水資源稅研究及對我國的啟示

摘 要：自2016年7月1日起，我國全面推行資源稅改革，資源稅是調(diào)節(jié)資源配置效率的有效手段，目前在河北試點征收水資源稅，開啟改革資源稅的序幕。本文對國外水資源稅實踐和經(jīng)驗進行了簡要介紹，結(jié)合我國水資源收費制度的現(xiàn)狀，分析了我國現(xiàn)有水資源核算存在的不足，研究和構(gòu)建我國水資源收費制度改革的必要性，并提出了改革我國水資源稅費的建議。

關(guān)鍵詞：水資源稅；水會計準則；費改稅

一、引言

自2016年7月1日起，我國全面推進資源稅改革。預計還逐步將森林、草場等納入征稅范圍。當前我國征收的資源稅主要以礦產(chǎn)資源和鹽為主，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)在資源的重要性已經(jīng)被大家所認識，而且構(gòu)成資源稅的內(nèi)容延伸了很多。從水資源稅開始試點實行，為資源稅改革邁出新的一步。

對于水資源稅的征收方式，許多學者考慮用經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)水資源供需矛盾，而價格是節(jié)約用水的重要參數(shù)。例如，

R.Askley（1992）探討了居民最大和非最大用水量，證明需水最大價格彈性是非最大的價格彈性的2倍。甘泓、高敏雪等（2009）開展的聯(lián)合國水環(huán)境—經(jīng)濟核算體系的研究和試點工作，更是從國民經(jīng)濟統(tǒng)計的角度，提出了開展水資源核算的一套體系。2012 年，澳大利亞出臺《澳大利亞水會計準則第1號》和《澳大利亞水會計準則第2號》，構(gòu)成了澳大利亞會計準則體系，對我國水資源會計體系建立有重要意義。2013年，中共十八屆三中全會明確指出我國要開展水資源確權(quán)登記和水權(quán)交易制度，這對水資源核算方式提出了明確要求。

二、國外水資源稅實踐及特點

水資源稅政策作為一種控制水資源需求量、保護水環(huán)境的經(jīng)濟工具，已為許多國家所采用。它指政府通過頒布取水許可證來管理取水者從水源地直接取水權(quán)力，并對取水許可的擁有者征收相應稅或費。每個國家的水資源征收的政策有所不同。

（一）國外水資源稅收政策比較

（二）國外水資源稅政策的共性。第一，稅費收入?？顚Ｓ?。比如俄羅斯征收的水資源稅，資金主要用于水資源的開發(fā)和利用。收到資金建立水資源管理基金，對一些相關(guān)水資源項目投資。在《俄羅斯聯(lián)邦水法典》中還規(guī)定水資源稅不同稅種的分配和使用要求。第二，合理劃分中央和地方的責任。荷蘭則由省級水資源管理委員會征收，顯示其民主、公平。俄羅斯水資源稅是有水利、環(huán)保等部門通力合作，發(fā)揮各部門的優(yōu)勢。在水資源稅稅基和稅率確定方面，地方政府可以根據(jù)本地實際制定更為合理的稅率，享有更大的自主權(quán)。第三，多形式稅率。在德國，不同地區(qū)根據(jù)水資源的采用從量征收水資源稅，但各州間稅率存在差異。荷蘭對地表的水污染稅根據(jù)不同地區(qū)的保護力度征收不同的稅率，也告知我們水資源稅稅收設定不宜過高或者過低。

三、中國的水資源稅費發(fā)展現(xiàn)狀

2016年，河北開始試行水資源稅征收。近幾年國家陸續(xù)出臺了《中共中央國務院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》、《國務院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將水資源管理、水價改革、水權(quán)交易等納入生態(tài)文明制度建設的重要內(nèi)容，還探索編制自然資源資產(chǎn)負債表。

資料來源：中華人民共和國水利部

根據(jù)國家水利部數(shù)據(jù)，2014年對主要分布在北方17省平原區(qū)的2071眼水質(zhì)監(jiān)測井進行了監(jiān)測評價，地下水水質(zhì)總體較差。評價全國重要江河湖泊水功能區(qū)3027個，符合水功能區(qū)限制納污紅線主要控制指標要求的2056個，達標率為67.9%。

從表1、表2的數(shù)據(jù)說明，當前我國對地表水、地下水的依賴度較高，水污染較嚴重，而對于水資源的征收方式單一，標準分類不同、超計劃收取水資源費制度未普遍落實等問題?，F(xiàn)階段在水資源稅費征收上還存在很多的不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，水資源收費執(zhí)行力度不強。相關(guān)管理部門對水資源的收費標準有所差異，企業(yè)與監(jiān)管部們可以有議價空間，沒有嚴格的執(zhí)行力度，使水資源造成巨大的浪費。國外對于水資源的管理，為使其可持續(xù)發(fā)展，采用水資源稅的形式明確收稅的義務，使其具有強制性和無償性，讓人們認識到水資源重要性。

第二，稅收收入分配不合理。我國自然資源歸國家所有，對于資源收入（除石油資源稅）分配歸地方所有。資源稅也是地方財政收入不可忽視的一部分，地方為了短期利益，可能對各種資源大肆開發(fā)，而水資源的使用都不可或缺，對于水的使用會造成大量浪費和不合理使用，對環(huán)境也會造成破壞。這不利于國家對資源統(tǒng)一的規(guī)劃，會出現(xiàn)“資源詛咒”的現(xiàn)象。

第三，缺乏專門的政策保護水資源。國家出臺了許多水利改革措施，為開展水會計準則的制定提供了好時機。對于水資源的管理，取水證制度由縣級以上人民政府對其實施和監(jiān)管，縣級以上財政部門、價格部門負責收取水費，而水污染費由環(huán)保部門負責?？蓻]有相關(guān)立法確定各部門間的職能分配，對水資源的管理也沒有明確的管理規(guī)定，導致收費有差異。

四、國外水資源稅政策對中國的啟示

經(jīng)過幾十年的經(jīng)濟發(fā)展，我國的水資源日益枯竭且污染越發(fā)嚴重，急需重視對水資源保護，借鑒國外的水資源稅管理方式，制定符合我國水資源稅費的征收管理方式。

第一，加強不同機構(gòu)之間的合作。保障生態(tài)環(huán)境用水不僅僅是一個部門的職責，它涉及多個政府部門或者機構(gòu)。大多數(shù)事務的管理都不是一個部門能夠單獨完成的，主要考慮是有關(guān)部門或者機構(gòu)之間應當如何分工、如何合作或者配合的問題。在水資源管理過程中，我國的各部門或者機構(gòu)可以將職責劃分明確，將機構(gòu)間配合程序規(guī)定得具體、可行。

第二，根據(jù)我國流域差異以及行業(yè)特點設置相應靈活的差別稅率。我國的水資源分布廣泛，開采難度和方式各有不同，對于不同的地方可以根據(jù)當?shù)厮Y源的狀況以及當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展情況，對于用水的單位和個人能把交稅資源稅當作一種義務，設置適用于當?shù)仂`活的差別稅率。而對于國家大力扶持的農(nóng)業(yè)及其他特殊行業(yè)，可以給予相關(guān)的優(yōu)惠措施。另外，制定一些節(jié)水獎勵機制，對于在節(jié)水環(huán)保方面表現(xiàn)優(yōu)異的企業(yè)，可以給予適當?shù)臏p免或退稅獎勵措施。

第三，加快水資源 “費改稅”轉(zhuǎn)型。目前在河北開始試行水資源稅費改革，將地表水和地下水納入征稅范圍，實行從量定額計征，對高耗水行業(yè)、超計劃用水以及在地下水超采地區(qū)取用地下水，適當提高稅額標準，正常生產(chǎn)生活用水維持原有水平不變?？梢杂行Оl(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，并與其他政策措施相互配合、形成合力，有效抑制地下水超采和不合理用水需求，促進水資源高效利用，推動形成節(jié)約保護水資源的社會環(huán)境。對于成效還有待時間觀察，不過水資源稅費改革是勢在必行。

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