從平武實踐看西部山區生態補償機制

杜嬋

在我國，貧困地區與生態環境脆弱地帶具有高度的相關性，兩者在地理空間分布上具有較高的一致性。生態環境惡化所導致的貧困已經成為全面建成小康社會的短板，成為阻礙社會和諧的一個重要因素。對生態保護服務提供者進行補償，既是扭轉生態惡化趨勢的有力舉措，也是精準扶貧的重要途徑。本文以綠色發展理念為指導，立足四川平武縣關壩村的生態補償實踐探索，力圖對各相關利益者參與社區生態補償的實踐做法進行深入分析。

實踐與探索

關壩村是一個生態價值重大的社區，同時也是一個典型的中國傳統農村，空心化和老齡化問題較為突出，老百姓對所處環境和資源有高度的依賴性和靈敏性，已經形成“靠山吃山、靠水吃水”的意識。關壩村又是典型的貧困山區村落，社區居民立足本地和依靠當地資源獲得的收入十分有限，村民獲取收入的途徑具有很大的隨意性和不穩定性，經濟分化嚴重。

——政府推動實施的大規模生態工程項目補償。在關壩村實施的生態工程項目補償主要包括退耕還林補償和集體公益林補償。退耕還林補償即依據退耕還林面積，在一定期限內無償向退耕還林者提供適當的補助糧食、種苗造林費和現金（生活費）補償。然而，目前的這種補償標準并未考慮農民喪失發展機會的補償，補償標準偏低。關壩村境內共有1113畝耕地退耕還林，退耕還林補貼戶均1500元，在關壩村村民的日常收入中占據不小的比重。關于集體公益林補償政策，四川集體所有省級公益林生態效益補償標準達到15元/畝·年，和集體所有國家級公益林補償標準一致。然而，由于集體公益林管理的復雜性，涉及林業部門、財政部門、村集體等多個主體，其管護責任在地方的劃分仍不盡清晰，這使得中央財政資金在很多地方淪為“撒胡椒面式”的補償資金，成為純粹意義上的補償，而缺少對公益林管護的約束能力。于關壩村村民而言，他們能拿到的補償資金僅是公益林中集體林部分，并未形成真正意義上的補償。

可見，政府作為公共利益的代表者，在“公仆人”的行為動機下，推動實施大規模生態工程項目，對重要生態功能區范圍內的居民進行基礎性補償，以達到供給生態環境公共物品與維護社會、經濟、環境的可持續發展的目的。對于社區居民而言，生存需要與行政壓力是迫使其放棄利用資源權利的主要動機。但由于放棄發展權利換來的僅是維持其基本生活的基礎性補償資金，社區所在地保護者保護動力不足，保護成效差強人意。

——以NGO為紐帶鏈接的外部市場直接或間接補償。1.“平武水基金”綜合性捐贈項目。“平武水基金”是平武縣生物多樣性與水資源保護基金的簡稱，主要用于平武縣境內的環境保護公益事業。平武林業局推薦關壩村成功地申請到8萬元的綜合性贈款項目，內容包括3個方面：支持當地養蜂產業，購買新式蜂箱和組織養蜂培訓；組織村民開展非系統性的大熊貓棲息地巡護；補貼更換家庭太陽能設備以節約薪柴采集量。這個項目初步建立了社區保護與發展的有機聯系的框架。但由于補償資金為外部直接撥款捐贈，項目中開展的無論是與生態保護還是與社區發展相關的活動也是應外部要求而開展的，兩者之間沒有必然的聯系。若外來資金中斷，保護活動未必可持續。因而，傳統的靠脈沖式的項目投入去購買保護行動和成效的方法在這里行不通。那么，在生態保護項目中如何保障保護行動和成效持續？這為后期“熊貓蜂蜜”項目的開展打下了基礎。

2.“熊貓蜂蜜”項目。社區保護行動的持續性問題必然涉及到保護資金的持續問題，那么資金應由誰來提供？資金如何持續？這個正是“熊貓蜂蜜”項目試圖回答的問題。為了回應以上問題，山水公司想到了利用社區已有資源開發自然產品反補保護，以形成持續的資金來源， 同時通過生態產品的推廣與銷售傳遞生態價值，引導社會大眾參與并通過溢價購買生態產品對社區保護行動進行補償。“熊貓蜂蜜”項目就是按照以上思路形成。

熊貓蜂蜜供應地的建立和維續，是為了保護秦嶺及橫斷山脈大熊貓棲息地上繽紛多姿的動植物生命賴以生存的環境，也是為了向當地村民提供除外出務工、打獵、挖藥材等以外的選擇，探索美好生活與生態系統平衡共存的可能性。綜上，“熊貓蜂蜜”項目是社會公眾參與社區生態補償的有益探索，一方面解決了類似于關壩村的傳統農村所面臨的保護與發展的難題，另一方面借助市場的力量來保障社區生態補償，實現持續的保護動力，最終形成生態、經濟、社會三方共贏的局面。

3.其他機構生態補償項目。“熊貓蜂蜜”的營銷與宣傳，建立了公眾與社區保護的直接且直觀的聯系，進一步拉近了城市公眾與生態保護的距離，也推動和孵化了一批NGO組織成為在地保護的中間力量。山水公司搭建的社區生態補償平臺成功地吸引了更多其他機構的關注，他們帶著外部資源在關壩村開展著各式各樣的直接或間接的生態補償，如壹基金的農民田間學校項目、旅游衛視碳中和項目、匯豐長江上游水源林地保護項目等等。

可見，以NGO為代表的環保聯盟在社區生態補償中起到非常重要的作用，是間接外部市場的紐帶。這些組織以生態環境效益為目標，在不同的生態補償領域，利用各自專門知識和渠道搭建社區與市場（社會公眾）聯系的平臺，推動公眾直接或間接參與保護行動。因此，從關壩村的實踐探索可以看出，以NGO作為紐帶鏈接的外部市場直接或間接補償具體包括社區能力建設與產業結構調整補償兩個階段。社區能力建設補償主要由懷有公益環保之心的NGO作為紐帶，以與環保有關的能力建設項目為手段，調動社區居民的主觀能動性、積極參與性和主體性，提升社區保護與發展能力。產業結構調整補償階段，這個階段是在社區能力建設后，以挖掘社區生態系統服務價值，選擇替代生計，完成社區產業結構調整，以實現社區自我保護、自我管理與自我發展的良心循環。

思考與建議

關壩村的生態補償是循序漸進、有序進行的。政府推動實施的大規模生態工程項目補償屬于基本補償階段，基礎性補償僅僅能維持當地老百姓的生活水平，始終存在補償標準過低等問題。但如今，社區的需求不再僅僅是溫飽問題，社區所表現的經濟分化、空心化等現象進一步說明其需求是多元的，那么生態補償也應是多元的。以NGO為紐帶鏈接的外部市場直接或間接補償包含社區能力建設與產業結構調整兩個階段，這里主要注重社區參與性與社區主體能力建設，并試圖解決社區保護行動與生計發展的矛盾問題。關壩村在探索實踐進一步論證生態補償是包括社區、社會大眾、NGO組織等多元參與的，但在參與的過程中，社區居民始終是參與社區生態補償的主體，主體自身能力建設是補償項目有序進行的關鍵。值得注意的是，社區生態補償中的“多元參與”并非“一哄而上”，是需要“領頭羊”搭建平臺，建立社區與外部市場之間的紐帶的一個過程。產業結構調整完成后，受償地區的社會經濟系統逐漸進入良性循環，此時，為保證生態服務的持續供給，還需要繼續支付生態系統的維護和管理費用，這也是關壩村目前應該考慮與擔憂的問題，即外界支持與關注的持久性問題。

因此，西部貧困山區應踐行綠色、共享、協調發展理念，加快建立和完善生態補償政策體系，創新社區生態補償方式，建立多元參與的社區生態補償投入機制，加大對活躍在生態保護領域的非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）的大力扶持，普及生態教育，讓更多公民意識到環境保護與自身休戚相關，在此基礎上合理引導公民在生態補償事業中扮演更重要的角色。同時，生態補償機制的落腳點在社區，政府在政策制定上要合理評估社區的重要性，在項目實施過程中也要極力發揮社區的作用，鼓勵社區公眾的參與，將參與式方法融入到項目的實施過程中，提高社區公眾的自我保護、自我發展、自我管理能力，以此應對外部環境沖擊與不確定性。