黃三角海港經濟發展的衍生路徑及制度設計

摘 要：海港經濟的發展不僅有利于擴大貿易的范圍，降低貿易的運輸費用，而且可以帶動腹地經濟的發展，助推城市的建設；本文以黃三角中心港口——東營港為研究對象，通過對港口發展路徑的總結，結合東營港面對的約束條件，以地主港模式對其民營化趨勢進行制度設計。

關鍵詞：黃三角；東營港；衍生路徑；制度設計；地主港模式

一、引言

發達的交通運輸網絡通過降低物流中的交易費用進而促進交易的發生、經濟的發展。“一國商業的發達，全賴于良好的道路、橋梁、運河、港灣等公共工程”[1]。黃河流域、尼羅河流域、地中海流域等之所以先期發展起來，與水路運輸是分不開的，水路運輸的便利性擴大了交易范圍、加速了分工、加強了生產專業化、擴大了生產，所以大江大河、沿海流域一般是經濟發達地區。水路運輸由于運輸量大、成本低尤其適合大規模、長距離貨物運輸，據統計，世界貿易85%以上的貨物靠海運完成，尤其隨著國際貿易的發展，海港在外貿物資運輸中已經起到了不可替代的作用。

從歷史演變的過程來看。港口首先是交通的樞紐，是各種交通工具轉換的中心，這樣大量的貨物聚集在這里，拉動經濟的發展。同時，港口周邊地區又通過發展工業區，帶動了工業的發展，最終實現整個城市的發展。本文以黃河三角洲中心港口——東營港為研究對象，通過對港口發展衍生路徑的提煉，結合環渤海經濟區港口群的發展現狀、東營港面臨的約束條件，借鑒泛地主港模式對東營港的發展進行制度設計，制度設計的原則以路徑依賴中的交易費用下降為主線，從而使得規范論證具有現實性、可行性、可操作性。

二、文獻綜述：港口民營化理論依據及經驗介紹

從世界港口的發展歷史看，早期的港口主要從事于貨物裝卸、儲存和轉運，由于國際貿易規模比較小，海運總體水平不高，港口建設缺乏最直接的需求源動力。隨著經濟的發展、國際貿易的激增，港口的建設逐漸呈現出資本積累性、技術性的特征，單純依靠政府已經無法滿足港口建設的需要，同時加上港口國營的激勵機制不健全，港口運營的民營化逐漸成為趨勢。

（一）港口民營化的理論依據。夏平頓和斯蒂格里茨的私有化基本定理或不相關定理（Sappington Stiglitze，1987），是任何私有化理論的出發點。根據福利經濟學基本原理，當存在外部性、自然壟斷和公共品時，一般認為需要政府的干預，比如對公共品而言，可以利用國有企業來提供公共品，達到有效配置。而夏平頓和斯蒂格里茨定理認為，如果兩個關鍵的假設條件得到滿足：①政府是做好事的，即追求社會目標；②訂立合同不受任何限制，即合同是完備的，那么即使存在不對稱信息，所有權本身也是無關緊要的。因此，民營化比國有企業有任何優勢的話，必須從放松完全合同的假設或修改政府是做好事的假設方面去考慮。沿著這個思路，施密特（Schmidt，1996）、拉豐和泰勒爾（Laffont Tirole，1991）共同假設政府是做好事的，但是政府的承諾能力是有限的，得出的結論是，政府越難以承諾，或者制度越不發達，就越應該民營化。港口具有自然壟斷特征，港口國有企業由于其內在缺乏與市場機制和調節機制相適應的能力，缺乏競爭機制，從而導致的低效率、官僚主義作風嚴重、經營管理不善和嚴重虧損，阻礙了港口的發展。各國政府逐漸認識到：不是“市場的失敗”、而是“政府的失敗”帶來了港口運行中的一系列不合理、非效率癥狀。于是，世界各國有關港口經營政策開始轉向主張民間部門的自由競爭與參與、以糾正港口經營上“規制的失敗”的民營化（楊家其、陸華，2003）。集裝箱化和船舶大型化對港口的基礎設施和水深和航道條件，港口產業從勞動密集型轉為資本密集型，巨大的資金缺口是港口建設發展中各國面臨的共同問題，在港口發展初期巨大的資金缺口往往由政府替補，但是當資金缺口一旦超過財政收入能力，通過民營化不失為一種有效途徑。

（二）港口民營化的經驗介紹。關于港口民營化的經驗介

紹，本文以歐洲的英國、美洲的加拿大、亞洲的馬來西亞為典型代表進行介紹。

（1）英國港口民營化簡介。在全球的港口民營化趨勢中，英國率先掀起了激進式的港口民營化熱潮，且變革波及面最大。1971年英國政府頒布梅西港口法，將利物浦港交給梅西港務公司經營（政府只持20%股份），從而開始了英國港口民營化進程。1981年英國政府解散運輸港務委員會，成立英國港口聯合會，具體負責港口民營化過程中有關港口資產的出售工作。目前，英國政府在該聯合會的22個成員港中不再持有股份。1996年，70%的貨物裝卸交給私人部門，信托港（Trust Port）全移交給私人部門。

（2）加拿大港口民營化簡介。加拿大對全國548個港口中的不太重要的港口全面實行民營化，政府只依據法律對港口進行必要的監管。政府同私營企業達成協議，規定在5年期限內港口不得移作他用，若在此期間港口無法維持經營，政府有權收回。5年以后，經營者有權將港口作其他用途。在港口的管理中，政府對人事的限制降到最低程度，僅將主要限制放在安全和環境保護上，而把更多的權力留給港口當局。

（3）馬來西亞港口民營化簡介。馬來西亞港口的民營化始于1986年的Kelang港。標志是集裝箱貨的經營權屬港口當局和私人出資的Kelang集裝箱碼頭公司KCT（為期25年）。1993年第二輪民營化開始，其余的港口基礎設施的特許經營權交給另一家私人公司（Kelang 港口管理公司，KPM），雖然港口當局并沒有參股KPM，但仍擁有關鍵問題上的絕對控制權。這樣，在Kelang港，KCT和KPM展開競爭。在Kelang港的西港區有一開發新設施的項目。最初，政府方面想通過公共投資來緩解港口擁擠的問題，但最終是通過特許經營的方式由一私人財團（Kelang港口群財團，KMTC），為期30年。這樣的目的是為了加強港口競爭。

我國港口運營模式仍以國營為主，產權結構單一，客觀上形成了港口國有企業獨家壟斷的局面。而且地方政府在對港口建設中不會從全國、全世界的角度對港口布局進行考慮，盲目追求大而強、全而專的港口建設，貿易量在一個時點上是一個固定值，一旦港口運輸能力超過需求，將會導致產能過剩、資本浪費。

三、東營港進一步發展所面臨的約束條件

由于東營港尚屬于支線港，吞吐量小，外輪來往數量少，開發建設尚處在初期，本文將其放在環渤海灣的視角內進行考察、定位。

（一）環渤海港口群激烈競爭導致的分工定位。自上個世紀80年代以來，環渤海地區港口建設進入高峰期，港口作為基礎設施在拉動區域經濟發展的同時，激烈的競爭呈現出整體分工不合理、定位不明確的特點。

（1）環渤海港口群中重復建設嚴重，港口之間缺乏合理分工。山東半島臨海縣市區有30個，而港口就有26個。在遼東半島港口群中的錦州港、綏中港和葫蘆島港距離都在100公里以內，而綏中港距秦皇島港僅20多公里。密集的港口之間缺乏合理分工，重復建設嚴重，結構性矛盾日益突出，主要港口專用碼頭、大型碼頭能力緊張，而新建中小港口處于吃不飽的狀態。

（2）四大主樞紐港爭奪“環渤海第一港”導致的過度競爭。環渤海地區的大連港、天津港、青島港和煙臺港近年來都提出了建設東北亞國際航運中心的口號，其發展規劃中都以大而全、多且專為追求目標，動輒投資數以百億計、形成吞吐能力數以億噸級。不考慮支線小港，僅四大主樞紐港就已經導致環渤海港口群呈現出白熱化競爭。

（3）支線港盲目追求大規模。在環渤海周圍的支線港，多是專業港口，但從這些專業港口的規劃和擴建看，都在向綜合性大港的方向發展，與大港分食貨源的趨勢亦十分明顯，這更加劇了環渤海港口的生存壓力。港口是基礎產業，對國民經濟發展具有支撐和先導作用，投資額度大且回收期較長，一旦形成重復投資，損失將十分嚴重。環渤海港口群的過度競爭亟需港口間的分工協作，各港口要根據腹地經濟發展而不是行政區域經濟發展趨勢進行定位分工。

（二）東營港開發建設面臨的自然條件。（1）東營港簡介。東營港建成于1997年，現有泊位14個，是國務院批準的國家一類開放口岸，東營港現有3萬噸級碼頭2個，3千噸級碼頭3個，千噸級碼頭16個。目前，中海油2×5萬噸級液體化工碼頭、2×5千噸級液體化工碼頭、萬通集團投資建設的2×2萬噸級液體化工碼頭、長安集團投資建設的2×5千噸級精細化工碼頭正在建設。港口建設仍以服務石油化工產業為主。

（2）具有良好的區位優勢。東營港是環渤海經濟區與黃河經濟帶的重要接點，處于連接中原經濟區與東北經濟區、京津唐經濟區與膠東半島經濟區的樞紐位置，北距天津港90海里，東距龍口港72海里，距大連港122海里，與日本、韓國隔海相望。從陸路看，距濟南、青島只有2小時里程，距北京、天津分別為3.5小時、2.5小時里程。以石油運輸為例，從東營港運入原料油每年可以節約運費10億元左右。

（3）渤海灣泥質海岸建設深水大港的天然良址。東營港等深線密集，平均潮差僅0.76米，水深負10米處離岸6公里，水深負20米處離岸15公里，是渤海灣泥質海岸線距深海最近的位置，是建設萬噸級深水大港的天然良址。在負15米等深線，潮差僅為0.3米，幾乎完全沒有天津港、上海港等港口的泥沙淤積問題。中國海洋大學侯國本老先生認為東營港海域是條件遠比天津等港口優越，是可以建第三代國際航運中心的港址（泊位水深，航道水深16-25m），是渤海灣、萊州灣現有的港口不可比擬的（威海港、煙臺港泊位、航道水深10-12m，天津港泊位、航道水深9-10m）。

（4）具有充足的土地空間優勢。東營是我國東部沿海地區后備土地資源最多、開發潛力最大的地區之一，東營港周圍全部為尚未開墾的國有荒堿地，不涉及“三農”，環境空間容量大，適宜發展各類臨港產業，特別是石油化工產業，在沿海地區土地資源十分緊張的情況下，東營港經濟開發區豐富的土地資源，將為各類產業發展提供堅實保障。

（三）東營港腹地經濟中的主要產業——石油化工產業。東營港腹地經濟范圍狹窄，直接經濟腹地為東營、淄博、濱州、德州和濰坊等地市，間接經濟腹地包括濟南、泰安和聊城，并可輻射冀南、晉中等地區。而環渤海灣主樞紐港——天津港，腹地包括了14個省、市、自治區，面積占到整個國土面積52%，而且腹地經濟類型齊全，既包括能源、原材料工業，也包括鋼鐵等重化工工業。東營港腹地經濟則以石油及石油化工為主，？勝利油田80%的石油地質儲量和85%的產量集中在東營，已探明石油地質儲量48億噸、天然氣地質儲量2300億立方米，原油年產量穩定在2700萬噸左右，東營及附近地區原油加工量已突破4000萬噸/年。

四、東營港發展的衍生路徑及制度設計

東營港從無到有經歷了一個相對曲折的過程，建設過程中停停建建數次，盡管政府出臺了海港建設規劃，但是資金瓶頸一直困擾著東營港的建設開發，尤其是對于東營港這類泥質海岸條件的港口，資金缺口更是一個地方政府難以支撐的。而港口民營化是解決這一問題的有效途徑。

（一）東營港發展的衍生路徑。首先通過民營化理論的闡述及世界港口的發展歷程，我們可以得出東營港的民營化也是大勢所趨。通過港口企業及港口管理的民營化不僅可以破解資金瓶頸還可以提高港口運營的效率，防止國有企業壟斷導致的重復建設以及定位不明；其次按照交易費用下降的路徑依賴原則可以推測：東營港泥質海岸的天然屬性要求港口建設的初期仍以政府為主導，前期大量的資金投入以及短期內難以實現的市場平均資本回報率，會阻滯民營資本的進入，所以在前期必須仍以政府為主導；第三，面對環渤海港口群的激烈競爭以及狹窄的經濟腹地，東營港在前期應以石油及化工產品運輸為主，這是東營港的比較優勢，只有在前期發揮這一優勢才能通過資本的積累實現港口建設的可持續性；第四，東營港在石油化工產品運輸上做大做強直到資本回報率達到市場平均水平后，通過充分利用土地優勢，引入民間資本實現東營港的民營化，在此基礎上，將東營港從專業的液體化工碼頭轉型升級至綜合性深水大港。

（二）促進東營港民營化趨勢的制度設計——地主港模式。地主港模式就是政府通過規劃界定港口的區域范圍，委托港口管理機構代表國家擁有港區及后方一定范圍內的土地、岸線及基礎設施的產權，對該范圍內的土地、岸線、航道等進行統一開發，并以租賃方式把港口碼頭租給國內外港口經營企業或船公司經營，實行產權和經營權分離，特許經營機構收取一定租金，用于港口建設的滾動發展。

（1）地主剛模式對港口民營化趨勢的推動作用。地主港模式與港口民營化具有內在的一致性，符合政府及私營部門作為投資主體在港口內的功能定位要求，地主港模式將政府的職能置于港務當局的管理之下，而商業職能分離給企業，使各方各負其責，各得其所；采用地主港模式后，土地及岸線資源成為地方政府獲得基礎設施建設的源泉，這將促使政府盡快開展土地及岸線的價值評估，提高土地使用權的流動性，有利于吸引民營資本的進入；另外，地主港模式的實施將港口基礎設施的建設與運營分離，對于基礎設施運營權的招投標過程即為港口基礎設施經營權的民營化過程。其次，在港口基礎設施的建設問題上，由于初始資金的需求量巨大，政府或政府出資的全資公企業可能無法完全負擔，這又為民間資本、民營企業的進入提供了可能。

（2）東營港地主港模式的制度設計。東營地方政府基于港城互動發展的需要，界定出岸線、港區及后方一定范圍的土地等基礎設施，成立港區開發建設管理委員會，作為地方政府的派出機構，統一負責港區的規劃、開發和管理，管委會下設國有獨資的港區投資發展公司，作為港區開發建設的投資主體和融資平臺。港區公用基礎設施由政府投資交港投公司建設，經營性基礎設施和經營性設施由港投公司以獨資、合作、聯營、參股等方式投資建設。建設完成經評估合格后，把經營性基礎設施和經營性設施以出租或合營等方式交付給港口經營企業經營，港投公司獲得相應的租金或費收，其中一部分交給上級財政，剩余部分用于港口的滾動開發。具體運作程序如下圖所示：

①地方政府統籌制訂港區發展規劃，界定符合建港條件的區域，預留出充足的岸線和腹地，以滿足物流和臨港工業發展的用地需要。②管委會行使港區規劃范圍內項目投資綜合管理職能，港區內建設項目實行專項辦理，牽頭組織“一站式”辦公，出臺港區項目開發建設優惠政策。其主要職能為：依法實施區內建設用地、建設工程的規劃管理及建設用地的前期管理和日常檢查工作；負責區內基本建設項目的綜合管理及基礎設施建設項目計劃的編制，并組織實施；負責港口及岸線的管理，如碼頭以及理貨、引航的監督管理，港口運營秩序的維護，港口安全質量檢查，并按照有關規定征收港口規費；負責區內物資流通的協調與管理；制定港區相應的管理制度和辦法，并組織實施和檢查監督，參與開發建設和投融資活動；籌備建立港投公司。③港投公司作為政府開發建設港區的投資主體和主要融資平臺，為各類投資項目提供專業的投資服務、技術咨詢，促進港區開發建設工作的市場化運作，實現良性滾動開發。港投公司以獨資、合作、聯營、參股等方式投資建設港口基礎設施及港口裝卸、倉儲等經營性設施。鼓勵銀行等金融機構加大對水運、港口行業的融資力度，不斷開發貸款項目；前期開發建設由市財政投入一定的資本金作為啟動資金。

五、結論

港口發展是一個循序漸進的過程，不僅依賴于自身的天然條件還要依托于腹地經濟的產業規模及結構。東營港泥質海岸的天然因素及深水港建設的可行性使得資金瓶頸更為明顯。通過依托石油化工產業促進初期的發展，實現在環渤海港口群的科學定位，進而謀求民營化最終打造綜合型深水大港不失為一種有效的衍生路徑。

參考文獻：

[1] 亞當·斯密.國富論[M].背景：商務印書館，1972：497-582