論我國政府采購公共政策制度之完善

谷　陽

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論我國政府采購公共政策制度之完善

谷陽

政府采購的公共政策，是指政府利用政府采購的資源優勢，在滿足采購基本要求的前提下實現政府的經濟與社會宏觀調控目標。我國《政府采購法》在第一條和第九條中初步確立了以維護國家利益和社會公共利益為核心的四項公共政策，即環境保護、扶植不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展和國貨優先，初步建立了政府采購公共政策體系。但現行政府采購在實踐的過程中也遇到了諸多現代挑戰，公共政策功能定位過低，操作性不強的問題逐漸顯現出來。

一、 政府采購公共政策之挑戰

(一)指導思想變化之挑戰

在2003年，黨中央提出了科學發展觀，將其作為新時期經濟社會發展的指導思想。科學發展觀指出，發展是執政興國的第一要義。但是按照普通的市場經濟發展，處于技術劣勢的包括中國在內的后發展國家就會成為依附型的國家，只有樹立趕超的戰略理念才有可能打破既有的比較優勢，從而實現趕超。但必須看到，完全依靠市場是不夠的，因為完全的市場機制是支持在經濟技術方面既有優勢地位者的。要想實現趕超，就要不斷提升我國的自主創新能力，大力發展技術創新產業。發展自主創新產業，資金投入巨大，風險極高，而這又是追求利益最大化的普通商業市場無法解決的社會經濟問題，光靠個人，靠市場是不能滿足發展需求的，也是難以做大做強的。此時，只有能夠集中力量辦大事的政府的介入才能實現自主創新產業的繁榮，進而實現民族的偉大復興。

所謂政府的介入當然不是無視市場規律的大包大攬，而是轉變政府職能，在尊重市場規律的前提下，充分發揮政府的發展職能，通過政策引導、財政投入等方式進行宏觀調控。實現發展職能，在政府采購方面就是要要建立起發展型政府采購制度。發展型政府采購要求我們在政府采購定位上貫徹后發展國家的趕超戰略，將政府采購切實轉變成為促進我國社會經濟發展的重要推動力量。要凸顯發展型政府采購的宏觀調控功能就必須充分運用政府采購中的公共政策功能，通過公共政策提供優惠政策，加大對自主創新產業的采購從而大力扶植自主創新產業。然而現實公共政策地位不高，制度不完善，且政府采購公共政策中缺乏對自主創新產業的法律支持。因此，以現有制度難以完成宏觀調控的歷史使命。而這一在指導思想下產生的現實需要無疑對現行政府采購公共政策制度提出挑戰。

(二) 國際發展趨勢之挑戰

從政府采購法的歷史來看，發達資本主義國家在最初是將其作為規范預算的財政政策而確立的，但隨著政府采購制度的不斷發展，西方等發達國家的政策采購制度呈現了新的發展趨勢，即其性質由財政預算法向宏觀調控法性質轉變的趨勢明顯。

以上個世紀三十年代西方經濟衰退為契機，各國政府都通過實施擴張性財政政策以擴大內需，政府采購政策也與之相對應地確定為擴大政府采購規模和領域，自此，政府采購的公共政策職能逐漸顯現，政府采購職能由單純的財政預算功能拓展到了社會經濟政策領域。到上個世紀六十年代，西方發達國家已經十分重視運用政府采購政策來促進本國工業和經濟的發展。美國行政會議曾指出：“政府采購是政府調節經濟和社會的基本手段，它是政府解決貧困、種族歧視、資源浪費、環境破壞、經濟危機等一系列社會問題的重要方法。”由此可見，政府采購法制的性質也隨之發生了根本變化，宏觀調控性質不斷凸顯。

在2011年聯合國修訂通過的新《公共采購示范法》中修訂增加了政府采購的公共政策職能，即政府采購不能僅僅考慮技術優勢，還要考慮各國經濟、環境、社會政策。這標志著公共政策在全世界政府采購領域中的地位進一步確立，而示范法的這一重大調整，相信也將影響到我國政府采購的立法。雖然示范法本身并不具有法律約束力，但由于聯合國是由主權國家組成的國際組織，我國政府正式派團參加了修訂文本的起草和審議工作并支持通過，所以有義務評估國內的相關立法，并在修訂本國立法時予以貫徹執行。所以有理由相信公共政策將在政府采購法中扮演越來越重要的角色。我國現行的《政府采購法》深受以資金使用效率為核心的1990年《示范法》的影響，現在理論基礎進行了較大的修訂，無疑又是一個不容忽視的挑戰。

二、政府采購公共政策之檢討

從總體上說，現行政府采購公共政策制度的不足主要體現在對公共政策功能定位過低。公共政策功能僅居于次要地位，該問題進而引申出公共政策缺乏可操作性、涉及面過窄兩大問題。從政府采購法本位出發，可進一步具體分析其不足及表現。

(一)公共政策功能地位被低估

現行的政府采購法并沒有將公共政策提到一個足夠重要的位置，但隨著社會經濟的發展，從中央到地方，政府采購已經逐漸成為了政府進行宏觀調控的重要手段，因此，與其緊密相關的公共政策功能在政府采購的實際運行中卻慢慢地展現出越來越重要的功能地位。雖然作為政府采購法制基本法的《政府采購法》因未將公共政策作為主要功能而缺乏具體規定，但作為政府采購職能的具體執行者，財政部、發改委等部門出臺了一系列部門規章制度加以規制，各地方政府也對公共政策作出了相應的細化規定。在深度上，中央制訂了《政府采購招標投標管理暫行辦法》、《中央單位政府集中采購管理實施辦法》、《關于環境標志產品管理辦法》、《政府采購進口產品管理辦法》、《政府采購進口產品管理辦法》、《政府采購本國產品管理辦法(征求意見稿)》，地方上也多出臺了相應細化規定，如《上海市政府采購促進中小企業發展暫行辦法》等。在廣度上，政策采購公共政策在實際執行中也不再局限于政府采購法中的四項基本規定，政策的內容拓展到了自主創新等領域，例如《自主創新產品政府采購評審辦法》規定“采用最低評標價法評標的項目，對自主創新產品可以再評審時對其投標價格給予百分之五到百分之十幅度不等的價格扣除”。地方上則有《安徽省自主創新產品認定管理辦法(試行)》等。從中可以看出，公共政策功能地位在理論定位和實際定位間的矛盾已經越來越大，過低的地位造成了立法上的疏忽和法律實施過程中指導思想的混亂。

(二)縱向上存在的問題主要是公共政策規定操作性欠佳

1、《政府采購法實施條例》雖然已經出臺，但公共政策的功能地位并沒有得到提高。此外，由于法律位階不高，并沒有完全改變政府采購各部門各自為政事實，法律體系中的矛盾仍然存在。單獨立法的行政主導立法模式沒有得到根本改變，難免使立法工作成為行政利益集團閉門造成的利益再分配過程。[1]在這種利益再分配的過程中，不同的行政部門受制度化利益驅動，往往忽視法律對部門職能的劃分，經常通過立法來爭奪管理、監督等職權，直接導致了法制不統一、不和諧的局面。

2、購買國貨制度中的問題。首先，對于“本國貨物、工程和服務”采用指引性界定，依照國務院有關規定執行，但國務院至今未對其含義進行界定，從而造成無法援引、執法不變的問題。其次，未與《招標投標法》進行有效銜接，《招標投標法》先于《政府采購法》出臺，也是政府采購法制的基礎性法律。其中對于招投標程序進行了規定，但是未對采購進口貨物提出限制要求，使購買國貨原則在國家投資的建設項目領域得到實施。我國購買國貨原則意在保護和鼓勵國內民族工業的發展，但由于相關法規的不健全，我國政府采購市場事實上已經對國外供應商開放。

3、綠色采購制度中的問題，雖然在《政府采購法》中對環境保護做出了原則性規定后，國務院財政部和環保總局聯合下發了《關于環境標志產品政府采購實施意見》和《環境標志產品政府采購清單》，但相關規定仍然過于原則，沒有統一認定標準，操作性不強。

4、促進中小企業發展制度中的問題。雖然我國2002年就頒布了《政府采購法》和《中小企業促進法》，但直到2009年《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》和《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》的出臺，才正式確立了我國政府采購法促進中小企業發展基本框架。但是這些規定仍較為宏觀，缺乏可操作性。此外一些規定也不盡合理，例如政府評標流程和機制對于中小企業過于繁瑣苛刻，不利于中小企業真正參與到政府采購活動中來。

(三)在橫向上主要體現在政府采購公共政策所涉范圍過窄。

橫向上的不足主要體現在扶持自主創新產業制度。自主創新產業的發展直接關系到中華民族的偉大復興，而自主創新產業的發展必須依靠國家力量，而政府采購則順理成章地應成為國家扶植自主創新產業的重要手段。然而2003年《政府采購法》未將扶植自主創新產業作為重要的公共政策列為其中，這是與我國發展趨勢不符的。雖然2007年我國出臺了一系列政府采購方面的支持政策，但其規定遠不足以支撐自主創新產業的發展。此外，由于加入GPA協定的考慮，2011年我國宣布停止執行《財政部關于印發<自主創新產品政府采購預算管理辦法>的通知》、《財政部關于印發<自主創新產品政府采購合同管理辦法>的通知》、《財政部關于印發<自主創新產品政府采購評審辦法>的通知》三份文件，這使扶植自主創新產品制度進一步弱化。

二、政府采購公共政策之完善

(一)提高公共政策的功能地位

隨著科學發展觀、建立服務型政府等一系列指導思想的提出，片面強調財政性資金使用效益的功能定位已經不再符合時代發展的要求。提高公共政策地位是完善整個政府采購公共政策的最根本性舉措。由于作為基本法的《政府采購法》已經確立了提高財政性資金使用效率是首要功能，由于法律位階的問題，提高公共政策的功能定位就不能通過制訂實施條例或者法律解釋等補正性方式予以實現。要想提高公共政策的功能地位，就必須修改《政府采購法》，通過設立專門條款的方式明確政府采購公共政策的首要功能地位。

(二) 橫向：拓寬公共政策范圍，規制新的公共政策

近年來，政府采購的擴面增量一直是政府采購的重要工作要點之一。2015年政府采購的工作要點中明確將“全面深入研究政府采購政策體系建設方案。研究完善支持創新的政府采購政策。健全綠色采購政策，繼續擴大政府采購節能環保產品范圍。會同有關部門制訂發布政府采購向中小企業預留份額項目指導目錄，完善政府采購信用擔保相關政策。研究落實政府采購支持云計算、大數據、互聯網+、信息安全、殘疾人、少數民族地區等有關政策措施。”作為擴面增量工作的重要目標。[2]要轉變政府職能，拓寬公共政策的范圍應是題中之義。

筆者認為，最亟待明確納入公共政策范圍的是扶植自主創新產業發展政策。雖然扶植創新產業政策可以散見于各部門各地方規章，但由于其未明確列入作為政府采購基本法的政府采購法中，沒有高位階的法律作為制度支撐，因此難以成為與其他四大公共政策相提并論的第五大公共政策。此外，中國財政部于2011年6月28日便宣布將不再執行政府采購照顧自主創新的有關規定，這將進一步弱化創新產業在公共政策中的地位。然而，正如筆者在前文中所分析的，無論是從自主創新產業對我國可持續發展的重要意義還是從自主創新產業自身的發展特點考慮，國家都應該通過政府采購對自主創新產業進行大力支持。即使是考慮到加入GPA協定的因素，鑒于許多GPA成員國也仍有自主創新產業的相關規定，我國也可通過借鑒他國經驗成功規避GPA協定對于扶植自主創新產業政策的約束。例如，我國充分運用GPA協定第五條關于發展中國家特殊和差別待遇規定，將自主創新產業與GPA協定中的“為促進國內產業的建立或發展的其他經濟部門的發展”相結合，或者借鑒日本“第三機構”集中采購的方法，合理規避GPA協議非歧視性原則。總之，將扶植自主創新產業明確納入到政府采購法中來，并進一步規制是滿足現實需要，順應時代發展之舉。

除了扶植自主創新產業，保護知識產權也越來越受到國家的重視。在2013年積極構建政府采購政策功能體系中，“加強知識產權保護，做好正版軟件政府采購工作。”明確列入其中。對于知識產權的重視與我國鼓勵自主創新、轉變經濟發展發展方式都有著密切聯系。將其明確納入到政府采購政策功能體現中可以說是政府采購公共政策的一項新發展。可以看到，隨著政府職能的轉變，在服務性功能不斷增強的前提下，政府采購的性質將進一步向宏觀調控法發展，因此，進一步拓展政府采購公共政策的范圍是不斷增強宏觀調控能力的必然要求和正確選擇。

(三)縱向：細化公共政策，增強可操作性

細化國貨優先原則。首先應完善國貨標準的界定，總結世界各國的認定標準，主要有價值比例標準、純原產地標準、注冊或國際標準、知識產權標準。筆者認為，其中美國的認定標準更為合理。美國《購買美國產品法》中界定“美國產品”為“最終產品中美國零部件含量不少于50%的產品”。我國在制定購買國貨原則時主要目的是保護民族工業、促進其發展，因此，從其目的考慮，美國認定標準更加有利于目的的實現，值得參考。其次，應該通過修訂法律使《招標投標法》與《政府采購法》有效銜接，從而彌補該原則在工程項目中的漏洞。

最后，應盡快出臺國貨優先原則的配套措施，增強可操作性。國外多國都通過出臺法律法規明確規定了國貨優先的具體規則，例如韓國政府通過限制對政府采購國際標準額度，日本通過明辨國外供應商的限制領域來實現國貨優先原則，值得我國借鑒。

構建更完整的促進中小企業發展制度。首先，完善中小企業認證制度，在考慮企業數量和規模的同時，還應該充分考慮特定產業的發展情況，對相對成熟產業調高標準，對于新興、關鍵技術發展行業對于其認定標準可以放寬，確立更加靈活且具有針對性的認定標準。[3]其次，可以考慮通過建立中小企業預留制度促進中小企業進入政府采購領域，即根據針對不同類型的采購合同、政策目標，給予中小企業分配份額。最后，進一步細化《政府采購促進中小企業發展暫行發展暫行辦法》中關于“中小企業”信息披露制度。只有實現信息對等，才能充分地保證中小企業公平地參與到政府采購活動中來。

細化綠色采購原則。一方面應該制定一套完整統一的綠色采購認定標準，為執行綠色采購原則提供鑒別依據。另一方面應盡快出臺綠色采購的實施細則，提升綠色采購原則的可操作性。此外，完善了綠色采購信息披露機制，及時讓企業了解綠色產品的相關數據標準也應是完善綠色采購的題中之義。

增強公共政策四項原則的可操作性，還應進一步明確政府采購各職能部門在貫徹公共政策中的具體職責和權限范圍，從而確保各部門的分工合作。同時，應該明確政府采購雙方當時人在公共政策制度下的權利與義務，并以嚴格的法律責任將雙方當事人都有效地規制在公共政策的原則框架之中。此外設立專門的政策執行監督機構，對四項公共政策的執行進行獨立地監督，可以進一步確保公共政策在政府采購的過程中得到有效實施。(作者單位：湖南師范大學法學院)

參考文獻：

[1]肖北庚.論法制進程中的政府采購立法模式變遷[J].湖南師范大學學報，2009:72.

[2]財政部印發《2016年政府采購工作要點》第二條

[3]袁弘.論美國政府采購促進中小企業發展之公共政策[D].2012：55.