水資源費，統籌地表水、地下水資源奠定了基礎。各地根據實際情況對水資源費的征收范圍有所調整，并針對部分特殊取用水戶，酌情劃分了免征范圍。

（3）征收標準與征收規模

自2013年《通知》發布以來，各地區正逐漸將水資源費征收標準調整到或接近規定水平，征收標準較原有標準有不同程度的提高，且基本反映了不同行業間的差異，起到了一定的宏觀調控作用。征收規模持續穩定擴大，2012年全國水資源費征收規模達到129億，接近2001年水資源費征收規模的10倍，是2006年征收規模的2倍左右。

2.2 水資源費使用現狀

（1）分級分層情況

各地區基本按照分級按比例上繳的形式進行水資源費繳庫工作。除南水北調受水區外，縣級以上水行政主管部門征收的水資源費，基本按照1：9的比例分別上繳中央和地方國庫。水資源費全額納入各級財政預算管理，實行專款專用制度。

（2）主要用途

水資源費按照收支兩條線使用，除南水北調受水區外，其余省區水資源費主要用于水資源的節約、保護、管理和合理開發利用，具體工作內容包括水資源調查評價、取水許可的監督實施和水資源調度、江河湖庫及水源地保護和管理、水資源管理信息系統建設和水資源信息采集與分布等。南水北調受水區各省市征收的水資源費主要用于支付南水北調基金，其余部分用于當地的水資源節約、保護、管理等工作。

2.3 水資源費管理現狀

（1）征收使用管理辦法陸續出臺。通過認真貫徹落實《取水許可和水資源費征收管理條例》，各地區陸續出臺了地方水資源費征收管理辦法、條例等，有力地保障了水資源管理工作的有序開展。但仍有一部分地區未出臺相關辦法與條例。

（2）多部門聯合執法逐漸推廣。在水資源費征繳過程中，多部門聯合執法的情況越來越普遍，水利、財政、地稅、審計、公安等部門聯合行動，有效地推進了水資源費征收工作。

（3）計量管理水平逐漸提高。取水許可計量設施安裝率逐漸提高，取用水狀況實時監控能力顯著增強。不僅可為實施最嚴格水資源管理中三條紅線的用水總量考核提供技術支撐，為科學合理收取水資源費提供準確的數據信息依據，同時也可為日常監督檢查提供支持。

（4）執法處罰力度逐漸增強。各地均不同程度地加大了執法檢查力度，對不按規定繳納水資源費的取水戶進行行政處罰。把擅自建設取水工程和違法取水等水事違法行為作為經常性集中排查和查處的重點，需要拆除或者封閉時，一律采取最嚴格的處罰措施，極大地震懾了偷繳、漏繳、拒繳等違法行為。

（5）將水資源費監管指標納入地方政府績效評價體系。許多地方將主要指標納入各級政府績效評價體系，部分地方甚至實行了首長負責制，年終對各級政府有關指標完成情況進行考核，考核結果作為相關領導干部綜合考評的重要依據。

3、地方水資源費征收使用管理存在的問題

3.1 水資源費征收中存在的問題

（1）取水計量監控能力薄弱。目前各地普遍存在取水計量設施不完善、運行不正常、計量不準確、計量設施覆蓋范圍小等問題，因而尚未完全實現計量收費，造成水資源費大量流失。

（2）征收標準偏低。部分省區因考慮社會穩定與民生問題，不敢輕易提高城市居民生活、農業等用水的水價，更別說提高水資源費征收標準，因此部分地區的水資源費征收標準仍然明顯偏低，距離國家要求的“十二五”末各地最低征收標準還有一定差距。

（3）征收率偏低。雖然各地普遍加大了水資源費征收力度，但水資源費征收率仍然普遍偏低，究其原因，主要包括：水資源費上繳緩慢，存在資金滯留現象；地方政府干預，影響水資源費足額征收；特殊單位、企業、地區征收難度大；水價與水資源費聯動機制缺乏；征收標準執行不到位；跨省水利工程水資源費征收程序復雜，不易操作；水價調節機制不靈活。

（4）征收范圍不明確。一方面是許多用途的取水并未列入水資源費征收范圍，另一方面是一些已經列入征收范圍的取水用途分類不明確。再加上相關部門長期未能在標準的制定方面達成一致意見，使得部分水資源費征收標準始終未能出臺，導致這類用水戶長期游離于水資源費征繳體系之外，沒有全面體現用水的社會公平性，也不利于水資源保護與可持續利用。

（5）征收隊伍建設不完善。征收隊伍存在人員不足、水資源費和相關法律知識缺乏、專業素質不達標、征收方式不靈活，這些均使得現有水資源費征收的管理方法和手段不能適應收費工作的要求。

3.2 水資源費使用中存在的問題

（1）水資源費使用不規范。各地都存在不同程度將水資源費用于其他方面的情況，沒有嚴格按照《條例》和《辦法》的規定，將水資源費專項用于水資源的開發、利用、節約、保護和管理工作。許多市、縣普遍存在將水資源費用于彌補辦公經費或用于支付征收人員工資或其他支出等現象。

（2）《辦法》中有關水資源費使用范圍的規定存在缺陷。首先是《辦法》中規定的水資源費使用范圍并未考慮相關人員與工作經費，使得部分市、縣水資源費征收單位的人員與業務經費無從安排，影響征收積極性。其次是《辦法》規定的水資源費使用范圍并未將再生水系統的建設投資列入在內。例如《天津市節約用水條例》規定營業性洗車場（點）應當使用符合國家標準的再生水，禁止使用地下水、自來水沖洗車輛。但由于當前天津各縣沒有再生水源，只能繼續使用地下水或自來水沖洗車輛，造成高水低用、地下水資源大量浪費等問題。

3.3 水資源費管理中存在的問題

（1）地方水資源費征收政策體系不健全。部分省市還未制定和出臺地方水資源費征收管理條例，影響了水資源費的征收執法與監督管理。

（2）水資源管理部門執法手段有限。水資源管理部門執法手段缺失，沒有有效的執法手段。對拖欠水資源費的行為缺乏強有力的法制約束。

（3）日常監管機制缺乏。多數地區還未建立日常監管機制，也沒有定期開展水資源費征收監督檢查工作，對拖欠、拒繳水資源費的單位和個人沒進行有力處罰，更無法完成進一步加強水資源費征收管理、規范征管程序的任務。

（4）水資源費征收督促手段欠妥。有些地區存在給各地市下達年度水資源費征收任務的行為，這與最嚴格水資源管理制度不相適應。企業的用水量與其經濟效益息息相關，如遇到經濟危機，市場不景氣，很可能完成不了水資源費征收任務，不利于最嚴格水資源管理制度的順利實施。

（5）水政執法隊伍建設緩慢。目前，許多地區水政執法人員不足、執法能力弱，對不遵守水法規的取用水戶尚不能形成有效威懾。

4、解決思路與對策

一是完善地方水資源費征收使用監管制度體系。地方水資源費征收、使用和監管方面存在很大空白，沒有專門的行政法規對其進行規定和規范，許多地方尚未出臺專門的水資源費征收使用管理辦法，使得地方水資源費的征收使用監管工作效力不夠，缺乏足夠的引導與約束。因此，亟需逐步完善地方水資源費征收使用監管制度體系。

二是合理制定水資源費征收標準，進一步明確水資源費征收范圍。水資源費征收標準與征收范圍是水資源核算的基礎，也是決定水資源費征收率高低的重要因素。因此，需要深入開展各地區取用水現狀調查工作，科學劃分取水類型，明確水資源費的征收范圍與減免范圍，并制定適當的征收標準。

三是完善水資源費支出預算管理制度。雖然《辦法》等文件明確規定水資源費全額納入財政預算管理，并由財政部門按照審批的部門預算統籌安排。但在實際工作中，許多地區并未按照規定支出，導致水資源費并未完全用于水資源費的開發利用、節約與保護等工作。需要進一步完善水資源費支出預算管理制度，規范水資源費支出。

四是加強征收管理部門隊伍建設。水資源費征收隊伍必須遵循行政執法的基本要求，包括注意把握好執法權限、執法目的、執法程序、執法證據和使用法律等環節。同時水行政主管部門應該配備專門的水資源費征收隊伍，在人員數量、工作設備、工作經費上給予充分保證。

五是加強水資源費征收使用監督管理工作。水資源費屬于行政事業性收費，應該實行公示制度，建立水資源費使用的監督機制，自覺接受社會各界及財政、水行政、價格、審計、檢查等有關部門的監督。

結語

水資源費的征收、使用和管理是我國水資源管理工作的基本組成部分，對于促進水資源開發、利用、節約、保護和管理等方面具有重要意義。本文針對近幾年來各地區在水資源費征收使用管理等環節的現狀情況及出現的問題，進行了系統研究與分析總結，并探討了解決這些問題的思路與對策。研究成果可供各地改進水資源費征管體制、加強水資源產權管理等工作提供參考。

參考文獻：

[1]國務院. 中華人民共和國水法 EM[J]. 2002.

[2]國務院. 取水許可和水資源費征收管理條例. [M].北京：中國水利水電出版社，2006.

[3]中華人民共和國財政部、國家發改委、水利部. 財綜[2008]79號，水資源費征收使用管理辦法 [Z]. 2008.