監管有據，規則需完善

在我國的司法救濟通道中，律師協會能否成為行政訴訟被告，必須在《行政訴訟法》規定的“法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為”這一框架中進行思考，關鍵在于考察其是否因行使了公權力行為而連接到“行政行為”。一般來說，這種分析要分三步走：

首先是法律關系，就是尋找、梳理與案件爭議相關的幾組法律關系，并借此確定各方當事人。其次是法律行為，明確一方主體（行政機關或法律、法規、規章授權的主體）向相對人做出了什么行為，并將行為事實涵攝到法律規范中去判斷行為性質。最后是法律制度，行為產生的后果會對應相關法律制度，如果是行政行為就會被導向各種配套的行政復議、行政訴訟、國家賠償途徑。

本案中，法律關系存在于律師協會與張某之間，律師協會對張某進行實習考核，這種行為是什么性質？《律師法》第46條明確規定，律師協會應當履行“組織管理申請律師執業人員的實習活動，對實習人員進行考核”的職責，這里的“考核”雖然沒有明確行為性質，但是結合《律師法》第六條可推知，實習律師申請執業必須要律師協會出具“申請人實習考核合格的材料”。因此，律師協會的“考核”實際上連接著后續的律師執業行政許可，作為行政許可的前置行為，這種權力的行使已經超越行業自律的范圍，《律師法》授予了律師協會對實習律師的實習考核進行實質審查的職權，從而使律師協會的這種行為既具有了壟斷性的公權力性質，同時也隱含了權力濫用的風險與危害，對此若沒有權力監督與權利救濟的配套制度，與我國依法治國的憲法原則是相違背的。因此，律師協會的管理、考核行為完全可以涵蓋至《行政訴訟法》第2條第2款所稱的“法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為”，行使該項職權的律師協會能夠作為行政訴訟被告是行政主體內涵的應有之義。

當下，我國很多行業協會都存在本案這樣的權力灰色地帶，名曰“行業自治”，其實長期行使著法律、法規授予的壟斷性權力，這類案件并不屬于民事、刑事的受案范圍，如果一概將其拒之于司法審查的大門外，這種缺少外部監督的“自治”必然會侵害行業內的公民權利，破壞市場競爭生態。新修訂的《行政訴訟法》將這種授權組織一并納入行政訴訟的受案范圍，對保障公民權利、維護市場秩序具有重大意義。