大數據時代下的行政監督

沈國華

為了規范行政權力的有效運行，我國逐步建立起內部監督和外部監督相結合的行政監督體系，這套監督體系在規范和防止行政權力濫用方面發揮了很好作用。然而，隨著我國經濟社會的轉型和發展，隨著行政權力的不斷擴張，這套監督體系的實際效果大打折扣。隨著大數據時代的到來，大數據思維和大數據技術正在改變和重塑著國家治理的生態，也為行政監督體系的完善和發展帶來了新的機遇和挑戰。

一、大數據時代行政監督面臨的優勢

伴隨著工業社會邁向信息社會的進程，互聯網、物聯網、云計算等技術迅速發展并相互交融，使得記錄社會方方面面的“數據足跡”得以挖掘、存儲、整理，人類產生的信息呈現出海量增長的態勢。產生的信息具有了海量性、多樣性、快速性和復雜性的特征，使得數據的待開發價值越來越大，人類社會正式進入到大數據時代[1]。大數據技術是一種積極的國家治理資源，也將為行政監督的強化和發展提供良好的契機。大數據把關聯性分析運用到海量數據上來預測事情發生的可能性，為解決現實的行政監督難題提供了全新的技術支撐。大數據時代的到來，為行政監督的強化和發展提供了前所未有的發展機遇[2]。

（一）有利于全方位的行政監督，使行政更加公開透明

隨著互聯網、物聯網、云計算等信息技術的發展，大數據被廣泛應用到經濟社會和人類生產的各個領域，并推動著各行各業的管理創新、技術創新。大數據也正在逐步應用到“智慧政府”的建設中，并為政府推動政府治理現代化提供強有力的技術和理念支持。為了推動“智慧政府”建設，并逐步實現治理的現代化，政府將會花大力氣打造大數據施政平臺，實現政府部門之間數據的共享，通過云計算等技術對共享數據進行統一管理和綜合運用，并把大數據運用到政府行政的全過程，政府依靠數據進行行政決策、行政執行，逐步建立網上行政，實現網上審批、網上執法。這個過程將意味著更多的數據和信息向監督部門和社會公開，當所有信息和數據能夠在一個系統平臺內查詢時，等于將政府的各個程序和環節進行了公開，監督主體和社會公眾就會擁有更多監督政府行為的知情權，使權力在陽光下之下運行，從而有效促使政府行政權力運行的規范化，實現政府行政的透明化和公開化，最大程度上壓縮誘發貪腐行為的尋租空間[3]。這是在大數據時代大數據運用客觀上帶來的行政監督的高效性和透明化。

（二）有利于實時、互動的行政監督，使監督更加行之有效

行政監督內部主體可以積極主動地利用大數據技術進行行政監督，并建立大數據監督平臺。當前行政內部監督主要由上級對下級的一般監督和專門監督組成，可以整合一般監督和專門監督的信息資源，組建統一的大數據行政監督平臺，充分利用物聯網、各種傳感技術、互聯網、網絡信息技術組建起對國家行政機關及公務員行政行為進行監督并接受舉報的網絡化的監督平臺。該平臺以網絡監督系統為核心，以物聯網、傳感器實時監督系統為輔，使大數據時代的行政內部監督具有三大優勢：一是事前監督、預測性監督。以往的行政監督往往是事后監督，行政行為實施后根據群眾的舉報等采取調查該行政行為是否存在違法、違規情況，那么由于行政行為不規范造成的損失依然是無法挽回的。大數據行政監督，可以充分發揮網絡快速、直接收集和處理信息的優勢，對數據進行深度挖掘和分析，對某一將要實施或者正在實施的行政行為是否規范、是否存在違法違紀行政進行科學評估和預測，從而使存在違法違規的行政行為能夠及時糾正，真正實現事前監督，達到監督的真正目標，最大限度減少由于行政不當、行政違規造成的損失。二是全方位監督。大數據監督可以通過物聯網技術收集全社會的各位傳感器出發的有用信息，可以將人與人之間原本復雜的交往行為變得可視化，這樣使政府行政行為以及公務員的行為處于“第三只眼”的觀察之下，而且由于信息網絡每天24小時都在運轉，行政監督主體可以不受時間的制約，隨時可以對行政監督的客體開展的行政管理活動進行監察和督促，從而實現全天候、全方位、實時的行政監督。三是互動性監督。大數據監督將實現監督與被監督者間的互動，以往的監督是事后的、背后的監督，是監督主體認定某項行政行為可能存在違法違紀情況而單獨進行的背后調查，而大數據監督是開放的、公開的監督，被監督者可以積極主動的反映自己的問題或者意見看法，從而實現監督者和被監督者間的互動和交流，從而實現行政監督的民主化和更加客觀化。

（三）有利于便捷開放的群眾監督，使公眾參與監督更加廣泛

外部監督是我國行政監督體系的重要組成部分，然而，以往由于種種原因使外部監督尤其是群眾監督很難發揮其應有的作用。以往群眾監督政府最基本的監督就是來信來訪的信訪監督，由于信訪機關對群眾反映的問題只起到解答、溝通、媒介的作用，而不能真正解決問題，有時甚至由此引來打擊報復行為，從而嚴重打擊了群眾監督的積極性[4]。大數據將徹底改變這種局面，為群眾有效進行行政監督提供良好的發展機遇。大數據時代的到來改變了信息傳播和信息交換的方式，人人都是數據和信息的制造者，人人都是握有“話筒”的輿論場，信息平權現象日益凸顯[5]。大數據的高度開放性，為公民參與行政監督提供了有效的平臺，使群眾參與主體更加廣泛、監督方式更加多樣、監督渠道更加便捷。群眾可以無時不刻的利用手中的視頻錄像設備、移動通信設備記錄下所見到的行政違法違紀行為，群眾也可以通過微博、微信等社交媒體來發布行政監督問題，將個人遇到的問題通過互聯網平臺演變成公眾議題，進而引起政府的重視和關注，從而達到行政監督的目的。公民有效參與政治、公民有效監督政府，實現公民和國家間的良性互動，一直是國家治理要實現的主要目標，也是推動政治發展的重要手段和動力，大數據時代是一個掌握“數據“就意味著掌握“權力”的時代，將極大提高公民參與政治的意識、擴大公民參與政治的途徑，不僅將促進公民開展行政監督的發展，也將促進公民參與民主政治的大發展。

二、大數據時代行政監督面臨的挑戰

（一）行政監督缺乏獨立性，限制了大數據運用的積極性

大數據時代，大數據思維與技術為行政監督帶來的優勢和機遇實實在在存在著，那么如何轉變行政監督主體的傳統思維，樹立大數據思維，以及如何提高行政監督主體運用大數據的積極性和主動性，將成為大數據時代行政監督面臨的首要問題。要想轉變思維，提高積極性，根本性問題就是提高行政監督機構及其主體的獨立性。當前，我國行政監督實效不理想的根本原因也在于行政監督機構及其主體缺乏獨立性。當前，我國行政監督實行雙重領導體制，不僅要接受同級政府的領導，而且還要接受上級監督機關的領導；除此之外，行政監督機構的負責人，也是由同級黨委或政府任免的，并且行政監督機構的經費也是由同級財政提供[6]。這就造成行政監督機構缺乏有效的獨立性，同級政府既是其領導者又是其監督的客體。缺乏獨立性的行政監督往往會流于形式，不能開展行之有效的監督，那么就更不會在行政監督過程中積極主動地利用大數據來進行監督，從而使大數據行政監督成為一句空話。

（二）法律法規不健全，降低了大數據運用的合法性

大數據時代的行政監督，主要就是通過物聯網、互聯網、云計算將政府及公務員的行政行為高度數字化，對這些獲得的數據進行及時的分析和利用，發現其中的違法違規行為以及對可能出現的違法違規行為進行預測性判斷，從而實現對行政的監督。大量收集相關數據信息，常常會面臨數據收集的邊界問題，即哪些數據能收集，哪些數據不能收集，數據收集中如何處理好對國家秘密信息的保護以及對公務員自身隱私權力的保護問題。在群眾監督中，這樣的問題更為嚴重，群眾經常以違法手段來獲取官員一些違法信息，例如人肉搜索，而且將這些信息未經他人同意違法在網絡上傳播。這就需要法律提供數據收集邊界，提供數據收集的標準及規范。然而，當前我國行政監督立法工作相對滯后、立法不完善，使得一些行政監督活動無法可依，降低了大數據行政監督的合法性，也造成行政監督的主觀隨意性[7]。完善大數據時代行政監督相關法律法規，是大數據行政監督急需解決的一大重要挑戰。

（三）監督主體缺乏整體性，制約了大數據運用的效力

目前，我國的行政監督體制呈現出監督主體數量眾多，主體多元化的態勢，然而，多元化的監督主體缺乏整體合力和相互協調。大數據時代的行政監督注重的就是監督數據的收集和共享，缺乏合力的多元監督主體往往各自為戰，缺乏相互協調，分工不明確，信息不能共享，將會嚴重削弱大數據行政監督的實效。另外，大數據時代，為社會公眾參與行政監督提供了更加便利的途徑和技術，極大地調動了群眾參與行政監督的積極性和主動性，促進社會監督越來越成為行政監督的重要組成部分，然而，政府內部以及其他監督主體仍然對群眾監督抱有消極的態度，沒有充分認識到群眾監督的重要作用，更沒有在行政監督過程中協調好自身監督與群眾監督的關系。大數據時代，無處不在的群眾監督將為行政監督提供更加及時、更有價值的數據信息，如何協調好內部監督和群眾監督的關系，充分發揮好群眾監督的積極作用，將是行政監督需要解決好的一項挑戰。

三、大數據時代加強行政監督的具體對策

（一）逐步建立行政監督獨立運行的體制機制

逐步建立行政監督獨立運行的體制機制，增強行政監督的獨立性，是大數據時代加強行政監督的根本性措施。“任何權力制約機制的有效運行都毫無例外地取決于其地位的獨立，獨立性是行政監督的本質特征和內在要求”[8]。大數據之于行政監督本質上就是傳統思維的轉變和新技術的運用，起到的是促進和推動作用，是一種技術性監督，而監督本質上是權力對權力的制約。因此，監督主體只有獨立地行使監督權，其監督活動不受到監督客體的干預和制約，監督主體才會在根本上樹立大數據思維，積極主動地運用大數據技術，以此來提高行政監督的實效。逐步建立紀檢、監察、審計等行政監督機構獨立運行的體制機制，首要就要嘗試行政監督領導體制逐步由雙重領導體制向上級監督部門垂直領導體制轉變；其次，行政監督機構領導的任免也要逐步實現由上級部門任免，改變由同級政府任免的機制；最后，要實現行政監督機構經費運行的獨立。

（二）建立統一的行政監督大數據運行平臺

建立行政監督大數據運行平臺，構建以物聯網、互聯網為依托，以數據收集和共享為基礎，以數據的處理和分析來預測和判斷行政違法違紀為核心的大數據行政監督模式。該平臺不斷地收集政府部門及公務員行政行為生成的數據信息以及社會公眾反映舉報的信息，實現全方位、多渠道、多層次、立體的實時監督。建立行政監督大數據運行平臺，首先，要轉變傳統觀念，樹立大數據思維，不斷提高政治業務素質，不斷進行事前監督、事中監督，改變以往多事后監督的情況；要主動監督、勇于監督、善于監督；要重視數據在行政監督中的重要作用，監督靠數據說話；要重視數據的相關性分析，進行預測性監督。第二，要加強行政監督大數據技術設施建設，逐步提高行政監督大數據技術利用水平，要逐步提高行政過程利用物聯網技術、傳感技術，促使每一個行政行為可被記錄，實現數據化；第三，要加強大數據人才隊伍建設，行政監督亟需建設一支高素質的大數據人才隊伍，專門負責行政監督大數據平臺運行和維護，處理和分析收集的相關信息。

（三）完善行政監督相關法律法規

以往，我國行政監督方面的法律法規相對缺乏，不能完全適應社會發展的需要；大數據時代，利用大數據思維和大數據技術進行行政監督，必須要補齊法律法規這塊短板。只有這樣才能充分釋放大數據帶來的巨大機遇，最大限度地約束大數據帶來的一系列挑戰和問題。只有完善行政監督各項法律法規，才能為積極有效的行政監督提供規范的程序。首先，要對行政監督主體、監督內容、監督方式、監督手段等作出更加詳細、更加明確的法律規定和法律解釋，改變以往較為模糊籠統的規定，例如行政監督主體，必須對監察機構、審計機構等內部行政監督主體，以及人大、司法、政黨、群眾等外部監督施行監督時所承擔的權利義務，各監督主體監督的范圍、監督主體所能使用的監督手段，以及監督主體間的相互關系給予更加明確的法律規定。其次，大數據時代，要對大數據監督出臺專門的法律法規，使行政監督使用大數據合法化，要明確行政監督過程數據收集的范圍、數據收集標準、數據收集程序，對行政監督數據收集過程的權利與義務作出法律規定，對被監督對象所擁有的合法權力、隱私權力作出法律界定。

（四）建立行政監督主體協調機制

大數據時代的行政監督客觀上要求行政監督各主體實現相互配合，統一協調，消除部門間的“信息孤島”，促進數據信息的交流共享。為此，應當建立行政監督主體相互協調、相互配合的機制，可以嘗試建立一個具有權威性、能夠獨立行使職權的綜合性協調機構，負責對各監督主體的活動過程進行總體把握、具體指導和綜合協調[9]。這樣就可以有效協調各監督主體的監督工作，可以對各監督主體的行政監督工作進行統一指揮和綜合性指導，可以促進各監督主體間數據信息的共享，從而使各監督主體形成一個有機的整體，形成強大的監督合力，發揮出行政監督主體的最大效能，提高行政監督實效。

其次，要完善群眾監督與其他監督的銜接機制。群眾也是行政監督的一個重要主體，群眾監督是行政監督的重要組成部分，要進一步提高群眾參與行政監督的積極性，引導和規范群眾監督的方式和方法，完善群眾監督與其他監督的銜接機制，利用好群眾監督所反映的有效信息。大數據時代為群眾參與行政監督提供了更加便捷的方式和方法，群眾只要利用手中的手機相機就可以隨時隨地參與到行政違紀違法行為的監督中，因此要暢通群眾反映問題的渠道，對群眾反映的問題，相關行政監督機構要積極回應并及時展開相關調查，對群眾反映的問題及時查處、及時糾正。

四、結語

我們要樹立大數據思維，利用好大數據時代提供的重要機遇，順勢而為，積極主動地在行政監督中運用大數據思維和大數據技術，逐步解決當前行政監督存在的問題，提高行政監督實效，減少違法違紀行為，促進依法行政，建設法治政府、廉潔政府。

參考文獻：

[1]王向民.大數據時代的國家治理轉型[J].探索與爭鳴，2014（10）.

[2]唐皇鳳，陶建武.大數據時代的國家治理能力建設[J].探索與爭鳴，2014（10）.

[3]張述存.打造大數據施政平臺提升政府治理現代化水平[J]，中國行政管理，2015（10）.

[4]徐永.當前我國行政監督存在的問題及對策研究[D]，安徽大學，2013.

[5]孫粵文.思維與技術：大數據時代的國家治理能力現代化[J]，領導科學，2015（1）.

[6]扈琴吉.我國行政監督存在的問題及完善途徑研究[D]，中國海洋大學，2011.

[7]卜祥健.完善我國行政監督體系的構想[D]，首都經貿大學，2013.

[8]沈亞平.關于行政監督的理論分析[J]，天津社會科學，1998（2）.

[9]毛星芝.地方政府職能部門監督實效提升的制約瓶頸與對策研究[D]，湘潭大學，2012.

作者單位：重慶師范大學紀委

責任編輯：馬 健