美日韓海警執法體系與裝備最新動向

祁 斌

我國是海洋大國，海域面積包括渤海全域和黃海、東海、南海的大部分及其可以管轄的專屬經濟區在內，共約470萬平方公里。近年來，國家日益重視海洋執法力量的發展，不僅在2013年7月正式成立了中國海警局，更是積極推進海洋執法裝備的發展。梳理美、日、韓等國家的海洋執法力量建設經驗對我國形成高效的統一管理體系有重要的意義。

美國海岸警衛隊

美國海岸警衛隊（USCG）隸屬于美國國土安全部，系唯一被國會授權于和平時期扮演執法角色的武裝團隊，也是美國在陸、海、空及陸戰隊以外的第五個武裝力量，素有“第二海軍”之稱。作為海事軍隊，USCG專門負責處理各類海事執法事宜（職權涵蓋領海及國際水域）及執行聯邦管制規定，地位特殊。其前身為1790年8月4日創立的美國海關緝私船局（United States Revenue Cutter Service），因此可稱得上是美國最悠久的海航部門。

USCG采用多層級組織結構，總部為位于華盛頓的海岸警衛隊司令部，負責大西洋和太平洋兩個防務大區的指揮和控制，大區司令部又負責分區司令部的指揮和控制，分區司令部則負責部門司令部的指揮和控制。其中太平洋防務大區下轄第11、13、14和17四個管區，大西洋防務大區則下轄第1、5、7、8和9五個管區。USCG共有全職、兼職和志愿者約87000人。其中全職人員約41000名現役軍人和8000名文職人員，預備隊約有8000人，可以在戰爭時期、國家緊急情況、自然或人為災難需增加兵力時作為后備力量。

USCG的司法權有別于其他四個軍種，部隊受《美國法典》第十章以及相關典藉（第六、十四、十九、三十三、四十六章等）監管。正因如此，基于美國法典第十四章，部隊可聽命于國防部或直接奉總統令執行軍事任務。

USCG的基本職責有三，為海事安全、海事保安以及管理海務事宜。法典第六章明文寫有11個法定任務，這11個法定任務則可分為國土安全任務和傳統任務兩大類，具體如下：國土安全任務包括港口、水路及海岸保安（PWCS），毒品及移民查禁、防衛預備和其他執法行動。傳統任務有海事安全、搜索及拯救、協助導航、海洋生態資源(漁政執法)、海洋環境保護及海冰事務。因涉及多項海事任務，并且部分具有軍事化性質，為提高執行任務時的效率和作用，USCG在自身的發展中積累了多項行動原則，這些原則指導其有序且高效的運作。

圖1：USCG的9大管區

1．目標清晰（Clear Objective）原則——在一項行動中，領導者計劃和實施任務時，最重要的一項是將目標明確地告知下屬，一旦確定目標，USCG便關注目標計劃并予以實施。

2．有效存在(Effective Presence)原則——在合適的地點合適的時間具備合適的資源和能力。需要具備一定的資源維持能力，應保證后勤系統（例如人員、設備和資金）的可維持性。

3．統一行動（Unity of Effort）原則——海岸警衛隊內部應該有效合作，并且應與政府和非政府組織進行有效的外部合作。

4．現場主動性（On-Scene Initiative）原則——要求USCG的成員能夠在其自主權的范圍內快速和果斷地行動，而無需等待其上一級指揮官的決定。

5．靈活性（Flexibility）原則——能夠采用相同的資源執行多項任務，并且能夠適應不同的任務和環境。

6．管理風險（Managed Risk）原則——面對危險的工作環境，海岸警衛隊需要采取三種方式降低任務風險。第一是準備，即在人員、裝備以及任務環境等方面做好充足準備。第二是響應，即對自身職責和任務局勢有著正確的理解和判斷。第三是預防，即通過各種手段如導航輔助、確保設計建造及維護的質量等降低不利事件發生的概率。

表1：USCG主要海上執法船

7．約束（Restraint）原則——USCG人員有義務謹慎和約束地實施權力。

USCG的執法模式基本可算作是集中管理模式，它是美國海上唯一的綜合執法部門，其職能覆蓋了相當于我國海軍、海警、海監、海事、漁政、海關、環境保護等部門的大部分業務，它既是軍隊，又同時擁有廣泛的國內法執法權，不但可以執行本部門的相關法律，還可以執行其他部門的法律規范，是一支海上綜合執法隊伍，是許多國家海上執法隊伍建設的典范。

執法裝備方面，USCG始終是基于體系、為適應自身職能而進行頂層規劃，而不是一味追求裝備的性能和數量。在更新和采購裝備時，以9個管區的地理位置、水域面積、任務類別等為基準，明確實際所需裝備的性能和數量，此外還要考慮到國家預算、裝備壽命等。以USCG歷史上最大的能力提升計劃—“深水”（IDS）計劃為例，其目的是對USCG進行現代化升級，采購新的艦船和飛機，對現役的飛機進行立竿見影的技術和裝備升級。值得注意的是，該計劃旨在不斷提升USCG整體執法能力，而不是針對某一新型艦船或飛機。除了新建項目外，還包括對老舊艦船、飛機進行現代化改裝和替換（如為巡邏艇和直升機安裝首個海上指揮控制通信系統來處理卡特里娜和麗娜的災后事務），實現這些平臺與C4ISR系統的鏈接，形成一個強大的指揮、控制、搜索、打擊體系。據稱在實施“深水”計劃后USCG走私查獲數達到歷史新高。根據這種思路，目前USCG旗下排水量100t以上的主要艦船如表1所示，此外還有數百艘各類救援和通用艇。

日本海上保安廳

日本的海上執法體系目前應該算是從分散制轉為了半集中制，最主要的海上執法機構為日本海上保安廳（Japan Coast Guard，JCG）簡稱海保，成立于1948年5月1日，除此之外還有五個執法部門，分別是通商產業廳、農林水產廳、環境省、文部科技省和防衛廳。不過通過高效、多層次的政策協調，日本同樣達到了對海洋綜合管理的目的，正在向集中管理模式靠攏。

JCG借鑒了美國USCG的體制，它不僅是日本政府管理海洋的專門機構，而且還是日本海上準防衛體制和海上武裝力量的一部分，平時歸國土交通省管轄，戰時則納入日本海上自衛隊。在任務細目上主要是海難救助、交通安全、防災及環境保全、治安維持等任務，但實際上是海洋權益保全（領海警備、海洋調查），具體如下：①執行政府海上法令，監督海上法令執行，實施領海、港灣（包括港口、海峽）巡邏警戒，維護海上治安，維護海上交通安全；②實施海難求助，保護航運安全和漁業生產，調解海事糾紛；③保護海洋環境，防止海洋污染；④搜集海上情報，預防和制止海上犯罪，搜查、逮捕罪犯，防止海上走私、偷渡等犯罪活動；⑤實施航海保障，管理海上交通，測量航道，管理航標，提供航海資料，繪制海圖，通報海上氣象，發布航行通報和航行管制；⑥處理其他海上安全事務。執法依據為國家行政組織法第3條第2項及海上保安廳法第1條，此外，根據海上保安廳法第31條，海上保安官是由海上保安廳長官根據日本刑事訴訟法的規定任命的，執行司法警察職務。

JCG主要由本廳、地方管區海上保安本部、地方海上保安部、海上保安署四級機構和海上保安院校組成，總計各類人員約1．3萬人，各類船艇450艘左右，飛機74架。本廳為日本海上保安力量的最高指揮機關，廳機關設總務部、裝備技術部、警備救難部、海洋水文部、航運交通部五個職能部門，共劃分11個管區，下轄70個海上保安部、61個海上保安署、14個航空基地、7個海上交通中心等事務所。

圖2：海上保安廳11大管區劃分圖

JCG海上執法裝備主要分為船艇和飛機兩大部分，其發展規劃也比較嚴謹，可謂是因需制宜。比如日本處于地震海嘯多發的大陸板塊銜接處，因此JCG的巡視船大多擁有完備的災民安置能力；由于和鄰國存在海上爭端，從而針對性地發展操作性能極佳的高速巡視船。再從管區來看，除了第6管區，其余管區均配置有可遠距離航行的大型直升機巡視船（PLH），可作為指揮中心，不同管區地理位置的不同，也造成了JCG在裝備分配上有著較明顯的偏向性。

舉例來說，如第6管區，其重點是治理瀨戶內海內的航運交通，對于兩岸林立的企業群進行警備及防災減災。此外，監督瀨戶內海的漁業、保護環境、警備海上自衛隊的吳基地和巖國機場周邊海域以及規范海上行為、警備伊方核發電站等也是重點工作。因此該管區主要是以小噸位的巡視艇（PC）和大型快艇（CL）為主，較大船型僅配置有1艘大型巡視船（PL）和4艘中型巡視船（PM），是11個管區中唯一一個沒有配置PLH的管區。與之相反的是第11管區，由于該區管轄范圍內有著釣魚島的存在，而近年來此海域除了不斷有中國海軍軍事演習、日本政府進行資源調查等活動外，還經常出現大陸、香港、臺灣的保釣人士登島。因此，與其他管區配合在釣魚島巡視、警備就成了該管區的工作重點。此外，第11管區還是中國大陸、中國臺灣、東南亞各國的偷渡組織走私團伙秘密勾結地，與沖繩縣警察及稅務機關配合打擊走私也是該管區關注的重點。針對這種情況，該區目前配置有11艘較大噸位的巡視船和10艘小型巡視艇，以及11架飛機，其中包括2艘PLH，以及5艘高航速、強火力并搭載有4艘快艇的“波照間”級PL，而該型PL日本總計也只有9艘。此外，日本三菱重工為JCG建造的總計16艘新型千噸級巡視船“竹富”級，計劃于2015年年初開始正式服役，基本都將配備到第11管區那霸海上保安部和石垣海上保安部，以執行對我國釣魚島的監控任務。

韓國海洋警察廳

韓國的海洋執法模式為集中制，其海洋執法工作主要是由大韓民國海洋警察廳（Korea Coast Guard）負責，該機構非戰爭時期歸韓國海洋水產部（韓國的交通部門）管轄。海洋警察廳總部設于仁川市松島東，職員共約10000名，內部機構分為6局23課，下屬機構主要包括：東海、西海、南海這3個地方海洋警察廳（下轄16個警察署），直屬的仁川海洋警察署、海洋警察教育院、海洋警察研究所、海洋警察整備廠等。

按照2003年韓國發表的國家海洋戰略《韓國海洋21世紀》，韓國的海洋水產部需要完成6個管理目標，包括開發可能繼續的海洋資源及保存海洋的環境、海洋的合并管理、提高船舶產業的競爭力、海洋安全及防止海洋污染，建設作為在東北亞上分配中心的中樞港灣，構筑水產資源及安定供給水產品，加強國際協作等，以實現“通過藍色海洋革命增強國家海洋權利”的宏偉目標。在這個頂層規劃背景下，作為韓國的三大警力之一（另兩者為公共安全警察和消防警察），海洋警察廳也制訂了一系列目標并明確了相應的職責，目標主要包括：發展和維持行動能力以確保國家海洋主權、國家認可的海上安全守護者、成為東北亞最重要的海事安全機構、發展和提升責任區域內的海上搜救響應能力、發展和提升保護海洋環境的能力、充分響應公眾對行政服務的請求、不斷改善組織和機構的營運；其職責主要包括：航空及海事搜救，海上保安，海上環境保護（防止海上污染及防止污染海底生態等），國際事務（快速阻止海上跨界犯罪等），航運安全管理，海上污染緊急應變等。其中，海上安全、海域和島礁爭議、漁業紛爭等為海洋警察廳重點關注方向。

有了明確的目標和職責，韓國警察廳在執法力量建設上也就能針對性地進行規劃。比如除了具備常規的巡邏、救助、消防和拖帶等能力外，為了應對非法捕撈，韓國海洋警察廳還配置了大量的飛機和直升機，預計2020年總計將達到34架；為了應對島礁爭端，大量建造千噸級以上的大型艦船，目前其1000t級以上的艦船總計達38艘，且大部分的排水量超過2000t；為了警戒韓朝海上邊界，防止朝鮮可能出現的一些不利舉動，其艦船普遍配置有20mm艦炮和12．7mm機槍，在1200t級的“漢江”號巡邏艦上甚至還裝備了1門“奧托·梅萊”76mm艦炮。此外，為了實現高航速，該艦的發動機不惜成本地選擇了GE公司的LM 2500型燃氣輪機。

需要一提的是，2014年5月19日，韓國總統樸槿惠在就“世越”號沉沒事故向韓國國民發表的電視講話中宣布解散韓國海洋警察廳，之后韓國國會于2014年11月7日修正通過“政府組織法”，將海洋警察廳的搜查和情報職能移交給警察廳，將海洋搜救、海洋警備職能移交給新設的國民安全處（直屬國務總理）所屬海洋警備安全本部，而大韓民國海洋警察廳亦于2014年11月19日0時起正式解散。雖然韓國海洋警察廳已經解散，但基礎仍在，對其海上執法并不會產生太大的影響，因此依舊具有參考價值。

對中國海上執法力量建設的啟示

按照2013年國務院機構改革和職能轉變方案，國家海洋局中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責正在進行整合，已重新組建國家海警局，負責“海巡”事務的交通部海事局則維持不變。自此議論紛紛的“五龍鬧海”已變身為“二龍管海”，可以說中國海洋執法體系已從分散制轉變為半集中制，但整合適應過程可能會持續多年。若未來“海巡”也并入海警局，那中國海洋執法將從半集中制過渡到集中制，就如美國一樣，這也是我國邁向海洋強國的趨勢。當然，若各部門能配合默契，半集中制也未嘗不可，就如日本這樣，同樣也能很好地進行綜合海洋執法。不過無論是現在還是未來、半集中制還是集中制，新組建的海警局肯定是中國海上執法的中堅力量。

目前中國海警局下分北海、東海和南海3個海區分局，并在沿海省（直轄市、自治區）設置了11個地方總隊，這種總-分的模式從結構體系上看類似USCG和JCG。不過中國的分法有別于美、日，美國和日本是以海區劃分，再選擇對應的陸上歸屬，而中國可能出于國情需要，是以省、直轄市和自治區劃分，再各自負責所對應的海區。

從總體來看，此次中國海警局的組建是一種頂層設計，可以使中國海上執法力量的建設沿著大方向快速向前走。不過同時，由于在細節上并沒有做出具體規劃，因此在整合過程中會碰到許多問題。比如由于合并，從1983年3月1日開始授權給漁政、海監的法律已經無法執行，中國海警局目前急需解決法律授權問題。其他還包括人事問題、指揮管理問題、資源分配問題等，這些都亟待解決。有海洋局專家稱，海警執法到底怎么干，職能是什么，程序是什么，現在沒有嚴格界定。其實這些也可以參照美國和日本，當然也不能完全照抄，國情不同。

另一方面，從海上執法裝備的發展來看，我國目前的力量也還不夠，雖然已有大量新建項目上馬，甚至包括萬噸級的海警船，但從需求面來看依舊短缺。僅就東海而言，我國主要的爭端對象日本，其現役和計劃中的各類巡視船（不包括小噸位的巡視艇）就有近100艘，且船型分配合理、性能優秀。而我國目前雖然各類海上執法船（包括手持訂單）從數量上較日本有明顯優勢，但不要忘記，中國不止一個東海需要執法船，北海和南海同樣存在爭端，同樣需要大量執法船，且南海海區也要比東海大得多，形勢也更復雜，而日本的大部分精力則都放在了中國身上，其近期的千噸級新建項目主要就是針對釣魚島爭端。

中國未來該如何發展自己的海上執法力量呢？其實這也類似于美國、日本和韓國，當然這里不是說要建造像他們那樣的艦船，而是要學習其因需制宜的發展方式，如美國的遠洋及防務需求、日本的災害及島嶼爭端需求、韓國的漁業糾紛和邊界警戒需求等。具體來講，大致可以分三步走，首先是要了解各海區的主要情況和所面對的問題；其次是認清自身的職責、能力等；最后就是根據自身的問題進行補足、加強，或者調整。就以北海、東海、南海三大海區為例，大致情況如下：北海區面臨中韓漁業糾紛，因海域限制，當以輕型快速執法船為主，重點是護漁緝私；東海區面臨釣魚島、蘇巖礁爭端，面對日韓兩大勢力，應以大中型艦船為主，同時還要重視艦船航速，以應對日本千噸級高速巡視船；南海區海域最大、形勢最復雜、任務最重，主要為護漁護礁，目前需要高續航力的大型艦船，在實現日常巡邏的同時，還可兼顧島礁、漁船補給，日后當中國在島礁建設中取得一定成果后，中小型艦船也將更有用武之地。

選擇合適的船型對海警的遠期規劃具有重要意義，總體來看，1000噸級、2000噸級和3000噸級的艦船將是海上執法的主力軍，尤其是1000噸級，日本和中國均在大量建造。但對中國來說，目前這些艦船依舊不夠，2000噸級只有3艘，1000噸級對于我國如此廣博的海域來說也不算多。不過不能遺忘的是，相關人員培訓也要跟上，否則將產生有船無人的尷尬局面。此外，海警的航空巡邏也應加快建設速度，除應用固定翼飛機外，應盡快形成直升機巡邏能力。直升機巡邏既便于在船上部署，也便于巡邏取證登臨嫌疑船只，有利于海上追捕和南海海區島礁補給以及人員救護。另外還有一個重點就是指揮通信系統，目前中國海警的指揮系統主要還是沿用以前海監的模式，這對于整合之后的海警局來說肯定不太“合身”，這方面比起美日韓等國來說差距不小，而指揮通信系統堪稱是整個體系的紐帶或粘合劑，不可等閑視之。