生態審計的新內涵和方法研究

摘 要：生態審計作為推進生態文明建設的重要手段，應被賦予更加豐富的內涵，作為一種新的審計類型，與財政審計、金融審計和經濟責任審計等一并受到重視。從狹義上講，生態審計是指為促進生態文明建設，審計機關依法獨立對與生態系統的保護、修復和建設等相關的財政財務收支及其經濟活動的真實性、合法性和效益性進行檢查的行為。該文主要對狹義概念的生態審計進行論述。

關鍵詞：生態審計 內涵 路徑 方式

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2016）04（c）-0090-02

黨的十八大報告提出“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程”，將生態文明建設納入“五位一體”的中國特色社會主義現代化建設總布局來論述，使生態文明建設被提到了前所未有的高度。生態審計作為推進生態文明建設的重要手段，應被賦予更加豐富的內涵，作為一種新的審計類型，與財政審計、金融審計和經濟責任審計等一并受到重視。

從廣義上講，生態審計可以被認為是在生態文明建設的新形勢下資源環境審計外延的擴展，也可稱其為生態資源環境審計。從狹義上講，生態審計是指為促進生態文明建設，審計機關依法獨立對與生態系統的保護、修復和建設等相關的財政財務收支及其經濟活動的真實性、合法性和效益性進行檢查的行為。文章主要對狹義概念的生態審計進行論述。

1 生態審計在生態文明建設中的重要意義

1.1 生態審計是優化國土空間開發格局的需要

黨的十八大進一步豐富了建設生態文明的內涵和要求，首次把“國土”作為生態文明建設的空間載體，把“優化國土空間開發格局”作為生態文明建設的首要任務，并提到了前所未有的高度，成為建設“美麗中國”的一個重點。優化國土空間開發格局的根本途徑是加快實施主體功能區戰略，促進城鄉區域協調發展，就是要按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的區域功能定位，實施分類管理的區域政策，形成一套適應主體功能區要求的管理制度。審計機關要發揮高層次經濟監督部門的作用，在對地方政府特別是地方黨政領導干部的經濟責任審計中，根據《全國主體功能區規劃》，按照不同區域的主體功能定位，制定差別化的審計評價考核標準，審查評價地方黨政領導干部在制定地方經濟發展戰略時是否嚴格按照主體功能定位發展，以促進構建科學合理的生態安全戰略格局，發揮審計監督在國土空間開發方面的約束性作用。

1.2 生態審計是實行生態補償制度的需要

黨的十八屆三中全會《決定》提出要“實行資源有償使用制度和生態補償制度”。建立生態補償制度，有助于對生態破壞及生態功能的恢復與治理進行系統管理，為經濟的可持續發展提供制度保障。由于生態環境的公共產品屬性和生態問題的外部性，政府在生態補償中將發揮主導作用，通過專項撥款、稅收返還、補貼、獎勵等轉移支付形式對提供生態產品的地區實現生態補償。目前國家已探索建立了中央森林生態效益補償基金制度、草原生態補償制度、水資源和水土保持生態補償機制等。今后各級財政將按照建立生態補償制度的要求，調整優化財政支出結構，在生態轉移支付資金的安排使用上著重向重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜，加大對生態補償的支持力度。審計機關可以通過加強對生態補償資金的管理使用和政策執行情況的審計，確保資金的合理合規使用和政策的貫徹落實。通過審計，揭示現行生態補償政策和制度存在的問題，提出改進建議，促進生態補償制度的建立和完善。

1.3 生態審計有助于增強生態產品的生產能力

針對生態產品短缺的問題，黨的十八大報告首次提出“增強生態產品生產能力”。生態產品是生態文明建設的核心概念，屬于基本公共產品范疇，因此提供生態產品是政府的職責，是公共財政保障的重點之一。為加大自然生態系統保護力度，國家財政將通過財政轉移支付、資金補助等方式撥付大量的生態保護、修復和建設資金，實施建設森林生態、保護濕地生態、改善荒漠生態等一系列生態工程，來制造氧氣、涵養水源、凈化水質、防風固沙和調節氣候等，生產不可替代的生態產品。審計部門負有監督國家財政收支的職責，通過加強對與生態產品生產有關的生態保護、修復和建設等資金的審計監督，可以確保資金規范合理使用，發揮應有的生態效益，增強生態產品的生產能力，改善生態環境質量。

1.4 生態審計有助于維護自然資源資產的國有權益

黨的十八屆三中全會《決定》提出要“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”。維護自然資源資產的國有權益是審計機關義不容辭的責任，而明晰的自然資源資產產權制度既是審計機關依法對森林、草原、荒地、灘涂等自然生態資源進行審計監督的基礎，也是審計機關維護自然資源資產國有權益的制度依據。《決定》中還提出要“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計”，對審計工作提出了新的課題和挑戰。從生態生產角度看，森林、草原、荒地、灘涂等自然生態系統既能為人類提供綠色農林產品等經濟價值，又能提供保障人類生存發展的生態價值。因此對自然資源資產的審計可以從其經濟價值和生態價值兩個層面開展。

2 生態審計服務生態文明建設的路徑和方式

李克強總理曾指出，“推進生態文明建設，需要改革和制度創新”。審計機關作為專司經濟監督的行政執法部門，在推進生態文明建設中同樣需要改革和創新。

2.1 牢固樹立生態文明理念，積極宣傳、研究和開展生態審計

黨的十八大和十八屆三中全會系統完整地提出了生態文明建設的戰略目標和任務，也為審計機關如何在生態文明建設中發揮監督職能作用指明了方向。審計人員要認真學習貫徹十八大和十八屆三中全會關于生態文明建設的戰略思想和方針政策，牢固樹立“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態文明理念，將生態文明理念納入科學審計觀、貫穿于審計工作全過程。在涉及生態環境的審計工作中，要以科學發展觀為指導，按照人與自然和諧發展的生態價值觀，遵循生態文明的理念，強化生態紅線意識，充分考慮生態資源環境的承載能力，實事求是地分析和處理審計中遇到的各種問題。審計機關應向各級領導及社會公眾廣泛宣傳開展生態審計的重要意義和建設性作用，通過宣傳生態審計成果和經驗贏得重視和支持。

2.2 建立健全生態審計制度，納入生態文明制度體系

黨的十八屆三中全會《決定》提出“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系”。審計作為國家治理體系中監督機制的重要組成部分，在生態文明建設體制中應占重要位置。生態審計作為審計機關服務生態文明建設的重要手段，要與資源環境審計一起作為一項監督制度，納入生態文明建設制度體系，發揮應有的監督職能。一是要完善生態審計法律制度。要在修訂《審計法》《環境保護法》等相關法律法規或制定促進生態文明建設方面的法律法規時，明確審計機關監督生態環境資金和事項的審計權限、內容和責任等，使生態審計有法可依。二是要制定國家生態審計準則規范，以此來指導規范生態審計工作，避免審計機關與環保、國土等其他部門在執法內容和職責等方面的界限不清。

2.3 整合審計資源，構建科學合理的生態審計格局

審計機關要以改善生態質量和維護生態安全為目標，緊緊圍繞生態文明建設戰略部署和工作任務，積極開展生態審計。目前我國正在實施天然林保護、退耕還林、防沙治沙、濕地保護恢復等16項重大生態修復工程，涉及森林、濕地、荒漠三大自然生態系統，約占國土面積的63%，建設規模和投資額十分巨大。審計機關在規劃審計任務時，要按照生態文明建設的總體部署，每年有計劃地圍繞生態文明示范區建設、重點生態功能區保護、生態系統保護與修復工程、重點生態物種保護等方面的項目資金開展審計，重點揭示資金管理使用中的擠占挪用、虛報冒領、營私舞弊等違規違法問題，及時發現生態風險隱患。同時將生態審計內容融入財政審計、經濟責任審計、投資審計等專業審計中去，實現生態審計對涉及生態方面的公共資金、自然資源資產監督的全覆蓋。

2.4 創新工作機制，做好生態審計的頂層設計

審計機關要以系統論的觀點站在推進生態文明建設的高度進行頂層設計，統籌規劃生態審計工作，既要全國一盤棋，整體聯動，又要因地制宜，突出重點。要以一定區域內某項生態資金或事項為主線，組織區域內相關審計機關對共同關注的區域性生態環境資金或事項實行聯合審計，共同研究發現生態環境中的問題，探討解決的措施與對策。審計機關要在保持獨立性的前提下，與環保、國土、林業等相關職能部門進行資源整合，將有關職能部門的專業技術手段與審計技術進行優勢互補，對轄區內的相關企業和單位開展聯合審計監督，建立健全聯席會議、工作協調合作和信息通報等制度，實現審計成果共享，形成監督合力。生態審計的模式要從事后監督向事前介入、事中跟蹤轉移，尤其是對重點生態環境建設和修復工程，要立項決策開始實行全過程、全方位跟蹤審計，及時發現生態安全風險，揭示生態保護管理體制中存在的制度性缺陷和突出問題，促進完善生態文明體制改革。

參考文獻

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