排污許可證“一證式”管理模式探究

【摘要】文章在現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析了排污許可證實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，探索排污許可證”一證式“管理路徑，以期對(duì)排污許可證改革提出合理建議。

【關(guān)鍵詞】排污許可證制度；一證式管理；改革

排污許可證制度是政府對(duì)污染物排放管理的一項(xiàng)基本制度，黨的十八屆三中全會(huì)也提出應(yīng)完善污染物排放許可制，2015年1月1日起實(shí)施的新環(huán)保法更明確企業(yè)須持證排污。當(dāng)前排污許可證制度在制度設(shè)計(jì)、功能定位、實(shí)踐應(yīng)用等方面存在明顯不足，影響了其污染源管理的核心作用，難以適應(yīng)新形勢(shì)下環(huán)境管理的需要。2014年，浙江省環(huán)保廳提出排污許可證“一證式”管理模式改革，通過(guò)“一證式”管理模式探索，既可以理順排污許可證制度與其他環(huán)境制度的關(guān)系，以排污許可證管理推進(jìn)污染源有效管控，也可以簡(jiǎn)化部分環(huán)保審批手續(xù)，提速提效，更好地服務(wù)企業(yè)。

1、目前排污許可證實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

從省政府2010年頒布的《浙江省排污許可證管理暫行辦法》實(shí)施至今，我們發(fā)現(xiàn)，排污許可證在發(fā)放和環(huán)境監(jiān)察過(guò)程中存在四點(diǎn)問(wèn)題。

1.1 排污許可證未成為管理者執(zhí)法依據(jù)。我國(guó)目前并未配套制定相應(yīng)的排污許可證發(fā)放及管理辦法，導(dǎo)致排污許可證的制度框架執(zhí)法作用依然沒(méi)有得到明確，環(huán)境監(jiān)察并不以排污許可證為執(zhí)法依據(jù)和環(huán)境管理主線(xiàn)，排污許可證沒(méi)有發(fā)揮其在環(huán)境管理和污染控制中的核心作用。

1.2 排污許可證未成為排污者守法文書(shū)。企業(yè)申領(lǐng)排污許可證理由眾多：銀行貸款、外資驗(yàn)廠(chǎng)、環(huán)境質(zhì)量認(rèn)證等，唯獨(dú)缺乏“持證排污”的理念，發(fā)生變更后也不會(huì)及時(shí)提出變更申請(qǐng)、不參與年審、不辦理排污許可證等現(xiàn)象十分突出。

1.3 申請(qǐng)材料繁瑣且涉嫌重復(fù)提供。目前浙江省排污許可證管理暫行辦法及實(shí)施細(xì)則對(duì)申領(lǐng)排污許可證的企業(yè)條件和申請(qǐng)材料都做了詳細(xì)規(guī)定，比較繁瑣，部分材料與 “三同時(shí)”驗(yàn)收時(shí)提交的材料有所重復(fù)。排污許可證申領(lǐng)雖然是單獨(dú)的許可事項(xiàng)，其實(shí)質(zhì)卻是環(huán)評(píng)審批及“三同時(shí)”驗(yàn)收兩項(xiàng)行政許可的重復(fù)。這不僅影響了企業(yè)主動(dòng)申領(lǐng)排污許可證的積極性，也與當(dāng)前優(yōu)化審批環(huán)境，簡(jiǎn)化審批手續(xù)的要求不符。

1.4 排污許可證發(fā)放條框多。目前，我縣工業(yè)企業(yè)排污許可證的發(fā)放仍受制于現(xiàn)有省廳出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定，如超過(guò)試生產(chǎn)期限后，建設(shè)單位必須取得“三同時(shí)”驗(yàn)收文件后才能申領(lǐng)排污許可證，而建設(shè)單位在項(xiàng)目驗(yàn)收過(guò)程中常因批建不一在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法取得已驗(yàn)收文件，導(dǎo)致排污許可證無(wú)法發(fā)放。

因此，探索排污許可證“一證式”管理模式很有必要。

2、排污許可證“一證式”管理模式改革思路探索

2.1 污許可證制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有效融合

根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》相關(guān)規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境管理中貫徹“預(yù)防為主”方針的一項(xiàng)重要制度，對(duì)于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局和企業(yè)的優(yōu)化選址，預(yù)防開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)可能產(chǎn)生的環(huán)境污染和破壞，發(fā)揮了不可替代的積極作用。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)新建項(xiàng)目的許可，環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)內(nèi)容雖涵蓋項(xiàng)目的污染防治設(shè)施、污染物排放總量及排放濃度等，但缺乏后續(xù)監(jiān)管手段，無(wú)法達(dá)到全過(guò)程管理和長(zhǎng)效管理。對(duì)于具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，實(shí)施后對(duì)環(huán)境的影響更加巨大、持久，范圍也更加廣泛。《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（2008年6月1日起施行）明確規(guī)定，國(guó)家實(shí)行排污許可制度。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)污染源的監(jiān)督管理，達(dá)到控制和減少污染物排放的目的。由此可見(jiàn)，兩者同為行政許可，都是為了減輕建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)環(huán)境造成的損害程度，只是前者屬于事前監(jiān)管，后者屬于事后監(jiān)管，將排污許可證制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有效融合后，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度通過(guò)排污許可證得以有效落實(shí)，同時(shí)排污許可證的地位借助環(huán)境影響評(píng)價(jià)得以有效提升，將使污染源全過(guò)程監(jiān)控成為可能。

2.2 排污許可證制度與“三同時(shí)”制度有效融合

按照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，凡是通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)確認(rèn)可以開(kāi)發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目，建設(shè)時(shí)必須按照“三同時(shí)”規(guī)定，落實(shí)環(huán)保措施，以此減緩建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程及建成投產(chǎn)后產(chǎn)生的環(huán)境污染。“三同時(shí)”制度是防止產(chǎn)生新的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要制度，但在實(shí)際操作中，由于環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部管理體制不健全，環(huán)境管理與環(huán)境監(jiān)察銜接機(jī)制不完善，造成審批、監(jiān)察、驗(yàn)收脫節(jié)，加上建設(shè)單位環(huán)境法治觀念淡薄，“三同時(shí)”制度往往得不到有效的貫徹實(shí)施，沒(méi)有在環(huán)境管理中充分發(fā)揮作用。現(xiàn)行的排污許可證制度其本質(zhì)也是一種環(huán)境管理制度，企業(yè)申領(lǐng)的排污許可證中登載了經(jīng)驗(yàn)收合格的污染物處理方式、流程、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等。將“三同時(shí)”制度與排污許可證制度融合，建設(shè)單位通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批后，及時(shí)向環(huán)保行政主管部門(mén)申領(lǐng)排污許可證，排污許可證成為排污者法定排污的許可程序，無(wú)證排污就是違法；同時(shí)，環(huán)保行政主管部門(mén)按照排污許可證登載的內(nèi)容進(jìn)行日后現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)察，通過(guò)融合可有效的貫徹實(shí)施“三同時(shí)”制度。

2.3 排污許可證制度與排污權(quán)交易有效融合

排污權(quán)交易的主要思想是建立合法的污染物排放權(quán)利，它以總量控制為前提，總量控制是目標(biāo)、計(jì)劃、要求，排污權(quán)交易是手段，是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、完成計(jì)劃、達(dá)到要求的手段；排污許可證是表現(xiàn)形式，企業(yè)在完成排污權(quán)交易并滿(mǎn)足其它申領(lǐng)條件時(shí)，就可向環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)申領(lǐng)排污許可證，許可證中登載企業(yè)排污權(quán)交易數(shù)據(jù)。在實(shí)際操作中，由于環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部銜接機(jī)制不完善，造成排污權(quán)交易與申領(lǐng)排污許可證脫節(jié)，建設(shè)單位誤認(rèn)為排污權(quán)交易與排污許可證是一回事，完成排污權(quán)交易后就可向環(huán)境排放污染物。將排污權(quán)交易融合于排污許可證后，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)按照排污許可證登載的內(nèi)容定期檢查，及時(shí)糾正違反許可證排污的行為，可充分發(fā)揮排污權(quán)交易的作用。

2.4 排污許可證制度與排污申報(bào)登記、排污收費(fèi)有效融合

排污申報(bào)登記為環(huán)境管理和排污收費(fèi)服務(wù)，是環(huán)境管理決策的重要依據(jù)，同時(shí)也是向排污者宣傳環(huán)保法律法規(guī)和知識(shí)，明確其責(zé)任義務(wù)、加強(qiáng)內(nèi)部環(huán)境管理的重要手段；排污收費(fèi)體現(xiàn)的是占用環(huán)境資源的代價(jià)，可以促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理和綜合利用，從而降低物耗、能耗、減少污染物排放，達(dá)到規(guī)范企業(yè)排污行為的目的，但在實(shí)際的排污申報(bào)登記中經(jīng)常出現(xiàn)企業(yè)虛報(bào)、瞞報(bào)的現(xiàn)象；排污收費(fèi)也只是一種污染控制的經(jīng)濟(jì)手段，難以實(shí)現(xiàn)全過(guò)程管理和長(zhǎng)效管理。將排污許可證制度與排污申報(bào)登記、排污收費(fèi)有效融合后，排污許可證與排污收費(fèi)直接掛鉤，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)可依據(jù)排污許可證所允許的排污量核定排污費(fèi)，這樣企業(yè)既不愿多報(bào)，又不愿少報(bào)，以免超證受罰，可以避免出現(xiàn)企業(yè)虛報(bào)排污指標(biāo)的現(xiàn)象，真正起到控制污染，保護(hù)環(huán)境的作用。

3、排污許可證流程再造

以排污許可證為主線(xiàn)，將“三同時(shí)”驗(yàn)收、排污申報(bào)登記、總量減排目標(biāo)責(zé)任制、限期治理、清潔生產(chǎn)強(qiáng)審、排污收費(fèi)等環(huán)境管理制度對(duì)企業(yè)的環(huán)境管理具體要求融入排污許可證管理制度中，例如環(huán)境影響評(píng)價(jià)通過(guò)審批后，環(huán)保部門(mén)可根據(jù)環(huán)評(píng)批復(fù)的排污量核發(fā)臨時(shí)排污許可證；進(jìn)行“三同時(shí)”驗(yàn)收時(shí)，如果達(dá)標(biāo)就換發(fā)正式排污許可證，企業(yè)按照排污許可證規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行排污；達(dá)不到環(huán)保要求的企業(yè)核發(fā)臨時(shí)排污許可證，同時(shí)下達(dá)限期整改通知書(shū)或限期治理通知書(shū)，要求企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)到排污許可證的相關(guān)要求；按時(shí)繳納排污費(fèi)可以成為核發(fā)排污許可證年檢的條件。

4、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)排污許可證“一證式”管理模式改革，可以使排污許可證逐步成為環(huán)境管理的基礎(chǔ)性、支柱性和協(xié)調(diào)性的制度，一證對(duì)外，真正起到控制污染，保護(hù)環(huán)境的作用。

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作者簡(jiǎn)介：

李紅麗（1980—），女，山東青島人，研究生，浙江省嘉善縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站，工程師。研究方向：環(huán)境保護(hù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)。