試論民族區域自治制度的靈活性

摘 要：民族區域自治作為我國解決民族問題的基本政策和一項基本政治制度，在行政地位和民族組成方面采取了多種形式，并以民族鄉作為民族區域自治制度的補充，其靈活性符合客觀實際的需求，尤其是新時期我國處于國家統一、民族團結、各民族同胞和睦相處的大環境中，各少數民族的分布特點仍是大雜居、小聚居、交錯居住的復雜情況，實行民族區域自治制度，有利于鞏固和發展社會主義民族關系、促進各民族共同繁榮。我們在認識到民族問題的長期性的同時，更應該長期堅持和完善民族區域自治制度，貫徹和落實民族區域自治法，建設社會主義法治國家。

關鍵詞：民族區域自治；自治地方；靈活性

列寧曾指出：“民主的中央集權制不僅不排斥地方自治，不排斥具有特殊的經濟和生活條件以及居民中的特殊的民族成份等等的區域自治，相反，它必須既要求地方自治，也要求區域自治?！?[1]新中國成立后，中國共產黨將馬列主義普遍原理與中國的實際相結合，堅持以馬克思主義民族觀來對待和處理民族問題，從而制定了民族平等、民族團結、民族區域自治和各民族共同繁榮發展的一系列政策。其中，民族區域自治制度是民族平等和團結的體現，是各民族繁榮發展的保障。《中華人民共和國民族區域自治法》（序言）規定：“民族區域自治是在國家的統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權?！?新時期新階段，黨和國家的發展進入新的篇章，民族工作也迎來新的任務。2014年9月28日在北京召開的中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會，以凝聚民族大團結力量，為實現偉大中國夢而共同奮斗為主題，將民族問題和民族工作置于更重要的位置，強調了全黨要堅持把維護民族團結和國家統一作為各民族的最高利益。民族區域自治制度作為我黨將馬克思主義民族理論與中國的民族與民族問題相結合的產物，在維護國家統一、領土完整，在促進民族地區發展、增強中華民族凝聚力等方面都起到了重要作用，是解決我國民族問題的基本政策和一項基本政治制度。因此我們更應該重視和不斷完善民族區域自治制度，為國家的繁榮發展貢獻力量。

制度猶如法律，在其剛性規定內，其具體設立、實施等方面又有著靈活性。各民族自治地方，在民族區域自治制度的靈活實行下，作為中華人民共和國不可分割的一部分，充分享有自治權。

一、我國的民族區域自治制度體現的靈活性

1.民族自治地方的三種類型

民族自治地方作為行政區域，存在著區域劃分的問題。我國民族自治地方的劃分，是從不同角度根據實際情況設定的，有多種類型，這為靈活實行民族區域自治制度提供了可能。

第一種是以一個少數民族聚居區為基礎建立的民族自治地方，簡稱“單一型”。例如寧夏回族自治區、西藏自治區等就分別是以回族、藏族聚居區為基礎建立的自治地方。當然，這種自治區內也還居住著漢族和其他少數民族的居民，真正的、純粹的是某個單一民族的人口聚居區是不存在的。另外，已經成立了自治區的自治民族如果在其他地方還有聚居區，那些聚居區也可以分別建立自治地方。

第二種是以兩個或兩個以上的少數民族聚居區為基礎聯合起來建立的民族自治地方，簡稱“聯合型”。這些聯合起來自治的少數民族往往是人口相差不多并且交錯雜居的。例如，貴州省的黔西南布依族苗族自治州、黔南布依族苗族自治州、黔東南苗族侗族自治州，甘肅積石山保安族東鄉族撒拉族自治縣，廣西隆林各族自治縣等。這類民族自治地方，一般也有自治民族之外的其他民族居住。

第三種是一個行政區劃較大的民族自治地方之中，包含有一個或是幾個較小的由其他民族組成的自治地方，簡稱“復合型”。這些地方以一個少數民族為主體，同時聚居著其他少數民族。例如，新疆維吾爾自治區就是以維吾爾族為自治主體的自治地方，但其中又包含著伊犁哈薩克自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、博爾塔拉蒙古族自治州等；貴州省黔南布依族苗族自治州內又有著三都水族自治縣。

通過以上三種類型的自治地方的分析，可明顯地感受到我國民族區域自治制度極大的靈活性，這種靈活性就在于只要一個少數民族有自己相應的聚居區，就可以建立相應的自治地方、自治機關，行使自治權，結合本民族本地方的特點發展各項建設事業，體現了少數民族在黨的領導下、在社會主義制度下的當家作主。

2.民族自治地方的人口與自治

實行民族區域自治制度，首先要求建立民族自治地方。“民族自治地方，是在少數民族聚居的地區建立起來的一級國家行政單位?！?建立民族自治地方的基礎和前提是要有民族聚居區。我國的《憲法》規定：“各少數民族聚居的地方實行區域自治”。而聚居則需要以絕對的比例來體現自治的民族人口聚居的程度，必須達到一定的比例才能叫聚居。關于人口比例的問題，目前我國是按照1985年國家民委提出的“實行民族區域自治的民族人口在總人口中的比例，一般要占多數；個別在全國范圍內尚未建立過自治地方的少數民族和其他有特殊情況的，可以不占多數，但不能少于30%” [4]的原則建立民族自治地方。

我國的民族區域自治制度，既是民族的自治，也是區域的自治。因為我國的民族自治地方，絕大多數都是幾個民族共居，純粹由一個民族聚居的地方幾乎沒有，所以在確定區域自治的區劃時，不把一部分漢族劃入自治地方是不可能的；并且由于歷史的原因，通常漢族居住地的地理區位條件相對于少數民族居住的地方要更有利一些，所以從民族團結的角度和有利于自治民族的經濟文化發展出發，自治地方的區域界線內適當劃入一些漢族和其他民族的居民區，特別是城鎮，是很有必要的，這可以讓漢族地區帶動少數民族地區發展，同時，也可以讓居住在民族區域自治地方的漢族等非自治民族，同樣享受到民族區域自治帶來的各方面政策上的實惠，實現合作共贏。例如廣西壯族自治區的行政區劃，就體現了民族合作，因為其內部包含了上百萬的漢族和瑤族人口，若是劃分為純粹的單一的壯族自治區，就會使其交通上要和廣西的漢族地區分割，經濟上又會變成東邊的農業和西邊的工業、礦業分開，很孤立，不利于整合資源、互幫互助、共同發展。

這種靈活劃定民族聚居區的原則，體現了民族自治和區域自治的結合、政治因素和經濟因素的結合，有利于自治民族根據實際情況實行民族區域自治，并促進各民族之間的團結互助。

3.民族自治地方的行政地位與自治的補充形式

目前我國的民族自治地方有155個，包括5個自治區，其中，內蒙古自治政府（后改稱內蒙古自治區）于1947年5月1日便已成立，是中華大地上建立的第一個省級民族區域自治地方，是針對當時內蒙古的政治形勢，為維護國家的統一和民族的團結而建立的。它的成立比新中國的成立還要早兩年，是靈活實行民族區域自治制度、以中華民族的團結統一為大局的體現；建立了30個自治州，分布在9個省區；有120個自治縣（旗），分布在18個省區。各民族自治地方的國土面積占我國國土總面積的64%。

由于《憲法》規定的自治地方的最低行政級別是縣級，而我國還存在少數民族雜居于縣級以下行政單位的情況，所以1957年開始，新中國建立了民族鄉，作為民族區域自治制度的補充形式。

民族鄉作為在少數民族聚居區建立的鄉一級的地方行政區域，其人民政府同一般的鄉、鎮政府一樣，都是縣（市）、自治縣人民政府領導下的農村基層政權機構，是同級人民代表大會的執行機關。但同時，民族鄉又具有鮮明的民族特色。

民族鄉的設立，需要建鄉少數民族人口比例占全鄉總人口數的30%以上（個別特殊的地方可以低于這個比例）。同時民族鄉的設立也具有靈活性，一般有三種類型：可以是以一個少數民族聚居區為基礎建立的，也可以是以兩個少數民族聚居區為基礎聯合建立的，還可以是三個或三個以上的少數民族聚居區為基礎聯合建立的。但無論哪一種類型，大多數民族鄉內也都包含著一部分漢族和其他少數民族的人口，有的民族鄉內漢族人口甚至占多數，亦可能建鄉的少數民族人口占全鄉總人口的90%以上。民族鄉設置的靈活性、多樣性與民族區域自治制度相一致，有利于少數民族普遍享受到我國民族政策的照顧。

民族鄉作為我國特有的一種讓少數民族依法自己管理本民族內部事務的基層政權形式，比一般的鄉具有更多的自主權，可以依照法律和有關規定，結合本地區的具體情況和民族特點，因地制宜地發展經濟、文化、教育、衛生事業，經常向各民族人民進行民族政策和民族團結的教育，促進平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系的發展。它是解決我國散雜居少數民族問題的一種較好的政治形式，是我國實行民族平等政策的一種具體的體現。

二、民族區域自治制度的靈活性充分體現我國民族區域自治制度的優越性

1.適應了我國的國情

自古以來，我國少數民族的分布狀況就非常復雜，時至今日仍主要是大雜居、小聚居的分布特點。一方面，全國大部分地區都有少數民族居??；另一方面，在少數民族聚居地區，也有漢族和其他少數民族居住。例如，藏族居住較為集中，但藏族除了在西藏居住，在云南、四川、青海等地的廣大地區也有分布；雖然藏族已經成立了自治區，但在云南省也有迪慶藏族自治州；在四川省又有甘孜藏族自治州；在青海省還有玉樹、果洛、海南、海北等藏族自治州；在甘肅省有甘南藏族自治州等；蒙古族除了主要在內蒙古聚居外，在黑龍江、吉寧、遼寧等地也有聚居區；回族的居住狀態則更為分散，全國各地幾乎都有；另外，新疆境內主要居住的是維吾爾族，但同時聚居和雜居著塔吉克、哈薩克等其他11個世居少數民族。各民族之間人口的多少、風俗習慣、宗教信仰、語言文字、經濟文化發展狀況等諸多方面也都存在著差異。民族區域自治制度以其很強的靈活性，充分適應了我國民族分布的這一復雜情況，根據少數民族的分布，可以一個民族單獨建立自治地方，也可以幾個民族聯合建立自治地方，自治地方又可以根據實際情況，大的可以建立自治區、小的可以建立自治州或者更小的自治縣，還有民族鄉作為補充，使各民族群眾都能充分享受到我國民族政策的照顧。

2.充分調動了少數民族的積極性

我國實行民族區域自治制度，核心就是賦予民族自治地方的自治機關一種特定的自主權，它賦予了自治地方在政治、經濟、文化、生活等方方面面靈活的自治權，既有很強的自主性，自治機關有權自主安排、管理、決定、發展自治地方的內部事務；又有很強的民族性，是基于民族自治地方的民族特點而設立的；還有很強的地方性，一個民族自治地方的自治權，只能是在這個民族自治地方的范圍內才具有法律效力；以及很強的歷史性，是可以隨著社會的發展和人民的實際需要進行變更的。這就讓自治地方的自治人民能夠按照本民族的意愿發展當地的各項事業，讓本民族的人民自己當家作主，自己決定本民族的命運，充分調動了各民族積極投身發展本民族、建設美好生活的熱情。

3.既維護了國家的統一，又保障各少數民族的平等團結

馬克思主義主張建立的國家是集中統一的大國，主張共和制，反對聯邦制，因為這符合人類發展進步的趨勢，也有利于無產階級的國際主義運動及有利于高速發展經濟文化。但是建立的大國應該是各民族平等的聯合，而不是建立在侵略、擴張基礎上形成的大國。從少數民族聚居以及分布的特點可看出，我國的整個陸地沿邊還有部分沿海，幾乎都是少數民族聚居的地方。民族區域自治，就是讓各民族在中國共產黨的領導下建立共和國，同時又根據現實情況進行區劃。例如藏族，就根據人口分布的實際情況和歷史沿革，沒有建立達賴等人提出的所謂的“大藏區”，而是建立了多種類型的民族自治地方，這有利于維護國家的統一和邊防建設，有利于民族地區穩定及抵御外來侵略。同時民族區域自治制度又賦予民族自治地方靈活、充分的自治權，讓各民族都能平等的享受政治經濟等各方面的自治權益，是各民族一律平等的核心體現。而民族的團結是以民族平等作為前提的，民族區域自治制度的靈活實施，能讓各民族人民在自治地方，尤其是在多個民族聯合建立的自治地方中，共同參政議政，甚至自治地方的漢族也參與到共治當中，才能真正實現共同繁榮發展，形成團結互助的美好局面。

民族區域自治制度的靈活性，讓我們的國家能更好的發展經濟，各民族共同繁榮發展，這正是民族自治制度優越性的最佳體現。

三、關于重視民族區域自治制度的靈活性、完善民族區域自治制度的思考

民族區域自治制度的優越性是顯而易見的，這也讓民族區域自治制度成為新中國在民族問題上的一個根本性政策，是國家的一項基本政治制度。目前已經形成了以《憲法》為依據，以《中華人民共和國民族區域自治法》為核心，包括國務院及其職能部門制定的行政法規、部門規章以及民族自治條例、單行條例，地方各級人大、政府制定的有關民族方面的法規、行政規定等在內的法律法規體系，從法制上保障了民族區域自治的實行。但是隨著社會的發展、人口的增加，我們的民族自治地方行政體制也逐漸出現一些值得思考之處，尤其體現在對民族區域自治制度的靈活性的延伸以及對于民族區域自治制度的完善上。

目前，我國的許多民族自治縣，撤縣建市或者省直管縣的發展模式已經被提上日程。

首先，建立市級行政單位，雖然一方面可以獲得國家更多的扶持，更有利于當地的生產發展、經濟建設，但在另一方面，因1954年《憲法》把民族自治地方的最小級別規定為縣級，并未對自治市作出有關規定，不能建立縣一級的自治市，這就影響到當地自治民族的利益。我國的民族區域自治制度其實亦可考慮將其靈活性擴展到縣級市的自治中，以便各方的利益均能得到較大保護的同時，地區得以較快發展。

其次，我國在探索民族區域自治制度的發展上的新嘗試。以威寧彝族回族苗族自治縣為例，它是貴州省成立最早的自治縣，但因歷史、自然條件等眾多因素，至今仍屬于貧困縣。在黨中央和國務院的高度重視下，威寧自治縣于2009年被列為喀斯特地區扶貧開發綜合治理試點縣，2013年更是將威寧自治縣設為省直管縣體制改革的試點縣，雖然其行政區劃仍屬于畢節市，但直接由省級行政單位對其進行統籌規劃，將對該自治縣的發展提供了更加便利的條件。這也是我們對待、處理民族區域自治地方靈活性的體現。在我國目前行政改革的大背景下，省直管縣的路子正在興起，也不失為一種針對特殊地理、歷史環境下發展較落后的民族自治地方“精準扶貧”的方法。筆者認為這種“以點促面”、對少數民族以及民族地區有所傾斜的發展模式應大力推廣，只要本著具體問題具體分析、實事求是的原則，真正做到以促進發展為工作重點，那就能推動社會的和諧進步。

第三，我國的民族政策的宣傳普及應時常“保鮮”。雖然國家的民族政策推行了幾十年、涉及民族工作的機構也都一直盡心盡力為民族發展做貢獻，然而大民族主義和地方民族主義思想殘余仍存在于一部分人心里，從他們的言談舉止間就會流露出相應的“我們大什么族如何如何……”等觀念；另外，現今生活中還有一些因民族偏見而引發問題發生，甚至有的民眾對于某些違法犯罪分子的暴行而對該犯罪分子的整個民族都持防備心態。這些雖有一定的歷史遺留因素，是歷史問題和現實問題的交織，但若不高度警惕、任其發展，將會是非常不利于民族團結和國家統一的！然而，筆者作為一名在民族學專業學習了七年的學生，在生活中時常發現，關于介紹、宣傳國家民族政策的公眾讀物太少，例如已經頒布實施多年的《中華人民共和國民族區域自治法》的法律讀本，在很多書店是根本沒有銷售的。究其原因，主要是國家的司法考試這個“指揮棒”沒有指向《中華人民共和國民族區域自治法》，連法律專業的老師給學生們上課時也僅僅將其一帶而過，若要讓非法律專業的普通大眾去主動了解、學習我們的自治法，就更難，所以書店當然不會選擇銷售如此“無人問津”的讀物。甚至筆者曾因此而遭遇一些尷尬。2015年，緬甸一位議員因私人原因來云南，與筆者的老師相識，他提出請將一些我國民族政策的資料給他學習的要求，希望有益于緬甸的民族問題調和。然而筆者找遍昆明的大型書店，僅能找到幾本專門介紹我國民族政策的讀本，而且《中華人民共和國民族區域自治法》僅作為其中一本書的附錄。當時筆者就不禁感慨，作為新中國政治智慧的結晶與偉大創舉的民族區域自治制度等如此正確而優秀的民族政策，想要像馬克思主義那樣從一國傳到多國，惠及天下，竟也是“難”！因此，建議國家在推行民族政策、發展民族經濟、保護民族傳統文化的同時，更加完善民族區域自治制度的宣傳，讓我們優秀的民族政策像普及法律一樣，走進千萬家！

另外，從20世紀80年代費孝通先生提出“小城鎮大戰略”以來，作為民族區域自治制度的必要補充形式的民族鄉，出現了撤鄉建鎮的緊迫形勢。例如，貴州省作為全國民族鄉最多的省份，隨著工業強省和城鎮化帶動戰略的實施，民族鄉明顯感受到在這一進程中被邊緣化，在城鎮規劃、建設中沒有得到等同考慮；加之一些縣在醞釀改建市時，為確保建制鎮占全縣鄉鎮辦事處總數的60%以上，就導致一些市縣紛紛提出撤民族鄉建鎮的要求。截至2014年底，貴州省的民族鄉，已由2011年初的252個縮減為208個，減少了44個。受城鎮化的短期利益驅動導致的民族鄉大量撤并，某種程度上是無益于民族區域自治制度的完善的。為了處理好民族鄉撤并與保障民族鄉合法權益的關系，2013年，貴州省民宗委和民政廳聯合下發了《關于做好民族鄉撤鄉建鎮有關工作的通知》，提出“民族特色濃郁的民族鄉撤鄉建鎮要慎重和穩妥”，申請在原建制設鎮或民族鄉與其他鄉鎮合并后少數民族人口達30%以上的，可以繼續享受民族鄉待遇。其實，我國目前是建立了38個民族鎮的，“民族鎮”的存在，有歷史和現實的依據。為了保證民族鄉這一完善民族區域自治制度的必要行政體制，建議盡快修訂《民族鄉行政工作條例》，以及通過全國人大的層面立法，進一步嚴格規范民族鄉撤并程序，賦予民族鄉更多差別化的優惠政策，充分發揚民族區域自治的靈活性，使“民族鎮”的建立有法律依據，也使民族鄉既能跟上城鎮化的發展節奏，又防止非理性撤并的發展，還能對當地少數民族的盡可能的照顧扶持。

四、結語

我國的民族區域自治制度是根據我國少數民族分布的實際狀況，在行政地位和民族組成方面采取了不同的形式，表現出極大的靈活性，是具有鮮明的中國特色的民族政策。少數民族雖然人口少，經濟發展上需要漢族的幫助與支持，但同時少數民族也為國家鎮守著廣大的領土，政治上、經濟上也為國家做出了巨大貢獻，各民族都是互相離不開的，所以民族區域自治將在我國很長的一段歷史時期內發揮重要作用，這也是由社會主義新時期，民族問題具有長期性的特性所決定的。民族的產生、發展乃至消亡都是一個漫長的歷史過程，只要民族存在，民族問題也就必然存在。我們只有將我國的民族區域自治長期堅持下去，充分發揮民族區域自治的靈活性，才有利于進一步鞏固和發展民族平等、團結、互助、和諧的新型社會主義民族關系，保障各少數民族當家作主的權利，促進各民族的共同繁榮。我們做民族工作、進行民族研究，不僅僅是要為民族服務，更應讓良好的民族政策成為人們心中的共識，這不僅符合馬克思主義民族理論的基本原理，也符合我們求真務實的精神，是同全國各族人民的根本利益相一致的！

參考文獻

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[4]楊侯弟.新時期民族工作概覽[M].北京：華文出版社，1993，61

作者簡介：

楊婷婷（1990～ ），女，布依族，貴州貴陽人，云南民族大學馬克思主義學院2013級碩士研究生。