淺談建設項目環(huán)境保護“三同時”管理工作存在的問題及對策

摘 要：文章闡述了建設項目環(huán)境保護管理的定義及建設項目“三同時”竣工環(huán)境保護驗收的發(fā)展狀況，分析了太倉市建設項目“三同時”驗收管理工作中存在的主要問題，提出相應的改進措施及建議，從而有效提高環(huán)?？⒐を炇請?zhí)行率。

關鍵詞：建設項目；環(huán)境管理；驗收；對策

1 “三同時”制度的概念及發(fā)展

《中華人民共和國環(huán)境保護法》（自2015年1月1日起施行）第41條規(guī)定：建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。這便是對我國環(huán)境保護“三同時”制度的立法表述。

“三同時”有狹義和廣義之分。狹義的“三同時”概念：1998年《建設項目環(huán)境保護管理條例》第十六條，“建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用?！?。廣義的“三同時”概念：2002年《環(huán)境影響評價法》第二十六條，“建設項目建設過程中，建設單位應當同時實施環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表以及環(huán)境影響評價文件審批部門審批意見中提出的環(huán)境保護對策措施?！?/p>

環(huán)境影響評價和“三同時”制度是兩項體現(xiàn)預防為主方針、具有中國特色的環(huán)境保護管理基本制度，是我們工作的法律依據(jù)和基礎。對正常守法項目而言，通過環(huán)評是其開工的必要不充分條件——未通過環(huán)評不能開工，但通過環(huán)評不一定能開工。

2 “三同時”管理工作評析

2.1 驗收的稱謂和內(nèi)容

到底什么叫驗收？更準確的提法應該是“建設項目竣工環(huán)境保護驗收”，我們過去習慣的“三同時”驗收說法含義不夠全面。

驗收的主要內(nèi)容包含：設施——主要指防治污染和生態(tài)破壞的硬件設施；對策措施——除設施外，還包含風險防范措施、與項目有關的原有污染和生態(tài)破壞治理措施、審批時附帶的其他外部條件要求，如規(guī)劃調(diào)整控制、防護距離搬遷、園區(qū)公用配套、落后淘汰關停、區(qū)域削減總量置換等。

2.2 建設項目若有變動如何驗收

項目在實際建設過程中有變動是正常的，這是由環(huán)境影響評價文件編制及報批工作所處階段決定的，有些變動（優(yōu)化性）可能還是合理的、必要的。大多數(shù)工業(yè)類的項目是在可研階段進行的，有的甚至在預可研階段就啟動了；鐵路、交通等線性工程大多在初步設計完成前進行；不需要可研的項目可在開工前完成。

建設項目“變動”按照其對環(huán)境的影響可分為以下幾種：（1）重大不利變動：涉及性質(zhì)、規(guī)模、地點、生產(chǎn)工藝、環(huán)保措施五要素變動，朝不利環(huán)境方向，程度較重的。（2）較大不利變動：涉及上述五要素變動，朝不利環(huán)境方向，程度較輕的。（3）輕微不利變動：不涉及上述五要素的變動，朝不利環(huán)境方向，程度很輕。（4）有利變動：朝有利環(huán)境方向，優(yōu)化性變動，如節(jié)能技改、減排、提標改造等。（5）無關變動：與環(huán)境無關的因素變動，如建設單位名稱、單位法人代表變更等。

針對以上涉及到建設項目與原環(huán)評內(nèi)容有變動（變化、變更）的情況，可采取不同的環(huán)保管理手續(xù)。發(fā)生重大不利變動的，業(yè)主需要申報新的環(huán)評報告，審批部門重新批復，原有環(huán)評文件和批復作廢。存在變動但不屬于重大變動的，納入竣工環(huán)境保護驗收管理。

建設項目擅自變動環(huán)評內(nèi)容已經(jīng)成為量大面廣十分棘手的問題。面對木已成舟、生米煮成熟飯的既成事實，關鍵是預防，環(huán)境保護管理部門應早發(fā)現(xiàn)、早應對。比如實施環(huán)境監(jiān)理制度，在項目施工階段，監(jiān)理單位現(xiàn)場巡查時應有責任發(fā)現(xiàn)、指出、糾正和報告變動情況；在試生產(chǎn)核查核驗和竣工驗收調(diào)查階段，注意有無變動，及時報告。

3 太倉市建設項目“三同時”驗收管理現(xiàn)狀

根據(jù)太倉市環(huán)保局建設項目環(huán)保審批系統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2010-2015年，全市共審批各類建設項目5546個，其中登記表2924個，報告表2288個，報告書334個。在全部建設項目中工業(yè)類項目共計3502個，約占63%。已通過驗收的建設項目共計1557個。

3.1 影響驗收的主要問題

一是部分企業(yè)重批輕驗，不少建設單位片面以為，項目審批出來就好了，往往忽視竣工驗收這一環(huán)節(jié)，項目竣工后不主動、不及時申請驗收。二是部分企業(yè)在規(guī)定的時限內(nèi)不及時向環(huán)保部門提交試生產(chǎn)和驗收申請，存在超期試生產(chǎn)和“以試代產(chǎn)”現(xiàn)象。三是建設單位擅自變動導致批建不符。四是生產(chǎn)或運行負荷達不到環(huán)評預測時的設計要求負荷參數(shù)，驗收調(diào)查監(jiān)測的結果不具代表性，結論沒有意義。五是項目本身環(huán)保措施不配套、不同步、落實不到位，或效果達不到要求。六是外圍條件不落實：審批時附帶的前提條件未落實或不符合要求。為拉動地方經(jīng)濟，促成項目上馬，不少項目所在地政府在論證階段，采取大包大攬的方式，對防護距離內(nèi)居民搬遷做出承諾，但很多不兌現(xiàn)、不落實，時間上滯后或數(shù)量上縮水，驗收時再次做出承諾，以承諾落實承諾，由此引發(fā)的糾紛投訴已成為焦點。

3.2 “三同時”管理方面的幾點想法和建議

根據(jù)建設項目實際建成后（主要針對報告表審批項目）不同的污染、敏感程度和性質(zhì)，對此類建設項目的竣工環(huán)境保護驗收工作實行分類管理，分為以下兩類情形：第一類：對有生產(chǎn)性污染物排放并需要配套環(huán)保治理設施的建設項目，執(zhí)行試生產(chǎn)核準，采用一般驗收程序。第二類：對三產(chǎn)項目、房地產(chǎn)項目（含學校、商場、辦公樓）、城市道路以及基本無污染、無需配套治理設施的建設項目，進行報告表審批的，可采取簡易驗收程序。

從而進一步加強太倉市建設項目環(huán)境管理工作，切實提高環(huán)?？⒐を炇請?zhí)行率。采取“事先告知，分類管理，集中驗收，強化執(zhí)法”的措施，按不同的驗收類別對項目進行歸類整理，根據(jù)各項目生產(chǎn)驗收狀況，有針對性的采取以下措施督促建設單位認真履行建設項目環(huán)境管理的各項規(guī)定，對違反法律法規(guī)的行為依法實施行政處罰，同時應建立健全建設項目“三同時”及竣工驗收長效管理制度，切實提升建設項目環(huán)境管理水平。

（1）針對未批生產(chǎn)企業(yè)，依法查處建設項目未經(jīng)檢查同意擅自投入試生產(chǎn)、未經(jīng)驗收擅自投入正式生產(chǎn)等違法行為，對問題較為突出的重點企業(yè)下發(fā)行政處罰通知書。（2）對于已取得試生產(chǎn)核準，但一直未提交驗收申請的企業(yè)，將根據(jù)企業(yè)實際建設情況，逐個項目進行現(xiàn)場檢查，針對其未申請驗收的原因，對已滿足驗收條件的企業(yè)督促其盡快提交驗收，并及時了解項目驗收監(jiān)測工作，避免長期試生產(chǎn)現(xiàn)象。對未達到“三同時”要求的企業(yè)，下發(fā)限期整改通知書，并要求企業(yè)限期驗收。（3）針對已提交了驗收申請報告的企業(yè)，將根據(jù)驗收資料臺賬，實時更新，積極與監(jiān)測站等部門溝通聯(lián)系，盡快組織開展現(xiàn)場驗收工作。一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時與企業(yè)聯(lián)系，督促企業(yè)按要求整改。（4）對在建、未建企業(yè)或已建成但未生產(chǎn)的企業(yè)進行詳細篩查，建立健全業(yè)務臺帳制度，對已取消的項目進行備注，跟蹤了解項目建設進度。積極與企業(yè)環(huán)保專員聯(lián)系，告知開展環(huán)保“三同時”的程序和需要準備的資料，待項目建成投產(chǎn)后要求企業(yè)及時申請試生產(chǎn)及竣工驗收，并到企業(yè)進行現(xiàn)場檢查，提醒企業(yè)必須按照批復要求建設，避免發(fā)生未批生產(chǎn)、批建不符等違法行為。

4 結束語

實施建設項目環(huán)境工作，是執(zhí)行建設項目環(huán)境影響評價法律法規(guī)的重要延伸，是落實環(huán)境保護“三同時”制度的重要保證，是防止生態(tài)破壞和環(huán)境污染的重要手段。實行環(huán)境監(jiān)理，可以有效彌補法律法規(guī)對“三同時”制度在施工期管理上的不足，通過強化建設單位、監(jiān)理單位的責任，使環(huán)境管理工作融入到整個工程實施過程中，變事后管理為過程管理，彌補項目在環(huán)保審批和竣工驗收之間環(huán)境管理的薄弱環(huán)節(jié)。