高標準農田建設策略創新分析

摘要：在中央提出高標準農田建設戰略布局前提下，分析了“十二五”期間中國高標準農田建設進展中存在的問題，提出高標準農田建設管理和監管機制的構建有助于確保“十三五”高標準農田建設任務的完成。

關鍵詞：高標準農田建設；創新；策略；發展新理念

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）22-5982-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.22.063

Analysis on Strategies Innovation for Well-facilitated Farmland Construction

TIAN Yu-fu

（Land Consolidation and Rehabilitation Center， The Ministry of Land and Resources，Beijing 100035，China）

Abstract：According to the deploymentof central government， we must innovate the construction strategies， and to accelerate progress. The problems of well-facilitated farmland construction in the 12th Five-year were analyzed. The article suggested the construction of well-facilitated farmland and the management and protection system to help the construction tasks in the 13rd Five-year to ensure completion.

Key words： well-facilitated farmland construction； innovate； strategies； newideas of development

高標準農田建設是保障國家糧食安全的重要舉措，也是全面建成小康社會的重要內容，是當前我國加快經濟轉型發展的全局性和戰略性重大問題[1]。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》將高標準農田建設列為“十三五”農業現代化重大工程，提出要“以糧食主產區為重點，優先建設確保口糧安全的高標準農田。”在現有條件下，可以說是任務重，時間緊，必須客觀分析不同區域狀況，積極創新建設策略，因地制宜扎實推進。

1 高標準農田建設戰略布局的提出與發展

中國開展基本農田保護時間較早，早在20世紀50年代初，國家就有盡可能保護良田、避免非農建設濫用農田的法規[2]。但國家明確提出開展基本農田建設，推行以建設促保護，實行耕地資源數量質量生態并重管理是在2008年，經過近十年的探索完善，高標準農田建設戰略部署趨于完整，工作基礎日漸扎實。

1.1 政策要求日趨明確

2008年11月，黨的十七屆三中全會做出的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出“大規模實施土地整治，搞好規劃、統籌安排、連片推進，提高耕地質量，大幅度增加高產穩產農田比重。”首次從中央層面提出了以耕地質量提升為主要內容的農田建設。緊接著，2009-2015年的“中央一號文件”都將“加快高標準農田”、“建設高產穩產基本農田”、“促進旱澇保收高標準農田建設”等作為持續夯實現代農業基礎，提高農業質量效益的重要內容。2008年，《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》提出要“大力推進以高產穩產基本農田建設為重點的農田整治”，并對開展高標準農田建設作了初步部署。

2016年“中央一號文件”要求“大規模推進高標準農田建設”，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出“優先建設確保口糧安全的高標準農田”。至此，高標準農田建設的內容更加明確，概念趨于統一，高標準農田建設正式成為國家脫貧攻堅以及實現2020年全面建成小康社會的一項重要內容。

1.2 規劃體系逐漸完善

2012年國務院批復頒布實施的《全國土地整治規劃（2011-2015年）》，在首次提出“全域”土地整治概念的同時，也提出了“十二五”高標準農田建設的規劃目標。省、市、縣級的土地整治規劃也明確了本區域的高標準農田建設規劃目標，充分發揮了規劃在高標準農田建設中的引領作用。2013年，國務院頒布實施了《全國高標準農田建設總體規劃》，對高標準農田建設也作出了具體要求，并要求“建立國家、省、縣三級規劃（方案）體系。”農業部、水利部、國家農業綜合開發辦公室等在各自的部門規劃中結合部門職能安排了相應的高標準農田建設任務。

目前，“十三五”全國土地整治規劃已完成報批稿，省級土地整治規劃大多已在2016年6月底前編制完成，市、縣級土地整治規劃編制在全面開展；《全國高標準農田建設總體規劃》擬根據發展新理念進行修編。這些都為“十三五”高標準農田建設提供了堅實的規劃保障。從規劃內容和各地實踐來看，高標準農田建設規劃統籌安排建設目標任務，建立部門聯動的工作機制。各級土地整治規劃，尤其是市縣級土地整治規劃則立足于分解落實目標任務，優化建設布局，確保把高標準農田建設任務落實到項目和地塊，更具操作性。

1.3 科技支撐力度加強

高標準農田建設技術標準體系逐步成型，標準化建設取得突破。2012年國土資源部頒布實施中國首個《高標準基本農田建設標準》行業標準，明確了高標準基本農田建設目標、任務、原則、內容與技術要求、程序等[3]，對建設過程各環節以及田間基礎設施占地率、耕作層厚度等諸多要素提出了量化要求。2014年國家質檢總局和國家標準委批準發布《高標準農田建設通則》國家標準[4]，《通則》在提出土地平整的基礎上，以完善農田基礎設施為重點，配套開展相應的土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持、農田輸配電等工作，并規定了各項內容的技術標準。目前，國家標準《高標準農田建設評價規范》已完成送審稿，解決了高標準農田“評什么、怎么評”的問題。中央各部門也紛紛制定了本部門涉及高標準農田建設的行業標準，如農業部頒布實施了行業標準《高標準農田建設標準》、國家農發辦制定了《國家農業綜合開發高標準農田建設示范工程建設標準（試行）》[5]。浙江、山東、江蘇、四川等省結合本省實際，先后出臺了有關高標準農田建設的地方標準。

學術界對高標準農田建設的關注也逐年增多。陳天才等[6]、馬立軍等[7]、李婷等[8]探討了高標準農田建設的空間布局和建設時序，從自然條件、基礎設施條件、立地條件等方面構建了高標準農田建設評價的體系，并按貼近度大小進行時間排序。李少帥等[9]、黃玉嬌等[10]分析了高標準農田建設面臨的問題和對策，提出要加強自然資源和資金的匹配度。王新盼等[11]、王晨等[12]研究了高標準農田建設區域劃分方法，提出結合農田質量現狀及其限制因子可改造程度，從基本具備高標準條件和經整治后可建成2個層次上劃定高標準農田建設適宜區域的方法。

2 “十二五”期間高標準農田建設進展和問題分析

根據調查統計，“十二五”期間全國建成高標準農田0.27億hm2，超額完成了規劃確定的目標任務，可以說成效顯著。但高標準農田建設是一項探索性工作，工作部署急、要求高，可借鑒的經驗少，從實踐來看，仍然存在一些突出問題，需要在未來加以改進完善。

2.1 建設進展情況

按照“中央指導、省負總責、縣為主體”的建設監管機制，“十二五”期間，全國各地共建成高標準農田0.27億hm2，通過整治新增耕地170.4萬hm2，耕地質量平均提升1～2個等級[13]，國家糧食生產也實現了“十二連增”，高標準農田建設對促進農業乃至農村發展發揮了重要作用。

1）落實了最嚴格的耕地保護制度。通過高標準農田建設，田、水、路、林、電等田間基礎設施配套更加完善，項目區實現了“旱能灌、澇能排”，農業生產抵御自然災害能力明顯增強，部分旱地變成了水澆地，2015年中國統計年鑒數據顯示，全國耕地灌溉面積從2010年的0.60億hm2增加到了2014年的0.65億hm2；優化了項目區土地利用結構，田間基礎設施占地率減少至8%以下，田間基礎設施使用年限提高到15年以上，實現了以建設促保護，促進了耕地節約集約利用和可持續發展。

2）夯實了現代農業發展基礎。據調查，建成后的高標準農田田塊規模擴大并且變得相對均勻[14]。丘陵區道路通達度提高到90%以上，平原區基本實現100%的通達度，顯著減少了農業生產成本，提升了農業生產效率。重慶市以市場為導向，推進糧油和蔬菜生產經營規模化、種植良種化、生產機械化、水利現代化，打造了長—墊—梁“一圈兩帶三核”百萬畝糧油基地和潼南涪、瓊兩江流域2萬hm2連片蔬菜高標準基本農田，促進了農業生產規模化，農民收入顯著提高。廣西、福建等省采取“以獎代補”的形式建設高標準農田，大力支持農民和農業經營主體自發開展“小塊并大塊”耕地整治，通過規模化、集約化、機械化生產，使農業生產力大大提高。

3）改善了生態環境。建成的集中連片高標準農田，在田間道路和溝渠兩側種植林帶，使項目區的林木覆蓋率大幅度提高，農田防護面積比例普遍提高到90%以上，優化了生態景觀結構，有利于區域生物多樣性。通過以改善灌排條件為目的的小流域治理，減少項目區風沙、水土流失、泥石流等自然災害的發生，改善了農田生態環境，促進了生態文明建設。湖南、上海等地結合高標準農田建設發展示范農業和觀光農業基地，建成的“稻田公園”、“郊野公園”等社會反響良好，吸引了大批旅游者，拓寬了農民致富門路。

2.2 存在問題分析

高標準農田建設任務艱巨，需要舉全國之力，多部門緊密合作共同來完成。當前高標準農田建設在組織管理、實施建設、后期管護等方面均不同程度地存在一些問題，亟需研究并加以解決。

1）政府主導作用未能有效發揮。根據《全國高標準農田建設總體規劃》，各級地方政府要根據本地實際情況建立由政府領導牽頭，發展改革、財政、國土資源、農業、水利等有關部門參加的協調機制，明確各部門職能職責，加強統一領導和統籌協調。但從“十二五”期間各地建設情況來看，政府主導的機制并未完全建立起來，統籌協調力度不夠，有的省份在推進高標準基本農田建設過程中，盡管在省級層面做了工作部署，但部分市、縣級政府更關注其他經濟建設項目，未將高標準農田建設作為政府的重點工作，很多項目建設領導小組或指揮部只停留在文件文字中，職能沒有得到應有發揮，造成高標準農田建設進度慢、資金滯留等問題。

2）部門間銜接協調難度大。高標準農田建設是一項跨地區、跨行業、跨部門的綜合性系統工程，必須統籌規劃、協調落實、有序推進。但在實際工作中，由于各部門項目管理方式、資金來源、技術標準、人員結構等不盡一致，很難形成共同推進的統一平臺，不少地方仍然是部門各自為政，難以形成合力，影響建設進度和效率。

3）資金整合不夠到位。根據規劃要求，高標準農田建設要以縣域為單位，按照“規劃標準統一、資金渠道不變、相互協調配合、信息互通共享、積極推進整合、共同完成目標”的原則，加強新增建設用地土地有償使用費、農業綜合開發資金、現代農業生產發展資金、小型農田水利設施建設補助專項資金等不同渠道涉農資金的有機整合。但在政府主導作用不能有效發揮、部門間銜接協調難度大的條件下，很多地方的資金整合流于形式，集中投入、提高資金使用效益的力度不夠。

4）數據信息難以及時共享。根據總體規劃確定的部門分工，由國土資源管理部門負責高標準農田上圖與信息統計工作，要加強溝通協調和信息共享。實際工作中，由國土資源管理部門建成的高標準農田都能及時上圖入庫，但農業、水利、農業綜合開發辦等其他部門建成的高標準農田普遍存在片數比較多且分散的問題，項目和地塊的拐點坐標等信息缺乏而難以實地認定，導致總體建設信息不能及時匯總，建設成果不能共享。

5）后期管護不到位。總體規劃對后期管護只提出了原則性要求，中央層面也未制訂明確的關于后期管護的政策。從調研來看，不少地方存在“重建設、輕管護”的現象，沒有完全建立后期管護機制，高標準農田項目建設完成后，未安排后期管護資金，管護責任不明確，管護措施不到位，部分田間基礎設施損毀失修，影響可持續利用。

3 “十三五”時期高標準農田建設策略創新分析

與“十二五”期間相比，“十三五”時期高標準農田建設任務更為艱巨，要確保按期完成建設任務，助力國家第一個百年目標順利實現，首先，要針對當前存在的問題加快完善體制機制，提高建設效率；其次，要采取有效措施，及時化解建設條件約束趨緊、資金籌措難度加大等不利因素帶來的影響；第三，要積極應對新形勢和發展新理念帶來的困境和挑戰，著力創新建設途徑。

3.1 “十三五”時期面臨的新挑戰

1）應對發展新理念能力不足。黨的十八屆五中全會提出了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，高標準農田建設要貫徹落實五大發展新理念，促進耕地資源數量質量生態并重管理，需要從業人員及時轉變觀念，改革管理方式，創新規劃、設計、施工等環節的技術方法，革新材料設備，提升整體素質。長期以來，高標準農田建設管理部門以及設計、施工等從業機構習慣于“田間工程建設”模式的農田建設，存在很強的“路徑依賴”特性，要按照發展新理念開展高標準農田建設需要較長的一段轉型期。

2）建設難度越來越大。“十二五”期間，各地按照“先易后難”的順序，將容易建設的農田基本全部建設完，“基本具備高標準條件”和“稍加整治”類型的高標準農田建設項目越來越少，“十三五”時期的高標準農田建設項目絕大多數應該都是“需要全面整治”類型的。全面整治要在土地平整的基礎上，綜合開展土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持、農田輸配電等工程，工程量大、項目建設周期長、投資額度也會相應增加，建設成本隨之上升。

3）區域差異逐步顯化。各省的耕地資源、水資源狀況不盡一致，歷史上對基本農田保護的力度有所差別，總體規劃確定的高標準農田建設任務與上述條件并不完全匹配，局部資源匱乏地區要完成高標準農田建設任務難度更大，國家層面的統籌協調面臨挑戰。對比分析各省2020年高標準農田建設任務、耕地保有量、基本農田保護面積和2014年的耕地灌溉面積（圖1）發現，廣西、海南、重慶、四川、貴州、青海、寧夏等省（區）的高標準農田建設任務超過了耕地灌溉面積，高標準農田建設面臨農業灌溉水資源不足的壓力。浙江、江西等高標準農田建設任務接近基本農田保護面積80%的省份，以及北京、上海、廣東等經濟發達、歷史上基本農田整治工作開展較好的省份，都存在按現行標準“無地可整”的困境，需要進一步提高建設標準，以完成建設任務。

4）資金籌措難度越來越大。隨著建設成本增加和物價上漲等因素，“十三五”期間要完成高標準農田建設目標任務，需要8 000～12 000億元資金。國家用于高標準農田建設的資金來源有新增建設用地土地有償使用費、農業綜合開發資金、現代農業生產發展資金、小型農田水利設施建設補助專項資金、土地出讓收益中計提的農業土地開發資金和農田水利建設資金等。近幾年，隨著經濟下行壓力加大，供給側結構性改革加快，各地去產能、去庫存的力度逐步加強，各級政府的新增建設用地土地有償使用費、農業綜合開發資金、土地出讓收益等收入急劇下滑，2015年部分省份就已反映資金難以滿足高標準農田建設需求，急需拓寬資金渠道。

3.2 “十三五”時期策略創新分析

1）健全建設管理和監管機制。高標準基本農田建設管理和監管機制如圖2所示，縱向上要加快完善“中央指導、省負總責、縣為主體”的建設監管機制，更充分發揮中央的宏觀調控作用，進一步明確中央各部門的管理職責，明確各部門的建設任務、資金來源，準確界定各部門在高標準農田建設監管中的具體分工。橫向上要完善“政府主導、部門合作、公眾參與”工作機制，切實落實政府統籌責任和部門建設責任，充分調動各方的積極性，切實發揮農民群眾的主體作用。通過完善機制解決區域差異大、部門銜接難、資金整合難等問題，提高貫徹落實發展新理念的系統能力。

2）創新投融資機制。鼓勵和引導社會資本參與高標準農田建設，積極拓寬資金渠道，加快建立多元化的投融資體系。在宏觀稅收減少的局面下，中央層面要加快研究出臺具體的、操作性強的拓寬資金渠道和統籌政府涉農資金的政策措施，充分發揮政府投資的引領和示范作用。按照“誰投資、誰受益”的原則創新激勵機制，探索通過土地整治建設高標準農田新增耕地可用于占補平衡，積極建立鄉（鎮）、農民及業主多元投入的投資機制，多渠道、多層次籌集資金。鼓勵農業專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等土地經營者實施項目，實現項目“建、管、用”一體，激發實施主體的內生動力，降低建設成本。充分發揮農民集體經濟組織和農民的主體作用，鼓勵他們采取多種方式，自行建設高標準農田，加快農村一二三產業融合發展，增加農民收入。

3）加強評估考核。嚴格落實中央關于將高標準農田建設情況納入地方各級政府耕地保護目標責任考核的要求，開展年度考核和規劃期末考核，年度考核結果與下一年度中央資金安排掛鉤。探索建立激勵機制，對高標準農田建設工作做得比較好的省份，可考慮在用地指標安排、國家投資重大工程建設等方面予以適當傾斜，探索將高標準農田建設中經集中連片整治后新增加的部分耕地用于農田配套基礎設施建設；對高標準農田建設不力的地方，應嚴格按照《糧食安全省長責任制考核辦法》規定，追究相關部門和人員責任，督促地方政府切實擔負起責任。

4）嚴格統一上圖入庫。依托國土資源綜合監管平臺，建立高標準農田建設信息精準管理機制，將已建成地塊及時通過國土資源綜合監管平臺“上圖入庫”，實現高標準農田建設“一張圖”，全面、在線、實時監控核查，并在此基礎上形成全國高標準農田建設“一張圖”。國土資源管理部門等相關部門要及時優化完善綜合監管平臺，制定統一信息標準；高標準農田建設各有關部門要完善本部門負責的高標準農田建設項目的拐點坐標、主要工程量等信息，由縣級建設部門及時將建設信息逐級報備至省級部門，省國土資源管理部門匯總全省建設信息后報國土資源部，及時實現信息共享。

5）完善建后管護制度。將建成的高標準農田及時劃定為永久基本農田，實行特殊保護。加快健全管護機制，各地政府可根據當地實際情況，對高標準農田建后管護資金給予適當補助。積極引導和激勵專業大戶、家庭農場、農民合作社、農村集體經濟組織等新型經營主體參與高標準農田設施的建后日常管護工作。管護制度的制定，一定要明確各項工程的管護主體、管護責任和管護義務，將責任落實到具體機構（人員），要及時簽訂管護協議，確定溝渠、道路、建筑物等工程設施的具體管護措施，確保各項工程設施在設計使用年限內有效發揮作用。

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