當前我國城市社區治理中的行政與自治關系問題探析

摘 要：20世紀90年代末開始，中國在理論和實踐兩個層面開展了社區治理改革的探索，其目標是推動社區自治，構建政府與社會組織的合作治理模式，在實踐中形成了上海模式、沈陽模式和江漢模式等最具代表性的三種社區治理模式。本文通過對這三種模式的分析，指出了社區治理中普遍存在的政府與自治組織的關系困境，并探討了解決這一難題的可行路徑。

關鍵詞：城市；社區治理；社區自治；治理模式

所謂社區治理，是指政府、社區組織、居民及轄區單位、贏利組織、非營利組織等對涉及社區共同利益的公共事務進行有效管理的方式，從而增強社區凝聚力，增進社區成員社會福利，推進社區發展進步的過程與機制。

社區治理的參與主體是多元化的，其中既包括傳統的管理者政府，也包括由公民參與的非政府組織、各類社會團體等在內的公民社會。與西方發達國家不同的是，在我們國家，社區仍然有黨和政府派出機構。事實上，從20世紀80年代社區建設起步以來，我國社區治理參與主體的特征已經發生了很大的變化，使得力量架構由原來的政府—公民的線性結構轉變為以政府為根基、以公民及其他各類組織為枝葉的樹狀結構。

一、城市社區治理中行政與自治關系的不同模式

從20世紀90年代中期開始，全國多地積極開展社區治理新模式的探索，出現了以城市命名的北京模式、上海模式、天津模式、南京模式、沈陽模式、青島模式、江漢模式、鎮江模式、四平模式、銅陵模式等多樣化的社區治理模式。就社區治理中行政與自治關系的角度來看，這些形形色色的模式可以劃分為三種：政府主導模式、自治型模式以及合作治理模式。

1.政府主導模式

政府主導模式以上海為典型代表。在社區管理體制上，全國多地都進行了“兩級政府，三級管理，四級網絡”的改革探索。上海正是依托這種改革思路，以黨和政府的指導為基礎，形成了以行政主導為核心的社區治理模式，其內容是：將一個街道的管轄范圍作為一個社區，一方面在相關法律、法規、規章的規定和授權范圍內，擴大街道辦事處管理職權，除了承擔社區內部分的管理權外，還作為聯系區級政府與居委會的紐帶，起到承上啟下的作用；另一方面，充分發揮街道與居委會的聯動性，居委會也要相應承擔更多的職能，配合街道進行基層社區的管理。

2.自治型模式

自治型模式以沈陽為典型代表。沈陽在進行社區體制改革過程中以政府逐步退出社區管理，逐漸形成以社區自我管理為主的新型社區為改革目標，取得了良好的改革效果。沈陽模式最大的特點是將社區組織按照“國家政權機構的設置，創造性地構造了社區決策層（社區成員代表大會）、執行層（社區管理委員會）、議事監督層（社區協商議事委員會），從而形成‘議行分離、相互制約’的互動運行機制”。其改革措施具體包含以下兩個方面：其一，社區范圍一般要大于居委會，小于街道辦事處，“主要分為四種類型：一是按照居民居住和單位自然地域劃分的‘板塊型社區’；二是以封閉型的居民小區為單位的‘小區型社區’；三是以職工家屬聚居區為主體的‘單位型社區’；四是根據區域的不同功能特點，以高科技開發區、金融商貿開發區、文化街、商業區等劃分的‘功能型社區’”。其二，政府與公民社會在社區治理中所扮演的角色發生了根本性的轉變，由公民社會特別是自治性社會組織主導社區事務的管理，而政府作為“掌舵者”，只是制定相關的法規和規章來規范其行為和提供相應指導。從社區治理的長遠發展來看，沈陽模式更加符合社區自治化的目標。

3.合作治理模式

合作治理模式以武漢江漢區為典型代表。2000年，為了解決基層社區治理困境，武漢市江漢區在借鑒沈陽模式的基礎上，探索出了政府和社會共同治理的新模式。社區的范圍沿襲了沈陽模式對社區的劃分標準，面積大于居委會小于街道。改革的核心是：“以提高政府社會管理效能、公共服務效能、社區自治效能為依歸，以社區為平臺，通過社區體制和街道行政體制創新，建立一種政府行動與社會行動有機銜接的社區合作治理模式”。江漢模式將政府與社區組織當做平等的社區治理主體，其“治理主體表現為多元化，不僅包括政府，還包括社區組織、轄區單位、非政府組織以及社區居民；各自治理主體因為掌握的資源不同，彼此之間形成相互依賴；權力運作不再是通過自上而下的行政命令，而是一種多個獨立組織共同參與的過程”。

除了上述三種模式，還有諸如深圳市鹽田區的社區工作站模式、深圳市桃源居社區的桃源居模式等，它們都為社區治理改革提供了豐富的實踐經驗。

二、城市社區治理中行政與自治關系存在的問題分析

當前我國社區治理改革取得了不小的成績，但同時也暴露出了一些問題。主要表現在以下兩個方面。

首先，行政與自治關系粘連性強，界線模糊。一般而言，在合作治理中，治理的主體“均具有正式組織的特征，但它們相互之間沒有隸屬關系”。社會組織能否真正做到與政府劃清權界，理清關系，最大限度地獨立行使自治權，直接決定著社區治理改革能否完全實現自治或部分實現自治。但在我國社區治理改革中，政府必然是社區治理改革的推手。政府和社會組織之間是“主導者與職能單位的關系”，這也是所有關系中的核心。那些新生的、具有自治功能的社會組織幾乎都是由政府牽頭組織成立的，由政府賦予某個具體的社會組織行使某項具體的自治權的權利，這使得這些自治組織與政府之間的粘連性不可謂不深。社會組織成立的原動力如果不是來源于公民內心的需求，那么由這些組織參與的“自治”是否是公民的自治就值得商榷了，公民參與自治的熱情也就難以持續。雖然沈陽模式的初衷是實現社區自治，將政府影響降到最低，其改革也比較徹底，但政府依然在各個環節對社區管理施加影響，政府對社區的指導變為領導，很多行政人員自然而然地將社會組織當做是政府的下屬單位，直接或間接干涉他們行使自治權。這一問題在江漢模式中也有明顯體現，即作為自治組織的社區管理委員會在行使職能時面臨著如何協調公民、黨、政府、企業等主體之間關系的難題；同時低社區參與度使得社會組織難以有效發揮治理職能，自治建設的推進陷入瓶頸。

其次，社區治理實踐中政府往往“越權”。導致這一問題的原因主要有兩個：一是由于中國公民社會發展規模還相當弱小，過早地讓其承擔某些管理義務具有客觀上的困難以及風險，使得政府有時候不得不越權代為管理；二是政府的行政權力難以有效限制，公權力自身帶有一種不斷擴張的屬性，再加上傳統上公民普遍的觀念是政府應該什么都管，導致政府會自覺或不自覺地超越職權的限度進行管理。上海模式以 “四級網絡”為建設目標之一，在這一問題上表現得尤為明顯，它“實際上是把社區居民委員會納入了政府管理的體系之中”，使居委會承擔了街道辦事處的部分行政職能，行政色彩濃厚；與之相對應，居委會的一些自主權利，比如對開展社區活動很重要的財政自主權，則由街道完全掌控，這在很大程度上削弱了其作為自治組織的功能，體現出一種相當大的被動性，導致行政力量過于強大。因此，政府越權甚至濫用權力的情況時有發生，一定程度上抑制了社區自治體系的建立和發展。

三、規范社區治理中行政與自治關系的對策思考

理論上，我國社區治理改革雖有明確的方向，但問題的關鍵還是沒有處理協調好政府與社會組織的關系，社會組織和公民在社區治理中的被動地位仍然沒有得到明顯的改觀。為此，亟須通過規范社區治理中的行政與自治關系，以保證社區治理改革的健康發展。

首先，完善相關的法律法規。改革初期，各級政府都頒布了關于開展社區治理改革的相關文件，但是僅依靠這些文件的規范效力是遠遠不夠的，亟須從立法上明確社區治理中政府行政權力的大小、政府與社會組織的關系、賦予社會組織和公民更多監督政府的權利，以及建立一套從政府的決策、執行到反饋評估的完整的監督體系等，為社區治理建設提供最基本的制度保障。同時，還要立法規范和嚴格執行基層民主協商治理的程序，強調程序正義在社區治理中的紅線作用。

其次，積極引入“互聯網+”的治理形式。應積極引入“互聯網+”的社區治理形式，以互聯網為平臺，建立社區信息發布機制和溝通渠道，拉近治理的主客體之間的距離，使政府部門和社會組織行使權力更加公開透明，并且做到以更低成本和更高效率運行。

再次，需要建立一套完整的治理評價體系。社區治理改革過程中，需要引入第三方機構，秉著客觀中立的原則對政府的管理活動和社會組織的自治活動進行分析評價，出具權威的評價報告，并提交同級權力機關作為審核政府和社會組織工作的參考，這樣就可以在一定程度上增強雙方的責任意識。

最后，從自治的角度上來說，要發展社區自治，其根本還是要培育公民社會。西方公民社會的發展經歷了一個漫長的過程，中國的社區治理改革是希望通過行政引導推動公民社會發展的方式來縮短這一過程，但需要警惕拔苗助長的危險。理論界一般認為培育公民社會與整個國家的政治、經濟、社會、文化等方面息息相關。如盧愛國認為培育公民意識要“完善社會主義市場經濟體制”“繼續推進政治體制改革”“加強社會主義公民教育”，因此，從這一點上看，公民社會的完成需要漫長的時間，要逐步推進。

總體而言，中國的社區治理改革從20世紀末至今已經取得了很大的成效，但是如何處理行政與自治的關系、政府與公民社會的關系依舊是改革的核心問題。改革的過程就是對這兩者關系的探索過程，相信政府和社會這兩駕馬車能夠尋找到協調共治的路徑，以維護基層社區的和諧穩定，為構建社會主義和諧社會提供基礎保障。

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