當(dāng)前舊城改造存在的問題及應(yīng)對(duì)之策

【摘要】：目前，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市發(fā)展進(jìn)程加快，舊城改造在城市建設(shè)中占有非常重要的地位， 但是在其運(yùn)作過程中， 出現(xiàn)很多了問題， 針對(duì)這些問題， 提出解決的建議和方法。

【關(guān)鍵詞】：舊城改造;現(xiàn)狀;建議

城市的發(fā)展戰(zhàn)略是以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步，改善人居環(huán)境為目標(biāo)。而舊城改造就是通過改造舊城區(qū)中那些落后的、不利于城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的環(huán)境結(jié)構(gòu)，重新構(gòu)建城市發(fā)展的合理化空間布局，恢復(fù)舊城區(qū)在城市發(fā)展中的固有活力，發(fā)揮其應(yīng)有作用，以達(dá)到改善生活質(zhì)量與環(huán)境、振興城市經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的目的。研究舊城改造對(duì)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有更重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、舊城改造界定

舊城改造是指局部或整體地、有步驟地改造和更新老城市的全部物質(zhì)生活環(huán)境，以便根本改善其勞動(dòng)、生活服務(wù)和休息等條件。既反映城市的發(fā)展過程，城市空間規(guī)劃組織以及建筑和社會(huì)福利設(shè)施的完善過程;又表示物質(zhì)成果，反映當(dāng)時(shí)的建筑和福利設(shè)施狀況。舊城改造是個(gè)不間斷的過程，取決于城市的發(fā)展方向和速度。

二、舊城改造的意義

隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程快速推進(jìn)，舊城改造政策是解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地剛性供給造成的供需矛盾的有力手段，同時(shí)也為城市人口集聚、資金籌措、改變農(nóng)城生產(chǎn)生活方式、改善農(nóng)城人居環(huán)境提供了契機(jī)。

城市化已進(jìn)入發(fā)展期，城市化發(fā)展模式亟需提升轉(zhuǎn)型;而另一方面城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程緩慢，農(nóng)城居民生活居住條件沒得到明顯改善，無法享受城市化帶來的城市文明成果。這就迫切要求建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)城的新機(jī)制。

不管是宏觀政策的調(diào)整，或是新一輪規(guī)劃的實(shí)施，還是城鄉(xiāng)一體化的要求，都需要借助一系列的政策制度安排來貫徹和落實(shí)。舊城改造政策的推行，可以達(dá)到較好的政策預(yù)期。一是可打破城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的土地瓶頸，拓展建設(shè)用地空間，有了用地指標(biāo)也同步解決了城市建設(shè)資金不足問題。二是改善農(nóng)城居民生活環(huán)境，能使配套公共服務(wù)帶來的便捷惠及更多的農(nóng)民。三是引導(dǎo)農(nóng)城人口向中心城區(qū)集聚，實(shí)現(xiàn)建設(shè)縣域中心城鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)。四是提供就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民收入。

三、舊城改造現(xiàn)狀

1、居住環(huán)境差。小區(qū)住宅多為上世紀(jì)七八十年代的建筑，住戶多為油田退休職工和在職老職工及家屬。目前，這部分住宅小區(qū)存在諸多問題，如房屋達(dá)不到目前執(zhí)行的抗震標(biāo)準(zhǔn)和建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，供排水、供電、供熱等系統(tǒng)設(shè)施老化，小區(qū)道路狹窄、缺少停車位，文體、休閑活動(dòng)場(chǎng)所缺乏，綠化功能單一，違章建筑比較普遍，部分重要街區(qū)、城市干道臨街房屋陳舊、外立面破損等。這些建筑要么消防設(shè)施缺乏，要么安裝不夠規(guī)范;同時(shí)消防水源不足，且巷小并縱橫交錯(cuò)，不少街道消防車難以通行;近些年來縣城古建筑多處發(fā)生火災(zāi)，撲救極其困難。此外，老祠堂等古建筑多為明清時(shí)期木結(jié)構(gòu)房屋，歷史年代比較久，梁柱白蟻侵害嚴(yán)重，雨雪天容易造成倒塌。

2、拆遷難度大。權(quán)屬和建筑類型復(fù)雜，如何對(duì)待國產(chǎn)、私產(chǎn)、國有土地、集體土地是一個(gè)棘手問題。房屋類型多樣也為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定增加了難度，容易引發(fā)各房屋所有者的不同利益訴求和拆遷過程的矛盾糾紛。另外，群眾對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)钠谕当容^高，如何采取措施，讓群眾回歸理性補(bǔ)償訴求也是亟待處理的問題。

3、資金遇瓶頸。舊城改造需要投入大量資金。尤其是在產(chǎn)權(quán)置換方面，如果產(chǎn)權(quán)置換比例確定比較小，舊城居民會(huì)因獲利較少而反對(duì)改造;如果產(chǎn)權(quán)置換比例確定比較大，所建房屋大部分或全部給了居民，甚至要在別的地方建筑房屋用于產(chǎn)權(quán)置換，投入會(huì)比較大。此次調(diào)研問卷中，82%的人認(rèn)為改造補(bǔ)償價(jià)款應(yīng)是市場(chǎng)價(jià)的1.5倍或者更多，54%的人希望選擇的補(bǔ)償方式是貨幣補(bǔ)償。

4、綜合協(xié)調(diào)難。舊城改造是一項(xiàng)情況復(fù)雜、涉及面廣、政策性強(qiáng)的社會(huì)系統(tǒng)工程，但是我市一直缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，造成責(zé)權(quán)利難以統(tǒng)一。在舊城改造中的政策措施、規(guī)劃審批、土地拍賣出讓及收益權(quán)均由市政府及有關(guān)部門控制，而按照屬地管理的原則，舊城區(qū)危舊房的管理維修和安全責(zé)任則落在區(qū)里，區(qū)里權(quán)力有限，有些問題不能得到及時(shí)有效解決。而市、區(qū)有關(guān)部門由于各自職能不同、側(cè)重點(diǎn)不一，在舊城改造中往往表現(xiàn)為各自為政，工作上有利則爭(zhēng)、無利則推，僅僅靠一、兩個(gè)部門主動(dòng)往往難以推動(dòng)，必然滯后整個(gè)舊城改造的工作進(jìn)展。

四、舊城改造對(duì)策

1、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。一是領(lǐng)導(dǎo)高度重視。主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，工作有進(jìn)度，有重點(diǎn)。二是尊重民意。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，廣泛征求居民意見，高標(biāo)準(zhǔn)做好規(guī)劃工作，并經(jīng)縣人代會(huì)通過，作為縣城市發(fā)展的指導(dǎo)綱要。三是制定土地房屋征收辦法，并成立政府征收機(jī)構(gòu)。根據(jù)國家、省上的《國有土地房屋征收辦法》，結(jié)合當(dāng)?shù)氐恼w情況制定出臺(tái)國有土地房屋征收辦法。初步設(shè)想房屋以1：1到1：1.5之間給予補(bǔ)償，貧困群體結(jié)合保障房政策給予優(yōu)惠等，院落（即未建房部分地塊）按基準(zhǔn)地價(jià)給予適當(dāng)補(bǔ)償（若采用房屋置換，也可考慮不予補(bǔ)償）。

2、成立專門機(jī)構(gòu)。根據(jù)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，合理劃分市、區(qū)兩級(jí)職能部門的事權(quán)。鑒于舊城改造工作是一項(xiàng)情況復(fù)雜、涉及面廣、政策性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，建議市、區(qū)兩級(jí)成立由政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥的舊城改造領(lǐng)導(dǎo)小組，成員由規(guī)劃、土地、房管、城建、工商、稅務(wù)、城市執(zhí)法、紀(jì)檢、監(jiān)察等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)制定舊城改造的優(yōu)惠政策、計(jì)劃及項(xiàng)目審批，加大對(duì)舊城改造的綜合協(xié)調(diào)力度，研究協(xié)調(diào)解決舊城改造工作中存在的重大問題。在工作上采取強(qiáng)有力的措施保證改造的順利進(jìn)行，對(duì)重要的改造和招商引資項(xiàng)目實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，成立專門機(jī)構(gòu)，賦予部分政府職權(quán)，并從各部門抽調(diào)干部參與。

3、注重建設(shè)規(guī)劃。在舊城改造過程中，要針對(duì)不同地塊的不同條件和特點(diǎn)，因地制宜、注重規(guī)劃，突出各自特色。對(duì)成片地塊進(jìn)行系統(tǒng)性改造。要在對(duì)成片地塊進(jìn)行項(xiàng)目包裝、整體招商的同時(shí)，由政府投資實(shí)施配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬改造舊城區(qū)的交通網(wǎng)絡(luò)，規(guī)劃建設(shè)一批公共綠地和休閑廣場(chǎng)，使道路沿線及周邊舊城地塊升值，有針對(duì)性地改造道路兩邊的危舊房，高起點(diǎn)地打造幾條商業(yè)特色街區(qū)。

4、創(chuàng)新改造方式。建立“政府補(bǔ)貼、有償改造、企業(yè)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的機(jī)制，按照“循序漸進(jìn)，由外向里，先宜后難，總體設(shè)計(jì)，分塊實(shí)施，試點(diǎn)先行”的原則，穩(wěn)步推進(jìn)，開展招商引資，引進(jìn)各類企業(yè)參與舊城開發(fā)，盤活存量，拓展空間。

5、法律法規(guī)作支撐。改造工作必將舉步維艱難以順利進(jìn)行，有關(guān)部門在進(jìn)行舊城改造時(shí)，關(guān)鍵要在法律允許的大框架內(nèi)實(shí)施，且不可為了單一的部門利益或個(gè)人利益就去隨意實(shí)施舊城改造，或者搜腸刮肚打“擦邊球”鉆法律的空子，令舊城改造蒙上“唯利是圖”的陰影，讓廣大市民對(duì)舊城改造大失所望。

6、廣泛征求當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖姾徒ㄗh。在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，盡可能給予需要搬遷群眾較為滿意的補(bǔ)償，嚴(yán)防在群眾對(duì)舊城改造不理解不支持的情況下強(qiáng)加民意，以強(qiáng)硬的手段對(duì)舊城進(jìn)行改造。要知道，只要有關(guān)部門提前將宣傳解釋工作做到位，大多數(shù)身居舊城區(qū)的居民都會(huì)對(duì)舊城改造工作大力支持，在合理的補(bǔ)償和安置下，沒有幾個(gè)人愿意總是蝸居在舊城。

總之，舊城改造需要的“一錘定音”不是武斷的“一言堂”，而是綜合城市反戰(zhàn)的多方因素，并考慮多方利益的情況下，為了確保舊城改造達(dá)到預(yù)期目的而敲響的和諧、健康發(fā)展之錘，只要這樣的“定音之錘”切實(shí)敲好，舊城改造工作就能夠占盡天時(shí)地利人和，許多看似挺難的問題自然就會(huì)迎刃而解。