新疆水土保持法實施辦法修訂過程及重點內容

【摘要】本文介紹了《新疆維吾爾自治區實施<中華人民共和國水土保持法>辦法》修訂的必要性。回顧了《實施辦法》修訂的過程，重點闡述了《實施辦法》的重點內容及亮點。在《實施辦法》修訂中我們結合新疆實際，增強辦法的可操作性，特別重視控制人為水土流失和提高全社會水土保持工作的力度。主要有以下做法：深入調研，掌握一手材料；講究策略，形成合力；正視難點，認真應對；保證立法質量，突出自治區特點；做好宣傳，落實法律規定。

【關鍵詞】新疆；水土保持法實施辦法；修訂過程；重點內容；

1、修訂必要性

新疆國土面積166萬平方公里，區內山脈與盆地相間排列，山地—綠洲—荒漠過渡分布的生態景觀格局，決定了土壤侵蝕類型復雜多樣，風力、水力、重力、凍融等自然侵蝕過程混合疊加。由于地處內陸干旱風沙區，加上季節性和融雪性洪水頻發，水蝕和風蝕尤為強烈。水土流失總面積88.54萬平方公里，占全國水土流失總面積的30%，是水土流失最嚴重的省區。其中水力侵蝕面積8.76萬平方公里，風力侵蝕面積79.78萬平方公里。山區以水蝕為主；山前沖洪積扇上部水蝕風蝕交錯，易發生泥石流、滑坡等災害；綠洲內部風蝕強烈，易造成土壤沙化或土地荒漠化；綠洲邊緣區風蝕強烈，沙進人退現象時有發生。除惡劣的自然環境因素外，近年來，隨著煤炭、石油、天然氣等資源的開發和鐵路、公路等基礎設施及工業園區等建設，對脆弱的生態系統造成了較大的影響，加劇了水土流失。水土流失面積大、分布廣、危害重、治理難，已成為制約我區經濟社會可持續發展的重要因素之一。加強水土流失預防及治理成為新疆改善生態環境的迫切需求。自治區現行的水土保持法實施辦法已與新水土保持法不相適應，嚴重制約依法開展水土保持社會化管理，依法加強水土保持生態環境預防、保護、治理。及時修訂符合新疆實際、更具操作性的水土保持法實施辦法，對強化水土保持社會化管理，加強水土資源保護意義重大。

2、修訂過程

新水土保持法頒布施行后，自治區加快配套法律法規建設，及時成立了水土保持法配套法規修訂工作領導小組，組建了專門的起草班子。2011年5月，委托自治區社會科學研究院開展了立法后評估工作，經實地調研，于2012年6月完成了立法評估報告，起草了《新疆維吾爾自治區實施<中華人民共和國水土保持法>辦法（修訂草案）》（征求意見稿）。2012年10月，水利廳廣泛征求了水利部水土保持司、自治區有關廳局、各州（地、市）水利局、廳機關處室、廳直流域機構等單位的意見和建議50多條，修改10余稿。2013年1月經水利廳廳務會議研究修改后，形成《新疆維吾爾自治區實施<中華人民共和國水土保持法>辦法（修訂草案）》（送審稿）上報自治區人民政府。2013年5月3日，自治區第十二屆人民政府第4次常務會議討論通過了《修訂草案》，并提請自治區人大常委會審議。2013年5月27日，自治區第十二屆人民代表大會常務委員會第二次會議首次討論通過了《修訂草案》。2013年6月4日，水利廳廳長向自治區人大法工委作了修訂情況的匯報，形成了《修訂草案》（ 二次審議稿） 。2013年7月31日，自治區第十二屆人民代表大會常務委員會第三次會議，以全票贊成，表決通過了《新疆維吾爾自治區實施<中華人民共和國水土保持法>辦法》（以下簡稱《實施辦法》），自2013年10月1日起施行。

3、重點內容及亮點

《實施辦法》共38條。本次《實施辦法》的修訂，著重突出結合新疆特點，增強可操作性，特別重視控制人為水土流失和提高全社會水土保持工作的力度，取得了突破性進步。與新水土保持法相比，《實施辦法》主要在以下幾個方面進行了補充和細化。

3.1 明確了開發和利用水土資源的原則

目前自治區正處于大開發、大建設的歷史時期，水土流失呈加劇趨勢，為正確處理水土保持與資源開發、生產建設和發展經濟的關系，徹底轉變過去以追求經濟增長而忽略水土保持生態保護的粗放發展方式，進一步落實水土流失防治責任，走可持續發展之路，《實施辦法》規定“堅持誰開發利用，誰保護補償；誰造成水土流失，誰治理恢復的原則”。

3.2 創新了管理機制

《實施辦法》明確了各級水行政主管部門、流域管理機構及縣級以上人民政府發展和改革、經濟和信息化等有關部門的水土保持責任，以法律的形式賦予自治區流域機構水土保持監管職能，明確了鄉（鎮）人民政府作為責任主體“應當加強本行政區域的水土保持工作”。

3.3 強化了水土保持方案管理制度

針對新疆水土流失嚴重，生態環境脆弱的特點，在認真分析研究后，認為新疆生態系統整體脆弱，必須嚴格保護，無論在新疆任何地方建設項目都應實施水土保持措施。因此《實施辦法》突破了新水土保持法二十五條的前置規定，要求在自治區任何地方開辦生產建設項目，生產建設單位都應當編制水土保持方案。

建立了水土保持方案開工報告制度。為加強生產建設項目監督管理，《實施辦法》規定“生產建設單位在項目開工建設時，應當向項目所在地縣級人民政府水行政主管部門或者有關流域管理機構書面報告開工信息”。

3.4 強化了各級政府的水土保持目標責任

新疆土壤侵蝕類型復雜多樣，水土流失嚴重，防治任務艱巨，為落實各級政府的水土保持目標責任，《實施辦法》規定“縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統一領導，將水土保持工作納入國民經濟和社會發展規劃；在水土流失重點預防區和重點治理區，各級人民政府應當建立水土保持目標責任制和考核獎懲制度”。

3.5 明確了自治區“兩區”劃分的原則

為使水土流失防治更具針對性，落實“因地制宜，突出重點”的治理方針，《實施辦法》規定了應當劃定為重點預防區和重點治理區的區域。

3.6 強化了水土保持監測工作

為加強水土保持監測工作，客觀評價水土流失危害，建立和完善水土保持監測信息發布和共享機制，《實施辦法》規定“縣級以上人民政府水行政主管部門應當建立健全水土保持監測網絡體系，科學設置水土保持監測站點，開展水土流失動態監測，每年發布水土保持公告”。

針對目前生產建設單位不重視水土保持監測工作的現狀，為加強生產建設項目水土保持監測工作，《實施辦法》規定“依法應當編制水土保持方案報告書的生產建設項目，生產建設單位應當自行或者委托具備相應水土保持監測資質的機構進行監測”。同時對不開展水土保持監測活動的生產建設單位設置了法律責任。《實施辦法》規定“違反本辦法規定，生產建設單位有下列行為之一的，由水行政主管部門責令停止違法行為，并處罰款：

（一）項目建設期間未開展水土保持監測工作的，責令整改，逾期未整改的處以批準的水土保持監測費用額度一倍以下的罰款；

（二）主體工程已完工未開展水土保持監測工作的，處以批準的水土保持監測費用額度一倍以上三倍以下的罰款”。

3.7 明確了相關規劃防治水土流失的對策和措施

為了使列入基礎設施建設、自然資源開發等規劃中的生產建設項目做好水土保持工作，預防和治理水土流失，《實施辦法》規定“有關基礎設施建設、礦產資源開發、城鎮建設、工業園區建設、公共服務設施建設、農牧業生產及旅游開發等方面的規劃，在實施過程中可能造成水土流失的，規劃的組織編制機關應當在規劃中設立水土保持專門章節，提出水土流失預防和治理的對策和措施，并在規劃報請審批前征求本級人民政府水行政主管部門的意見”。

3.8 對非法開墾、開發活動設置相應罰則

新疆地多水少，近年來，大量無序開發破壞了地貌植被，引發了水土資源的嚴重失衡。《實施辦法》中提出了禁止性要求，并設置了相應罰則，規定“非法從事開墾、開發等活動，破壞植被、沙殼、結皮等原生地貌的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，采取退耕、恢復植被等補救措施，并按照破壞面積對個人處每平方米二元的罰款，對單位處每平方米十元的罰款”。

3.9 明確政府綜合管理部門的法律責任

《實施辦法》規定“對未編制水土保持方案或者水土保持方案未經審批的生產建設項目，辦理審批、核準、備案手續的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分”。

3.10 細化了行政處罰自由裁量權標準

為強化水土保持法律責任，增強法律的可操作性，結合新疆實際，《實施辦法》按照罰過相當的原則，細化了行政處罰自由裁量權的標準。如“在崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，沒收違法所得，并按下列規定予以罰款：（一）對個人，五十立方米以下的處一千元的罰款，五十立方米以上一百立方米以下的處一千元以上五千元以下的罰款，一百立方米以上的處五千元以上一萬元以下的罰款；（二）對單位，五十立方米以下的處二萬元的罰款，五十立方米以上一百立方米以下的處二萬元以上十萬元以下的罰款，一百立方米以上的處十萬元以上二十萬元以下的罰款”等。

4、主要做法

4.1 深入調研，掌握一手材料

修訂前期，自治區人民政府法制辦、社科院和水利廳先后赴伊犁、吐魯番、昌吉、巴州、阿克蘇等5個地（州）對1994年出臺的《實施辦法》的實施情況進行了實地調研，與當地水利部門和國有、民營、私營等60多家生產建設單位進行了座談和交流。深入了解了舊《實施辦法》對預防和治理水土流失，改善生態環境，促進自治區經濟可持續發展發揮的重要作用，以及在新時期依法做好水土保持規劃、預防、治理、監測和監督，履行法律責任等方面存在的一些不足。在2013年5月27日，自治區人大常委會首次討論通過《修訂草案》，針對常委會組成人員和有關部門的審議意見，自治區人大副主任親自帶隊對生產建設項目水土保持方案落實、水土保持監測、水土保持監督管理等情況進行了深入調研。通過多次調研，摸清了新疆的實際情況，為修訂符合新疆實際，具有可操作性的《實施辦法》提供了詳實的基礎資料。

4.2 講究策略，形成合力

領導大力支持，全面考慮，聯合多部門組成《實施辦法》修訂領導小組，總覽起草、立項、調研、論證和報送審議全過程，抓好各階段組織協調，合理安排，及時完成階段性工作。把與自治區人大、自治區政府的匯報溝通，和部門間的職責協調相結合，講道理，講方法，形成共識，取得支持，形成了分工協調、各負其責、合力共建的工作機制，確保了立法工作的有序開展。及時掌握立法動態，潛心聽取各部門、各行業提出的意見和建議，做到“以大事小”，廣納賢言。積極做好匯報和溝通解釋工作，有效地推進了立法進程。

4.3 正視難點，認真應對

針對修訂過程中出現的難點問題，全面收集論據材料，提出合理修改建議，做好匯報解釋工作。如在修訂過程對爭議比較大的生產建設項目水土保持方案編制范圍、生產建設項目開工報告制度、生產建設項目水土保持監測罰則等。我們通過列舉案例、到現場實地調研等方式提供了充分的修訂依據，最終順利通過修訂。

4.4 保證立法質量，突出自治區特點

在《實施辦法》修訂過程中，我們立足自治區特點，遵循合法性、地方性、操作性原則， 著力促進全社會做好水土保持工作。對新法明確規定的，《實施辦法》未再重復；對新法原則性規定的，《實施辦法》做了細化和補充；對新法授權地方制定的，《實施辦法》結合自治區實際有了突破性進步，突出了自治區水土保持特色，創新了法律制度，提高了立法質量。

4.5 做好宣傳，落實法律規定

在《實施辦法》修訂過程中，與新聞單位建立了良好的合作關系，及時向社會各界反映了《實施辦法》立項、論證和審議等情況。自治區人大審議通過《實施辦法》后，2013年9月30日，新疆日報和新疆經濟報利用一個整版刊登了水利廳廳長詳解修訂后的《實施辦法》，向全社會宣傳了水土保持法律法規。2013年10月22日，新疆法制報以“遏制水土流失，保住大美新疆”為題，宣傳報道了我區水土流失狀況和面臨的問題，重點介紹了修訂后的《實施辦法》中的重點內容。2014年舉辦了四期培訓班，廳直流域機構、各地（州、市）、縣（市）水利局、有關生產建設單位300名負責人參加了培訓。印制新《水土保持法》、《實施辦法》和宣傳畫冊3萬余冊，分發各州（地、市）、縣（市）。在水土保持監督執法過程中，送法上門，積極向建設單位開展了《實施辦法》宣傳。為落實法律各項規定奠定了基礎，收到了顯著的宣傳效果，提高了全社會的水土保持意識。

參考文獻：

[1] 賈緒平.甘肅省水土保持條例的制定過程與主要內容[J].中國水土保持，2013，（7）：1-3.

作者簡介：閆映宇（1982—），男，甘肅通渭縣人，碩士，工程師，主要從事水土保持生態環境監測及相關管理工作。