試論臺灣“憲政改革”前的“監察院”

【摘要】：“監察院”是臺灣“憲政架構”中的“五院”之一，作為名義上的“最高監察機關”和“中央民意機構”，從1949年起到1991年臺灣“憲政改革”前，在國民黨政權維持“法統”的要求下，其第一屆“監察委員”任期通過非“憲政”的方式無限期延長，但是其在臺灣政治中發揮的作用微乎其微，成為“徒有虛名”的“最高監察機關”。

【關鍵詞】：臺灣;“最高監察機關”;“監察院”

臺灣“監察院”是由中華民國期間的監察院演變而來，最初是根據孫中山的五權憲法思想中的“監察權”而創設的。1949年國民黨政權敗退到臺灣，“監察院”也隨之遷臺，在國民黨政權維持“法統”的要求下，第一屆“監察委員”的任期通過非“憲政”的方式無限期延長。臺灣“監察院”名義上雖然作為“五院”之一的“最高監察機關”和“中央民意機構”，但是在較長時期內其成員無法定期更新，其職權行使也是徒有虛名。

一、“監察院”遷臺以維持“法統”

抗日戰爭結束后，1946年1月召開舊政治協商會議通過《五五憲草》修改原則，確定監察院為國家最高監察機關，由各省級議會及各民族自治區議會選舉產生，其職權為行使同意、彈劾及監察權。在《五五憲草》修改原則的基礎上，1946年12月召開的國民大會通過了《中華民國憲法》，進一步明定了監察院的職權和產生方式。由此，監察院作為行使同意權、彈劾權、糾舉權及審計權的最高監察機關和中央民意機構的憲政地位得以確認。1948年3月召開的行憲國大宣布中華民國開始實行民主憲政，根據憲法規定，由全國各省、直轄市、蒙古、西藏地方議會以及華僑團體選出的第一屆監察委員在南京集會，于1948年6月5日正式成立行憲后的監察院。

中華人民共和國中央人民政府成立后，取代中華民國政府成為全中國的唯一合法政府和在國際上的唯一合法代表。國民黨政權為了在臺灣維持其作為中國的“合法性政府”，“國民大會”、“立法院”、“監察院”這三個象征著“中華民國”法統的“中央民意機構”，跟隨國民黨政權遷到臺北。

“法統”延續的關鍵就是如何解決第一屆“中央民意機構”成員的延續和“民意代表”的代表性問題。第一屆“立法委員”、“監察委員”和“國民大會代表”在國民黨政權遷臺后，任期屆滿后事實上無法辦理“憲法”上要求的“全國性選舉”。第一屆“立委”任期至1951年5月已屆滿，依照“憲法”原應改選，“行政院”便于1950年12月呈請“總統”蔣介石并由他向“立法院”指示，由現任“立法委員”繼續行使立法權，期間暫定為一年，1952年、1953年又以同樣方式再延長兩年。到1954年“監察委員”及“國民大會代表”六年任期也告屆滿，于是“行政院”于1954年1月開會決議第二屆“立法委員”、“監察委員”未選出之前，有仍由第一屆“立法委員”、“監察委員”繼續行使職權的必要，并通過“司法院大法官會議”的解釋予以延長。

就此，“監察院”不僅其成員任期通過“行政院決議”、“大法官會議解釋”等非“憲政”方式得以無限期延長，而且也在國民黨當局的要求下，與“立法院”、“國民大會”等其他“憲政機構”一起成為維護“法統”的工具。

二、“監察院”局部更新加速“法統”崩潰

“監察院”的功能發揮是通過“監察委員”的職權行使來實現的，因此“監察委員”的人數和是否適任都決定著“監察院”的正常運作。“監察院”作為“民意機構”本應定期改選“監察委員”，然而由于第一屆“監察委員”任期被無限期延長，“監察委員”與其他“中央民意代表”一起無法進行改選，這帶來代表合法性不足和功能性衰退兩方面的重大問題。

在第一屆“監察委員”中，臺灣省選出的“監委”只有5名，與臺灣省籍的“國大代表”和“立法委員”一起，總共只占全部“中央民代”的約1%，而統治區域只在臺灣省的國民黨政權堅持不改選，如此低的臺籍“議員”比例，自然受到臺灣本土人士的質疑。其次，因為不改選“議員”的老化凋謝以及生病、長期居留外國等原因，在臺的第一屆“中央民代”逐年減少，能出席會議的人數更是與法定人數相差甚遠，這造成“國會”的功能性衰退。從“監察院”而言，1949年到臺共138名“監察委員”，到1966年在臺的“監委”人數只剩下79名，遠低于第一屆“監察委員”的法定人數。國民黨政權一方面為維持“法統”而堅持不改選，另一方面為緩解壓力、取得島內人民的支持，而通過擴充“動員戡亂時期臨時條款”的方式，為“中央民代”的增補選制訂法律依據，以充實合法性受到侵蝕的“中央民意機構”，“監察院”由此也得到了局部更新。

從1954年到“憲政改革”之前，一共進行了四次“監察委員”的增額選舉。第一次是在1969年“監察委員”的增選。在1966年3月“國民大會”一屆四次會議增訂的“臨時條款”授權“總統”制定辦法對“中央民意機構”進行增選補選。由“國家安全會議”負責起草的《動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法》于1969年3月經“總統”公布施行。按照該“辦法”規定，臺灣省原已選出“監察委員”5名，故無增選，臺北市于1967年改制為“院轄市”，應增選“監察委員”2人。1969年12月臺北市“議會”開選舉會，選出周百鏈（中國國民黨）、蔡章麟（無黨派）為“監察委員”。第二次是1973年“監察委員”的增額選舉。由于第一屆“監察委員”由于老化凋謝的數量驟減，此次增額選舉不僅增加了“總統”從海外遴選“監察委員”的規定，而且擴大了從臺灣本土選舉的“監委”名額，并且規定增額選舉的“監委”每六年改選。1973年2月選出增額“監察委員”15人，其中臺灣省7人，臺北市3人，海外遴選5人，任期六年。

由1973年選出的增額“國大代表”及“監察委員”本應于1979年進行改選，由于當時國民黨政權的“外交”危機，加上當時黨外競選活動的沖擊，一直延期到1980年繼續舉行選舉。在一系列臺灣民主政治運動的沖擊下，臺灣當局在這次增額選舉中為了擴大政治參與、迎合民意，對于所增“監察委員”名額作了擴充，即由省所選出的“監委”增為12人，由兩“院轄市”（增加高雄市）所選出的“監委”亦各增為5人，海外遴選“監委”增為10人。此次“監察委員”增額選舉共選出32名“監委”，在1986年12月又進行了增額“監委”改選，名額不變。

雖然“監察院”在每次“監察委員”的增額選舉后，進行了局部的更新，其成員有所充實，一定程度上緩解了由于不改選“監委”的老化凋謝。然而增額選舉無法根本上解決功能性衰退和合法性的問題，并且增額代表的代表性只屬于臺灣地區，增額數量越多，越是加速了“法統”體制的崩潰。

三、“監察院”功能行使受到嚴重制約

由于國民黨當局屢次擴充“動員戡亂時期臨時條款”，名義上是為維護“法統”，實質上“憲政”結構逐漸被凍結。“監察院”雖為“最高監察機關”，但是在彈劾、糾舉、糾正、人事同意等職權行使上受到嚴重制約，有名無實。

1954年，為維護“法統”和鞏固蔣介石集團的統治地位，“監察院”便在蔣介石的授意下對滯留美國而未去臺灣的“副總統”李宗仁提出彈劾，根據“監察院”的彈劾案，“國民大會”通過決議予以罷免李宗仁，這也是“監察院”歷史上唯一的一次行使對“總統”、“副總統”的彈劾權。“監察院”的糾彈等基本監察職權行使也受到國民黨政權的制約。在威權政治下，國民黨政權對行政機關的重視和支持遠遠高于其他“憲政機關”，把行政權的實施放在首要位置，如果“監察院”以糾彈等監察權來制衡行政權的實施，直接會遭到國民黨當局的干涉和遏制。加上在“憲政改革”之前臺灣的監察工作有兩個系統分別進行，一個是 “監察院”，一個國民黨系統下的各級監察委員會，而真正對“政府”監察發揮有效作用的是后者。

國民黨政權在對“司法院”、“考試院”的人事安排上享有絕對的主導權，“監察院”對同意權的履行完全是聽從于“總統”的安排。在“憲政改革”前“監察院”在對“司法院院長、副院長、大法官”以及“考試院院長、副院長、考試委員”行使同意權的過程中，對于“總統”的提名幾乎是言聽計從，從“監察院”遷臺后行使職權到第一屆“監察委員”退職，共進行28次和對245人次行使同意權，竟無一例外地全部予以通過，對“司法院、考試院正副院長”的同意率多數超過90%，甚至達到100%。

尤其是伴隨新陳代謝的自然規律，由于長期不改選、增補名額過少必然產生“監察委員”老化凋謝問題，越加導致“監察院”的功能性衰退。從上世紀六十年代起，資深“監察委員”年事漸高，在職權行使上日益“力不從心”，加上對迅速發展的臺灣社會結構失去掌握能力，無法在新形勢下履行監察“政府”的職責。在“監察院”遷臺初期參加“監察院院會”人數維持在80人左右，到1980年代下降為60人上下，到1990年8月開“院會”時出席的“監委”人數僅有44人。“監察院”所提彈劾案在遷臺初期年平均數為13件，到七十年代至八十年代前半期下降為平均每年只有2至3件，自1985年起未再行使糾舉權;糾正案多數為“函請行政院改善”;調查權行使往往不了了之，最后存查了事;審計權未嚴格審計和監督各機關預算執行等。

在進入上世紀八十年代后，“監察院”功能性衰退及合法性問題越來越突出， “監察院”職權行使成效微弱，受到廣泛質疑，被外界譏諷為“存查院”、“只怕蒼蠅，不打老虎”、“蒼蠅院”、“蚊子院”等。尤其是在1986年民進黨成立后，臺灣社會大談“監察院”廢除論，針對“監察院”的改革論和廢除論開始交織在一起，成為隨后影響“監察院”命運的推動因素。

1991年后，臺灣開始“憲改”，臺灣的“政府體制”逐漸從“修正式的議會內閣制”轉變為“半總統制”，“總統”的權力明顯擴大，“國民大會”逐漸虛化并最終退出“憲政”舞臺，“立法院”職權和功能不斷增加，臺灣朝著“議會政治”方向發展，“立法院”對行政機關的制衡作用逐步增強，并且在臺灣政治走向多元化、民主化的過程中，在野黨、新聞輿論等其他監督主體對于“政府”的監督在不斷增強，“監察院”地位減弱、職權縮減成為歷史趨勢。

參考文獻：

1、李長順主編：《臺灣憲政改革剖析》北京：華藝出版社1993年9月第一版

2、劉國深等著：《臺灣政治概論》，北京：九州出版社2006年11月第一版

3、楊立憲：《臺灣“憲政改革”再透視》，《臺灣研究》1994年第3期

4、李言靜：《臺灣“憲政”體制改革論》，武漢大學1995年博士論文

5、卓越：《臺灣監察制度的特征與脈絡》，《臺灣研究集刊》2002年第4期