村莊規劃實施中的土地產權問題研究*
——基于上海市案例的分析

樊保軍

村莊規劃實施中的土地產權問題研究*
——基于上海市案例的分析

樊保軍

以上海市為案例研究地區，對目前村莊規劃的編制與實施情況進行分析，總結農村土地產權特征與權屬格局對村莊規劃實施的影響。目前農村集體土地使用權高度分散，規劃實施必然涉及權屬的調整問題。而土地所有權分屬不同主體、土地所有權主體虛置、土地產權變更與登記制度不完善等因素制約著規劃實施過程中的土地權屬調整。當前實踐中，相關主體通過多種方式進行土地權屬的調整以促進規劃的實施，但受到實施條件的限制，其開展范圍有限。從土地權屬調整的角度來看，在規劃編制時充分考慮土地產權因素、減少土地權屬調整的難度和矛盾是促進村莊規劃實施的重要途徑。

村莊規劃 | 規劃實施 | 土地產權 | 土地權屬調整

0 引言

進入21世紀以來，“三農”問題受到黨中央和國務院的高度重視。從2004年至2015年，中央“一號文件”連續12年聚焦三農問題，通過增加對農村的政策支持和資金投入，促進農村地區的發展與建設。在國家對農村發展的支持與關注之下，城鄉建設也開啟了新局面。以城市為中心的建設正加速向城鄉統籌、協調發展的方向轉變。村莊規劃是農村地區發展與建設的重要指導依據。近年來，學術界對于村莊規劃的討論也不斷升溫。有關學者從適應農村社會文化特征[1-3]、保護地域風貌特色[4]、整合與協調利益[5]、滿足管理與法制化建設要求[6-7]等角度對村莊規劃的編制方法進行了探討。一些地區也在村莊規劃體系建設和編制方法創新方面進行了相關的實踐探索[8-9]。而另一方面，隨著農村建設工作的深入開展，村莊規劃實施中所面臨的多方面困境也不斷暴露出來[10]。其中農村集體土地的產權特征與現狀權屬關系對于規劃實施形成重要的影響，已引起一些學者的關注[11-13]。但總體來看，相關研究尚待進一步深入。為此，本文擬結合上海市村莊規劃編制與實施的實踐案例，對村莊規劃實施中的土地產權影響因素進行更為細致的分析。

1 上海市村莊規劃編制現狀以及實施中的主要問題

1.1 上海市村莊規劃編制的現狀概述

早在1980年代初期，為了應對農村建設用地快速、無序擴張，造成大量耕地被侵蝕的局面，上海市一些區縣便組織開展了村莊規劃的編制工作，以規范農村的建設活動。早期的村莊規劃編制缺乏統一的規范指導，而且受到技術條件、管理認知等因素的制約，內容相對簡單粗略，未能對村莊建設起到很好的指導作用。2000年以來，特別是2005年之后，在國家提出統籌城鄉發展、建設社會主義新農村戰略部署的背景下，上海市對農村地區的發展與建設給予了更多的關注，并先后制定了《上海市郊區新市鎮與中心村規劃編制技術標準（試行）》、《上海市村莊規劃編制導則（試行）》以及《上海市村莊規劃編制與管理導則（試行）》等相關技術標準，指導村莊規劃的編制。在此期間，各級政府也在積極推進新一輪的村莊規劃編制工作。但由于村莊總體數量眾多，目前上海市村莊規劃的編制覆蓋程度較為有限。根據住建部村鎮建設統計資料顯示，2013年上海市809個行政村編制有村莊規劃，約占行政村總數的50％，而自然村的規劃覆蓋率則僅有20％左右。

目前已編制完成的村莊規劃，根據規劃編制范圍不同，總體上可以劃分為兩種類型：一類是以行政村全域為規劃范圍所編制的村域規劃。規劃確定村莊定位與總體發展思路，并對全村的產業發展、各類用地的布局以及基礎設施配置進行統一部署。大部分村域規劃的編制對象是上位規劃所確定的中心村。此外，有大量的村莊并未編制完整的村域規劃，而是結合實際工作需求編制了農村居民點規劃。這一層次的村莊規劃聚焦于農村居住點范圍內的具體建設，主要作為宅基地審批管理的直接依據。

1.2 當前村莊規劃實施中存在的主要問題

從目前已編制的村莊規劃來看，不論是村域規劃還是農村居民點規劃，對建設用地布局的控制和引導均是規劃的核心內容，其中公共服務設施用地和村民住宅用地則是建設用地布局引導的重點。根據筆者對上海市崇明縣、青浦區和奉賢區多個鄉鎮范圍內村莊規劃實施情況的調查了解到，除了少數納入中心村、新農村建設試點行動的村莊，大部分村莊的規劃實施情況并不理想。其主要問題表現在規劃所確定的公共服務設施配置、新增住宅用地安排和存量宅基地集中歸并3個方面的規劃要求難以得到充分落實。

村莊規劃實施的主要問題當中，公共服務設施配置方面的問題主要反映在：大部分規劃所確定的新增公共服務設施尚未得到落實，而有部分村莊雖新建了一定的公共服務設施，卻并未依據規劃進行選址建設。村民住宅用地規劃方面，各村莊規劃當中均確定了相對集中的村民住宅用地范圍，一方面用于安排新增的農民宅基地和集體建房用地，另一方面也希望逐步歸并零星、分散的存量宅基地，實現優化用地布局的目的。目前上海市以公寓形式實施集體建房的情況很少，村民住宅用地主要還是以農民獨戶宅基地的方式進行使用。在當前宅基地審批管理過程中，新增宅基地未能在規劃確定的村民住宅用地范圍內選址的情況還較為普遍。特別是一些村莊規劃中強調農村住宅的集中建設，在一個行政村范圍內設置一到兩個居住點來安排新增住宅用地，其規劃意圖的落實方面存在更大的困難。同時，按照上海市政策要求，存量宅基地上的房屋更新時也需要履行建房審批手續。基于這一政策設計，可以結合農民翻建住宅的時機，在建房審批時對需要歸并的宅基地進行重新選址，以落實規劃要求。但目前絕大部分地區對此類情況還是批準其進行原址建設，并未能遵循村莊規劃來實現歸并農村住宅用地的目的。

村莊規劃實施中相關問題的產生受到多方面因素的影響，如規劃內容脫離農民實際需求或不符合農村生產生活特征、建設資金不足、土地管理制度不完善等。但農村集體土地的產權特征和復雜、分散的權屬關系則是規劃實施方面更為根本的制約因素。相對而言，納入各類試點行動的村莊，其規劃實施效果較好一些。但在此過程中，土地權屬關系的調整同樣是規劃實施過程中面臨的主要難題。政府通過大量的人力和財力資源投入來協調解決相關問題，具有較高的實施成本；而且在實現村民住宅用地集中布局等過程中，一些具體的土地權屬調整操作方式還造成一些遺留問題，造成試點項目的經驗難以普遍推行的困境。

2 農村土地產權特征與權屬關系對村莊規劃實施的影響

與城市中的國有土地相比，農村地區的土地具有多元的土地所有權主體，土地使用權的分割也更為細碎，而且我國特殊的農村集體土地產權制度尚存在許多不完善的地方，相關土地產權因素對村莊規劃的實施造成重要的影響，主要可以總結為以下幾個方面。

2.1 土地使用權高度分散，規劃實施必然涉及土地權屬調整

我國農村范圍內土地主要為集體所有制土地①在目前農村范圍內還存在少量國有土地，如一些高等級的道路、市政基礎設施以及部分土地轉為國有土地的部分零星工業用地等。，土地的所有權與使用權相分離，集體土地的使用權具體以土地承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權②特指宅基地以外的其它農村建設用地的使用權。和自留地使用權等形式存在，落實到不同的主體，土地權屬在空間上高度分散。其中，農用地的承包經營權、宅基地使用權一般明確落實到每戶農民；自留地目前在農村地區普遍存在，盡管目前法律對其權利界定尚處于空白，但農民通過對土地的實地占有和使用，也在事實上形成以“戶”為單位的土地使用權關系。目前上海市共有1 605個行政村，每個行政村的平均農民戶數為613戶，也就意味著各個行政村內農用地和宅基地的使用權都分散在幾百戶農民的手中③。另外，一些企事業單位所使用集體建設用地的使用權通常也都確認給具體的土地使用者。因此農村集體土地的使用權以多種形式存在，并分散落實到眾多不同的使用主體，呈現出高度分散的土地權屬格局。

編制和實施村莊規劃的主要目的在于改善農村人居環境和實現土地資源的優化配置，增設必要的公共服務設施、完善基礎設施建設并對現有的土地利用格局進行優化調整是實現規劃目標的主要手段。而除了部分市政基礎設施建設之外，大部分規劃內容均是通過土地功能的調整來實現的。在土地使用權高度分散的情況下，幾乎每一塊土地的功能調整都涉及土地使用權主體的調整：新增建設用地占用農用地，除了農民在自家承包地、自留地上建設住宅的情況，基本上都將涉及土地使用主體的變更；建設用地功能置換，如利用閑置的鄉鎮企業用地以及宅基地建設公共服務設施等情況，通常也是在不同的土地使用者之間進行具體操作。另外，在村莊規劃實施中還會出現對相同功能建設用地進行空間置換以提高土地利用效率的情況，如規劃中擬通過對閑置、低效利用的宅基地的充分利用和整治，來進行存量宅基地的集中歸并，同時落實部分新增居住需求。這一情況不僅涉及土地權屬調整的問題，還需要結合宅基地使用權的退出來實現。因此在土地使用權高度分散的情況下，村莊規劃的實施必然涉及土地使用權權屬的調整。

圖1 上海市崇明縣某村土地所有權性質示意圖

2.2 土地所有權分屬不同主體，增加土地權屬調整的復雜性

農村集體土地的所有權歸“農民集體”所有，但作為土地使用權主體的“農民集體”并非單一的主體，在歷史形成的土地權利格局之下，一個行政村內集體土地的所有權可能分屬于多個不同的“農民集體”，形成土地所有權在空間上的分割，增加了土地權屬調整復雜性。

我國農村集體土地所有的制度產生于20世紀50年代的農業合作化運動時期，在60年代的人民公社化時期全面建立，之后經過《憲法》和《土地管理法》的明確規定，農村集體土地所有制度確立并延續至今[14]。根據1962年中共中央通過的《農村人民公社工作條例修正草案》（也稱《人民公社60條》），生產隊是人民公社中的基本核算單位，“生產隊范圍內土地，都歸生產隊所有”。由此形成了以“生產隊”為主體的集體土地所有權格局。改革開放后人民公社逐步解體，此前的人民公社、生產大隊、生產隊相應變更為鄉（鎮）、村、村民小組。而原有的土地所有權格局基本延續下來，于是多數村莊的集體土地所有權落在村民小組一級。另外在土地的使用過程中，還產生了一些土地所有權主體發生變更的情況，形成目前農村集體土地存在多類型所有權主體的特征。

按照《土地管理法》和《物權法》規定，農村集體土地存在3種類型的所有權主體，分別是鎮（鄉）農民集體、村農民集體和組農民集體（即村以下一級組織的農民集體）[15]。根據土地的所有權主體，可以將集體土地劃分為鎮（鄉）屬集體土地、村屬集體土地和組屬集體土地3種類型。由于延續了人民公社化時期形成的土地產權格局，農村地區的大部分土地屬于組屬集體土地。目前上海市農村共有2萬多村民小組，平均每個行政村內的村民小組數量接近20個，村內集體土地的所有權主要分屬于這些不同的村民小組。另外，根據原國家土地管理局于1995年制定的《確定土地所有權和使用權的若干規定》，鄉鎮政府或村委會在集體所有土地上修建的道路、公共服務設施以及市政基礎設施、鄉鎮或村辦企業占用的集體土地分別屬于鄉（鎮）或村農民集體所有。此外有少數村莊由于村內土地在人民公社化時期未將土地所有權劃分到生產隊一級或者在此后將土地所有權收歸村有，形成村內土地基本上全部為村屬集體土地的情況。但絕大部分村莊是以組屬集體土地為主，混雜其他權屬性質的土地。以上海市崇明縣某村為例，該村內土地所有權主要分屬于33個村民小組，不同村民小組所屬的土地之間還存在穿插混雜的現象。另外還有少量村屬、鎮屬集體土地以及國有土地，形成多主體、分散化的土地所有權權屬格局（圖1）。

集體土地的所有權關系影響到土地使用權屬的分配和處置。通常情況下，農民的承包地、宅基地都在其所在村民小組所有的土地范圍內進行初始分配；土地承包經營權、宅基地使用權的互換和轉讓一般也限定在本村民小組成員之間進行；土地承包經營權可以轉包或者出租給本村民小組以外的主體，但土地的使用權和所有權關系不改變。也就是說，一個村民小組內土地的使用權通常是在該集體組織成員之間內部進行分配和流轉的。而村莊規劃以行政村為單位進行編制，通常會打破或者忽視土地所有權界限，在全村的范圍內統籌考慮用地的布局。在依據村莊規劃實施建設的過程中，則常會遇到土地使用者并非土地所屬村民小組成員的情況。例如村級公共服務設施需在某村民小組所有土地上進行建設的情況。更為普遍的情況是按照規劃用地布局要求，農民需要在其他村民小組所有的土地上建設住宅。這些情況下按照規范的操作方式，應當將土地的使用權界定給本村民小組成員以外的主體，農民在觀念上普遍難以接受這樣的權屬調整。而且從一些以往的實際案例來看，將土地使用權界定給非本村民小組成員，常常會造成土地權利關系糾纏不清的問題，在日后帶來較多的問題和糾紛，也使農民更不愿意進行此類權屬調整。因此，在需要占用某村民小組的土地安排公共服務設施以及其他村民小組成員的住宅用地時，要進行土地權屬的正式調整存在非常大的難度。

2.3 土地所有權主體虛置，土地所有權變更與使用權收回難以實現

目前的土地產權制度下，集體土地所有權權能受到嚴重限制，對于集體土地產權調整的內容也缺乏清晰的法律界定，集體土地所有權主體無法自行做出土地所有權的轉讓、交換等產權調整決定，也無法有效收回閑置宅基地、承包地等土地的使用權，事實上沒有完整的對土地產權進行處置的權利。而且另一方面，集體土地所有權的主體模糊、所有權行使主體不具備法人資格和管理能力，也使土地所有權主體處于虛置狀態，集體土地所有權的權能無法得以實現。

法律確定的集體土地所有權主體是“農民集體”。由于“農民集體”作為一個群體，無法直接行使民事權利并對土地進行有效管理。為此，法律確定了各級集體經濟組織、村委會或者村民小組作為各類型集體土地的所有權行使主體。而在人民公社解體后，絕大多數農村處于分散經營的狀態，并未建立起新的集體經濟組織。村委會或者村民小組實際上屬于村民自治組織而并非經濟組織，不符合作為法人的條件，從法律地位上來講并不能獨立行使民事權利并承擔民事責任。同時在農村實行家庭聯產承包責任制后，村委會、村民小組對于本“農民集體”內部直接的經濟管理作用微弱，其作用更多體現在社會事務管理方面，對農民經濟行為的影響和控制作用有限。特別是村民小組自身組織與管理松散，甚至可以說并未形成組織，難以對本農民集體的各項事務起到有效的組織和管理作用。

因此在多方面因素影響下，目前集體土地所有權主體處于虛置狀態，法律所確定的集體土地所有權行使主體難以對土地的利用和產權處置進行有效的組織與管理。在此情況下，集體土地所有權的變更基本上無法實現，土地的權屬關系調整僅能在使用權層面進行。而且土地所有權行使主體對于權屬調整的干預作用有限，既無法有效收回一些不合理利用土地的使用權，也難以主導土地使用權屬的調整。更多情況下土地權屬的調整需要由政府、村委會直接與各個具體的土地使用權主體進行協商解決，具有較高的交易成本。

2.4 土地產權變更與登記制度不完善，權屬調整難以得到法律保障

進行土地權屬的調整不僅具有較高的交易成本，而且由于農村集體土地產權變更和相關產權登記制度不完善，進行土地產權調整也無法得到充分的法律保障，容易產生產權矛盾與糾紛，也使土地的所有權和使用權主體對土地權屬調整持非常謹慎的態度。

首先，目前法律對于集體土地所有權關系的調整沒有明確的規定，集體土地所有權的轉讓、互換等權屬變更得不到法律的支持。其次，目前法定的集體土地所有權以土地承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等多種形式存在。各種性質的土地使用權權能存在差異。相關法律對于各單項土地使用權的流轉或權屬變更做出相關的規定，但對于土地功能發生改變情況下，土地權屬調整如何實現未作明確規定。因此，目前可以得到法律明確支持的土地使用權屬調整僅限于不改變土地使用權性質、僅變更使用主體的情況，不同類型土地之間進行土地權屬的變更則處于無法可依的狀態（例如非土地承包經營權主體使用某處承包農用地進行建設的情況）。另外，目前法律中對于自留地的產權界定處于空白，土地權屬關系調整僅能通過協議確認，無法取得正式的權屬證明文件。

土地產權登記是明確和保障產權的重要手段，而目前農村集體土地的產權登記制度也非常不完善。政府僅對土地承包經營權、宅基地使用權的初始取得進行登記并頒證確權，對于各類權屬變更的情況則很少登記確認，甚至不對土地使用權證進行變更。多數土地權屬調整主要通過協議方式確認，權屬關系調整不充分，極易造成產權的糾紛。

3 當前村莊規劃實施中對土地權屬調整問題的實際應對

在農村土地使用權高度分散的情況下，村莊規劃的實施必然涉及土地權屬調整的問題。由于土地權屬調整受到諸多因素的制約和阻礙，存在較大的難度，影響到規劃要求的實現。在很多情況下，由于土地權屬調整難度較大或者實施成本過高，政府無法嚴格按照規劃實施管理，從而放棄了對規劃的遵循，造成規劃的失效。另外也有些地區，通過多種方式解決土地權屬的問題，使規劃要求得到一定的落實。在此主要結合筆者實地調查了解的情況，對目前村莊規劃實施過程中土地權屬調整的實現方式進行介紹。

3.1 現實中通過土地權屬調整落實規劃的主要操作方式

在上海市實施村莊規劃的實踐中，對土地權屬關系進行調整存在正式和非正式兩類具體的操作方式。

圖2 上海市崇明縣某村規劃村民住宅用地與土地所有權格局關系示意圖

圖3 上海市奉賢區某村規劃村民住宅用地與土地所有權格局關系示意圖

3.1.1 正式的土地使用權屬調整方式

受到目前法律的制約，正式的土地權屬調整限于土地所有權主體相同且土地用途相同（以農用地和建設用地來劃分）的土地，實際操作中主要存在兩種情況。

一種情況是利用鎮（鄉）屬、村屬集體土地建設公共服務設施或者農民住宅用地。在此情況下，鎮（鄉）政府或村委會首先收回鎮（鄉）屬、村屬集體土地上閑置建設用地的使用權④實際操作中可收回建設用地使用權的閑置土地主要是鄉鎮企業或學校等公共設施所占用的土地。，再將土地的使用權落實到公共服務設施的使用者（通常為村委會）或者使用宅基地的農民。可以相對容易地實現土地功能的置換和使用主體的變更⑤鎮農民集體、村農民集體和組農民集體之間存在嵌套的關系，即組農民集體成員同時也是村農民集體的成員，而兩者又都在鎮農民集體范圍內，因此下一層次的農民集體組織及其成員使用上一層次農民集體所有的土地，存在爭議較小，土地權屬關系較容易協調。但如果上一層次農民集體出于利益考量，擬將閑置建設用地作為它用則另當別論。。通過這種方式實現規劃要求，一方面需要村莊內擁有一定量的此類閑置建設用地，另一方面也需要規劃用地布局中充分考慮到了土地所有權關系的因素。

另一種情況產生在農民依據規劃落實宅基地選址的過程中。當農民需要新建或翻建住宅而該戶農民擁有使用權的各類土地（包括承包地、自留地以及宅基地）不在規劃的村民住宅用地范圍內時，農民以農用地作為中介，與規劃村民住宅用地范圍內現狀農用地的使用權人協商，進行土地使用權的交換。然后再在取得土地使用權且符合規劃要求的土地上申請和落實宅基地。這種土地權屬調整方式，要求進行產權交換雙方農用地的所有權主體相同，土地所有權主體不同的話基本上無法實現。因此，在一個行政村內土地分屬不同村民小組所有的情況下，只有本村民小組土地范圍內存在規劃住宅用地，農民才可以采用這一方式落實規劃要求。例如在崇明縣某村，村莊規劃中基本上保證了每個村民小組都有一定量的新增村民住宅用地空間（圖2），農民基本上可以借助農用地的產權交換來使宅基地選址符合規劃要求，規劃控制效果較好。而在一些村莊規劃中強調規劃村民住宅用地的集中布置（圖3），多數農民需要到其他村民小組土地范圍內落實宅基地，這一方式則難以廣泛適用。

3.1.2 非正式的土地使用權屬調整方式

當村莊規劃確定的公共服務設施位于村民小組所有的土地上或者規劃村民住宅用地集中于少數村民小組所有的土地上，實施規劃時土地使用權權屬的調整涉及不同的土地所有權主體，通過正式的土地產權調整方式落實規劃要求存在較大的協調和實施難度，一般難以實現。一些村莊通過非正式的方式，在不改變土地的法律權屬關系的情況下，進行土地用途和使用主體的變更。非正式的土地權屬調整通常有兩種操作方式：一種方式是通過土地流轉金的調配來間接反映土地權屬的變更。這種操作方式適用于整個全村承包地已經由村委會進行統一流轉的村莊。在承包地統一流轉的情況下，農民相當于以土地入股進行合作經營，土地的承包經營權轉化為土地流轉金的收益權，土地所有權關系的意義弱化。農民的收益與土地的面積直接相關而與土地的具體空間位置無關。當公共服務設施以及村民住宅建設占用到村民的承包地時，村委會不改變被占土地農民的土地流轉金份額，甚至還給予一定的補償，以取得農民的配合。對于占用土地進行住宅建設的農民，村委會則在計算其流轉土地面積時減去相應的用地面積，減少土地流轉金的分配份額，反映出土地用途發生的變化。

另外一種方式是通過政府的介入，以類似“征地”或者租用的方式實現土地使用主體的變更。例如為實現新增宅基地的集中布局等目的，政府與新增建設用地擬占用土地的所有權主體以及使用權主體進行協商，通過提供一定的經濟補償以及為農民落實福利保障，在征得農民同意后將土地提供給其他村民進行住宅建設。

通過非正式的土地權屬調整，土地的實際用途和使用主體發生改變，但其承包經營權證一般不做變更，相關變化主要反映在土地收益當中。

3.2 實踐中土地權屬調整方式所存在的問題

在目前村莊規劃實施過程中，一些村莊通過各種正式或非正式方式解決土地權屬調整的問題。各種解決方式都存在一定的協調成本和實施成本，而且一些解決方式還受到規劃用地布局特征、農用土地流轉情況等因素的限制，并存在權屬調整不充分的問題。因此在現實當中，這些方式的實際使用范圍較為有限，制約了村莊規劃的實施情況。

通過正式的土地權屬調整促進規劃落實，實施過程中的協調成本較低，產權關系的調整相對充分，但采取這一方式需要村莊規劃編制當中充分考慮到土地所有權的空間格局等土地現狀權屬特征，同時規劃實施過程中也需要農民等土地使用者配合權屬的調整。另外，由于產權變更登記制度不完善，目前在農民之間進行承包經營權互換時，相關的土地承包經營權證并不做變更，容易造成產權糾紛，也阻礙了這一方式的開展。

目前規劃實施過程中采取的各類非正式的土地權屬調整行為，在土地的法律權屬關系不做變動的情況下轉變用地功能與使用主體，土地權屬調整不充分，存在較多的潛在問題，僅能作為權宜之計。但另一方面，目前所采用的兩類非正式方式分別具有以土地資產入股進行合作經營、在集體土地之上進行“征地”以滿足建設需求的特征，雖然其操作方式并不規范，但其思路對于解決規劃實施當中的土地權屬調整問題具有一定的借鑒意義。

4 結論與反思：改變編制思路與方法是促進規劃實施的重要途徑

目前村莊規劃的實施面臨多方面困境，其中由于農村土地權屬關系復雜以及產權制度不健全，造成土地權屬調整困難是制約規劃有效實施的重要影響因素。解決好規劃實施中的土地權屬調整問題是推進促進村莊規劃實施的關鍵。妥善解決村莊規劃實施中所面臨的相關土地產權問題，一方面有賴于集體土地產權制度的完善，同時可以通過探索和創新農村集體土地經營與管理制度（例如以土地入股進行合作經營、出于公共利益目的在集體土地范圍內進行“征地”等）來化解相關矛盾。而另一方面也需要對目前的村莊規劃編制思路和方法進行反思，通過減少土地權屬調整的難度和矛盾來促進規劃的實施。

從目前村莊規劃實施的實踐情況來看，村莊規劃所確定的規劃用地布局方案決定了規劃實施過程中相關土地權屬調整的范圍和幅度，對于規劃的可實施性和操作難度具有至關重要的影響。目前大量村莊規劃在編制過程中過分強調建設用地的集中布局以及自身結構的完整性，而缺乏對現實中土地產權關系的充分認識和細致分析，造成規劃實施過程中土地權屬調整難度和成本過高，是導致規劃難以落實的主要問題。基于現有的土地產權制度和土地權屬格局，在規劃編制時充分考慮土地產權因素，盡可能減低土地權屬調整的難度和矛盾是促進規劃有效實施的重要途徑。對此，筆者提出以下建議，通過改變村莊規劃編制的思路與方法來促進規劃的有效實施。

4.1 強化現狀調查，充分了解土地權屬關系與空間格局

首先在現狀調查階段，應強化對土地產權內容的調查和分析。充分了解村莊內部土地的所有權關系以及空間界限，并結合規劃方案的制定過程，對擬劃定為建設區域內土地的使用權狀況進行深入了解，為規劃方案的制定提供扎實的基礎。

4.2 調整編制思路，注重規劃方案與土地現狀權屬格局的契合

規劃方案制定過程中，在保證規劃方案空間布局合理性的同時，應充分考慮土地現狀權屬格局——特別是土地所有權格局對規劃實施的影響，盡可能在規劃用地布局方案與土地現狀權屬格局之間求得契合，減少規劃實施過程中土地權屬調整的難度。

4.3 增進村民參與，充分探討規劃的可實施性

村莊規劃編制過程中，規劃編制單位應增進與村民的溝通和協調。特別是在規劃方案推敲過程中，應充分了解規劃實施所涉及土地的使用權主體的意見，在規劃編制階段探討規劃實施的可能性。同時，在此過程中可與村民提前協商確定可行的土地權屬調整方案，減少規劃實施過程中的矛盾和阻力。

4.4 議定實施策略，有序落實土地權屬的調整

鑒于土地權屬調整問題對于村莊規劃實施的重要影響作用，在與相關土地產權主體進行充分溝通與協調的基礎上，規劃編制階段應制定相應的規劃實施策略，將如何解決土地權屬調整問題作為實施策略的重點考慮內容。通過有序落實土地權屬的調整，促進規劃的有效實施。

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Study on the Land Property Right in the Implementation of Village Planning: An Analysis Based on the Case of Shanghai Suburb

The paper takes suburb of Shanghai as a case study area, analyzes the current situation of village planning and implementation, and summarizes the influence of characteristics and attribution of land property rights on the implementation of village planning. At present, the land-use rights of rural land is highly dispersed, so the planning implementation will inevitably involve the adjustment of the land attribution. And as the land ownerships belonging to different subjects, the subject of land ownership of rural collective land is vacant, the system of collective land property right change and the registration is not perfect, these factors restrict the adjustment of land attribution in the process of planning implementation. In current practice, the relevant subjects adjust the land attribution through variety ways in order to promote the implementation of village planning. But it is restricted by the relevant conditions; its application range is limited. From the perspective of adjustment of land attribution, it is a viable way to implement village planning to take full account of the land attribution and reduce the difficulty and contradiction of land attribution adjustment.

Village planning | Planning implementation | Land property right | Adjustment of land attribution

國家自然科學基金資助項目（編號:41171148）。

1673-8985（2016）01-0111-07

TU981

A

樊保軍

同濟大學建筑與城市規劃學院

博士研究生