國家級經濟技術開發區轉型發展的路徑思考
——以上海金橋經濟技術開發區為例*

任千里 劉旭輝 忻 雋 朱荔玉

國家級經濟技術開發區轉型發展的路徑思考
——以上海金橋經濟技術開發區為例*

任千里 劉旭輝 忻 雋 朱荔玉

經濟“新常態”背景下，我國的經濟技術開發區普遍進入“二次創業”的戰略轉型期，都處于從產業園區向綜合性城區轉變的重要階段。以金橋經濟技術開發區的轉型發展為例，從多源數據融合的角度出發，首先梳理了現狀金橋開發區的土地資源情況，從必要性和可行性兩個角度重點研究了如何進行二次開發，并以街坊為單位提出了未來發展的時序建議和功能引導。其次展示了手機數據在分析產業園區職住平衡問題上的優勢，提出了開發區轉型發展的戰略路徑。

開發區 | 多源數據分析 | 二次開發 | 產城融合

任千里

上海市城市規劃設計研究院

工程師，碩士

劉旭輝

同濟大學建筑與城市規劃學院

高級工程師，博士研究生

忻 雋

上海天華城市規劃設計有限公司

工程師，雙學士

朱荔玉

上海市城市規劃設計研究院

助理工程師

0 引言

改革開放以來，開發區建設櫛風沐雨30年，成為展示和見證我國工業化和城市化發展成就最響亮的品牌，期間大致經歷了3個階段[1]：第一階段為啟動期和創業期（1984—1988），發展速度并不是很快，引進項目主要是勞動密集型的中小企業；第二階段是高速發展時期（1992—1998），以“南巡講話”為標志，這一階段我國的對外開放由沿海向沿江、沿邊和內陸省會城市發展，由特區、經濟技術開發區、保稅區、高新技術產業開發區、邊境自由貿易區等構成了多層次、全方位的對外開放格局；第三階段是穩定發展時期（1999年至今），國家批準了中西部地區省會、首府城市設立國家級開發區，將沿海經驗復制推廣到內陸地區，帶動中西部地區的開發開放。

過去30多年開發區建設取得輝煌成就的同時，同樣有值得反思的問題，集中表現在4個方面：一是開發區長期以來關注生產功能，對于生活功能特別是公共服務設施的關注不足；二是開發區多以勞動密集型產業為主，對于新興產業、技術密集型企業的集聚功能不強；三是過于強調“拿來主義”，多以項目引進和資本引入為主要的發展路徑，對于自身的孵化培育功能、創新能力關注不足；四是忽略了對人居環境和文化環境的建設，未能形成“宜居宜業”的品牌效應。

近年來國際國內經濟發展出現了新趨勢，我國社會經濟發展正進入“新常態”，逐漸從高速增長進入中高速增長，從外延式增長向調整結構、精細化發展轉變。各大開發區面臨著轉型發展的新要求，開發區轉型與城市創新發展相互支撐、密切聯系，將成為我國社會經濟發展邁入“新常態”的重要推動力量。借鑒國內外優秀的開發區發展經驗，開發區發展應始終堅持“規劃引領，產業為先、集約利用、以人為本”的發展思路，堅持一流規劃，創新驅動，以產業提升帶動園區進步，堅持土地資源的混合利用和模塊化集約發展，不斷提升園區的工作環境和人居環境。本文以金橋經濟技術開發區為例，關注以制造業為基礎的產業園區在新形勢下的轉型路徑，強調較為詳實的定量化評估和“二次開發”的邏輯工具，關注新技術手段的應用，為類似的產業園區轉型戰略提供參考。本文提出了以多源數據融合為切入點的技術路線，首先將數據資源分為靜態數據、動態數據兩大類（圖1），其中靜態數據以傳統的土地資源信息、空間數據梳理為主，旨在摸清家底，找出問題，提供分析基底；動態數據主要是指最新的移動互聯網數據，旨在更好地解析現狀規律，輔助規劃決策，本文應用了手機通信數據，并以此為基礎對產業園區的職住平衡問題進行了探索。

圖1 技術路線圖

圖2 金橋開發區在上海的區位示意圖

1 金橋開發區轉型發展概況

金橋出口加工區于1990年9月經國務院批準設立[2]，位于上海中心城東部，緊鄰上海外環線（圖2），包括北區和南區，總用地面積約28.16 km2（金橋南區尚在初期階段，本文重點分析金橋北區，面積約19.91 km2）。經過20年的開發建設，已成為高科技、現代化、多功能的現代產業園區，是上海重要的先進制造業基地和新興的生產性服務業集聚區，電子信息、汽車及零部件、現代家電、生物醫藥與食品4大重點行業并駕齊驅，工業總產值占浦東新區的近1/4，上海市的1/15強（2013年）[3]。在經濟發展的同時，金橋開發區在人居環境的打造上也已成為典范，碧云社區成為上海最具特色、配套最完善的高品質國際社區，中歐國際工商學院，華山醫院（浦東分院）等一批涉外醫療保健機構均坐落于碧云國際社區，成為上海高層次外籍人士安家的首選。

2012年10月，經國務院批準，金橋出口加工區正式更名為“上海金橋經濟技術開發區”（以下簡稱金橋開發區），體現了新的時代背景下開發區新的發展要求，金橋開發區正在加快實施“二次開發、跨越發展”新戰略，努力向世界一流產業園區邁進[3]。

隨著上海城市空間的拓展，金橋開發區面臨著由中心城邊緣向城市中心轉變的戰略機遇，區位優勢日益凸顯。開發區轉型發展提出了從制造業基地和向“智造金橋、生態金橋、人文金橋”的理念轉變，推動金橋工業文明向生態文明、傳統制造向低碳制造、高消耗經濟向綠色經濟轉型。

2 金橋開發區“二次創業”的產業選擇

產業發展是開發區的生命線，目前上海提出了“建設具有全球影響力的科技創新中心”的戰略目標，開發區的產業發展應服務于上海全球“科創中心”的建設，以第3次工業革命帶來的新科技為導向，發揮新技術對產業的提升和優化作用。金橋未來產業發展定位為：聚焦3類核心技術、打造3大產業集群、做強三新“經濟”增長點、提升3大傳統產業[4]，扶持以互聯網金融為代表的新興產業。

聚焦3類核心技術，是指重點瞄準3D打印及新材料技術、智能機器人及工業自動化技術、再生制造及再循環3類核心技術；打造3大產業集群，是指大力推進汽車及零部件（含新能源汽車）、信息通訊（ICT）和生產性服務業等3大千億級產業集群[5]；做強三新“經濟”增長點，是指通過大力發展總部經濟、平臺經濟（以3D打印機應用為代表的工業創意設計平臺、以視頻視訊為重點的信息網絡文化平臺、創新創業服務孵化平臺）和綠色經濟（再制造產業、節能環保技術研發及服務產業），培育若干百億級的新產業增長點；提升3大傳統產業，是指鞏固提升現代家電、生物醫藥與食品和都市型制造3大產業。大力發展以互聯網金融為代表的新興產業，建立上海市跨境電子商務示范基地，建設金融創業園[6]。

開發區應堅持科學發展和“優二進三”戰略，以科技創新、內生發展為動力，以戰略性新興產業為突破口，以“智造金橋”、“生態金橋”、“人文金橋”為發展目標，進一步推動先進制造業和生產性服務業的融合發展，努力把金橋建設成為先進制造業核心功能區、生產性服務業聚集區、戰略性新興產業先行區、生態工業示范區和產城融合創新區，成為高科技、復合型、生態化的國際一流水平的新型經濟技術開發區[7]。

圖3 金橋開發區現狀用地圖

圖4 金橋開發區既有規劃拼合圖

圖5 金橋開發區現狀不同用地性質用地占建設用地分布圖

圖6 金橋開發區現狀開發強度示意圖

3 金橋開發區土地資源梳理

土地資源是支撐地區建設的核心要素，經過近20年的發展，金橋開發區的土地資源已逐步面臨飽和，北區剩余土地約4.28 km2，其中大部分為上海市外環綠帶控制，剩余建設用地較少，后續發展缺少空間。如何在開發區建設基本飽和、土地資源有限的情況下實現與其他地區的互動，適應新形勢下存量企業的轉型升級、增量企業的搶占先機，提高園區的綜合配套水平，是金橋迫切需要解決的重要問題。

從用地構成來看（圖3-圖5），現狀公共服務設施用地和居住用地的配套較少，隨著產業園區的不斷發展，在下一步的規劃中應特別注重產城融合，實現整個園區的綜合提升。如何在新型城鎮化進程加速、生態文明建設日益突出、國家級經濟技術開發區開發建設需要兼顧社會發展及生態建設的大背景下實現金橋的“品牌輸出”，是擺在金橋面前的突出問題。

從開發強度來看（圖6），現狀用地2 262.72 hm2，建筑面積1 024.01萬m2，平均容積率0.45，扣除道路、綠化等地塊外，平均容積率也僅為0.51。應該在金橋北區研發片區鼓勵進行二次開發，適當提高開發強度，提高用地混合程度。如何向存量用地挖潛，在全球范圍內展開第3次工業革命，對國家級開發區在產業能級、創新驅動、功能塑造上都提出了新要求的環境下實現自我提升，是金橋當前應重點關注的方向。

綜合來看，在充分梳理現狀土地資源的基礎上，結合土地使用期限，綜合考慮產業轉型發展的要求，應當對金橋部分產業用地進行二次開發。

4 金橋開發區二次開發研究

在產業體系局部調整過程中，企業和市場是主導力量，政府作為管理部門應搭好平臺，從服務企業的角度出發，進行整體規劃和策略設計，為二次開發提供土地管控的政策保障和制度設計。本次研究通過必要性和可行性分析，對未來進行二次開發的潛在地區進行時序建議和功能引導（圖7）。

開發的必要性是指從規劃角度認為地塊應當進行再開發的程度。必要性主要分析因子是：區位條件、污染情況、產業類型、建筑質量、用地效率、能耗分析。再開發不僅是空間問題，也是經濟問題，必須考慮對企業進行遷移、安置等的成本，即再開發的“可行性”。可行性主要分析因子是：工業產值、利稅總額、就業密度、資產總額（圖8）。

4.1 必要性分析

（1）區位條件分析

不同地塊按照與軌道交通的距離遠近，將區位因素劃分為4類，軌交站點周邊200 m以內是一類地區，200—500 m為二類地區，500—1000 m為三類地區，其余為4類地區。離軌道交通站點越近，區位條件打分越高。

圖7 二次開發重點研究分析范圍示意圖

圖8 二次開發動態分析框架

（2）污染情況分析

污染情況主要參照了各企業的產業類型和生產制作工藝，整體上看，金橋企業絕大部分為污染較小的企業，部分重工企業有一定的環境影響，在下一步的發展中應盡快轉型發展。

（3）產業類型分析

從目前金橋的產業定位看，有一部分產業不符合未來的發展定位，尤其是倉儲堆放、汽車維修等，建議盡早進行置換搬遷。此外，如食品加工、醫藥、日化、化工等產業，從長遠看其產業能級、產出效率，都將逐漸不符合金橋的發展目標。

（4）建筑質量

建筑質量較差的地塊主要分布在西片的金滬路沿線、東北片的金穗路南側，以及東南片的申江路西、新金橋路南地塊及申江路東、川橋路北地塊。

（5）用地效率

用地效率主要評價的指標是與既有規劃相比，現狀企業的建筑規模特別是企業廠房的體量是否達到規劃目標，金橋開發區產業用地的利用效率有待進一步提高，各區塊均不同程度地存在著土地利用粗放的問題。

（6）能耗分析

將企業能耗和企業產值進行交叉比較，分為3個類別，共有104個企業采集到能耗效率數據，其中平均數327.9萬t標煤/億元產值，中位數261.4萬t標煤/億元產值（圖9）。

4.2 可行性分析

主要考慮企業搬遷的經濟成本，因此對企業的產出、就業和資產數量進行比較分類，作為產業用地再開發可行性分析的基本因子。

（1）工業產值分析

共有109個企業采集到工業總產值數據，地均工業產值的平均數為3.8億元/hm2，中位數為1.1億元/hm2。將工業產值分為3個層次進行打分：第一類別為低產出企業，地均工業產值小于1億元/hm2（賦值1分）；第二類別為中等產出企業，地均工業產值1—3億元/hm2（賦值3分）；第三類別為高產出企業，地均工業產值大于3億元/hm2（賦值5分）；無數據的企業為缺省（賦值3分）。（以下指標的分類及賦值方法類似，不再贅述）

（2）利稅分析

共有107個企業采集到稅收數據，地均利稅的平均數為308萬元/hm2，中位數為158萬元/hm2（圖10）。

（3）就業水平分析

共有122個企業采集到就業數據，在與企業用地面積掛鉤后，地均就業水平的平均數為177人/hm2，中位數為111人/hm2。

（4）資產數量分析

共有122個企業采集到資產數量數據，地均資產數量的平均數為3.19億元/hm2，中位數為0.89億元/hm2。

（5）可行性綜合評價

企業產出、就業以及資產數量均反映了對企業進行再開發的經濟成本，在分析了上述數據后，對其進行加權，其中以工業產值和企業利稅為主導因素，以就業密度和企業資產為次要因素，得出單個企業進行再開發的可行性（圖11）。

4.3 產業用地二次開發時序建議和功能導引

定量化分析的結論是金橋開發區產業用地二次開發的初步建議和方向指導，但輔助決策不能代替決策。任何地塊的二次開發在進入操作層面時，必須深入調研，獲得企業的各項實際情況和發展設想，實現定量分析和定性思考的有機結合。在考慮產業用地二次開發的過程中，考慮到單就某個企業地塊進行設計已無法兼顧區域的功能平衡、設施共享等問題，最終將街坊作為評估用地再開發條件和形成初步策略的最小單位。

4.3.1 二次開發時序建議

按照以街坊作為產業用地再開發基本單元的思路，將北區現狀已建和規劃的各街坊，按照近期實施整體開發、納入控制遠期開發、鼓勵內部優化增效3類，初步實施基本的控制引導（圖12）。整體開發并不意味全部置換或新建，而是對未利用的空間實施整體設計，大大加強街坊功能的復合型、公共空間的共享性以及生態景觀的宜人性，并提升與軌道交通車站之間聯系的便捷度；納入控制是原則上不允許新增建設，應盡早介入詳細設計，在對街坊內企業進行詳細調研的基礎上，對街坊的功能定位與配比進行研究；鼓勵內部優化增效以保留為主，鼓勵在街坊內部利用閑置空間增加公共設施。

4.3.2 二次開發功能引導

在二次開發地塊選擇的基礎上，對“近期實施開發”和“納入控制遠期開發”街坊進行功能引導，主要分為公共服務和制造研發功能（圖13）。公共服務以現代服務、商務研發、商業及綜合服務為主，主要位于現代服務業集中發展區及軌道交通站點周邊區域。制造研發功能以高端制造功能為主，適當配套公共設施，提升產業能級，主要位于戰略性新興產業制造研發區內（圖13）。

5 新技術在金橋開發區二次創業中的應用

圖9 金橋開發區二次開發必要性分析

圖10 金橋開發區二次開發可行性分析

圖11 二次開發可行性綜合分析

職住平衡問題是困擾產業園區發展的重要因素，以往的規劃中僅僅通過問卷調查、實地調研等方式進行研究，費用較高，耗時較長，還難以得到令人信服的結論。新的科學技術手段提供了分析問題的新方法和新思路，手機數據識別職住關系是新興的技術手段。本次成果采用的手機數據空間范圍為上海全市，時間范圍為2013年5月13日—5月19日，用戶數量是每天約1 860萬的移動手機用戶，每天手機數據約15億條，平均每個用戶每天約80條記錄。基于手機基站信號與城市地理空間中的相互映射關系，將手機用戶所有數據匹配到地理空間，得到手機用戶在城市地理空間中的位置電子腳印，即得到該手機用戶的出行軌跡，將7天中晚上出現頻率較高的地區判定為家，白天出行頻率較多的位置判定為工作地，如圖14所示，即為用手機用戶歷史軌跡位置進行常住地、工作地識別的示意圖（圖14）。

圖12 北區街坊再開發的空間導引和時序建議

圖13 北區街坊再開發的功能引導

圖14 手機用戶歷史軌跡位置與常住地、工作地識別示意圖

圖15 金橋開發區職工居住地分布情況圖

如圖15所示，在金橋開發區工作的人員中，大部分居住在園區周邊地區，比如金橋、唐鎮等新市鎮，其中41％位于開發區核心區2 km的范圍內，31.1％的人員位于2—8 km范圍，總體來看金橋開發區職住平衡是較為成功的。因此在金橋二次開發過程中，并未過多強調園區內部住宅的增加，而是提倡與周邊地區的統籌發展，加強交通聯系。

6 總結

2014年金橋開發區成為上海自貿區首批的擴區范圍，同時也是上海建設國際“科創中心”的重要空間載體，“二次創業”擁有了更為有利的政策環境和戰略機遇。結合新的發展機遇，金橋開發區充分利用前期土地資源梳理、二次開發的技術準備，深度應用多源數據融合的規劃思考，相信一定能夠轉型升級，實現“智造金橋”、“生態金橋”、“人文金橋”的新夢想。

References

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Strategic Thinking on the Transformation and Development of the National Economic and Technological Development Zones:A Case Study of Shanghai Jinqiao Economic and Technology Development Zone

Under the background of the China's New Normal, most of the economic and technological development zones are faced with a new strategic transition period from the traditional industrial park to a comprehensive urban area. Based on the multi-source data analysis, this article takes the transformation and development strategy of Jinqiao development zone as an example. Firstly, we analyzed the current land resource situation of Jinqiao development zone in detail. From the two points of the necessity and economic viability view, we studied how to carry on the secondary development and proposed the timing guidance and function suggestion for the future which take a neighborhood as the minimum unit. Secondly, we exhibited the advantages of mobile data in the analysis of ‘city-industry integration’ problem. Finally, we proposed the strategic path of Jinqiao development zone.

Development zone | Multi-source data analysis | Secondary development | City-industry integration

1673-8985（2016）01-0100-06

TU981

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