創新立法工作機制的實踐與思考

王娟

立法是地方人大的重要職責，創新是開創立法工作新局面的必由之路。黨的十八大以來，黨和國家對更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用提出了系列要求。全國人大常委會領導在立法工作會議上多次要求，緊緊抓住提高立法質量這個關鍵，深刻認識立法工作面臨的新形勢新任務新要求。市人大常委會把依法創新立法工作機制作為加強和改進立法工作的重要方面，勇于探索，開拓進取，依法推進創新，努力形成了與自身立法工作、立法需求、立法特點相適應的立法工作機制。

一、“1+2+X”的工作制度體系成為引領創新的載體

“1”是指《上海市制定地方性法規條例》（以下簡稱地方性法規條例）。“2”是指常委會主任會議制定的《關于加強立法工作組織協調的規定》和《關于進一步加強民主立法工作的規定》（以下簡稱“兩規定”）。“X”是指常委會主任會議制定的《關于地方性法規草案起草工作的基本要求》等系列單項工作制度。本市的立法工作制度體系建設呈現出三個方面的特點：

一是主動作為，緊扣中央要求開展創新。本屆人大常委會組成伊始，就主動開展“立法工作組織協調”、“加強民主立法”課題研究。黨的十八屆四中、五中全會和立法法修改后，常委會及時貫徹中央精神要求，對“1+2+X”工作制度體系作相應梳理和深入研究。

二是系統修改，做好制度間的銜接協調。為系統、全面地把中央的各項要求貫徹到立法工作中去，常委會對“1+2+X”工作制度體系的完善作了統籌安排。2015年下半年，啟動了對地方性法規、常委會主任會議文件的修改和單項工作制度的制定。

三是加強保障，推進工作機制的有效運行。常委會圍繞各項工作制度研究確立相應的流程，為工作的規范運行提供支撐；常委會開展信息化建設，優化“上海人大公眾網”及相應電子系統，為加強與代表和公眾的互動、提高立法工作效率提供技術保障。

二、近年來上海在立法過程各個環節的主要創新實踐

（一）在法規提交人大審議前的階段

一是積極開展立法項目聯合論證。常委會法工委召開立項聯合論證會，由相關政府部門匯報擬申報立法的項目情況，由市人大法制委、常委會法工委、市人大相關專門委員會、市政府法制辦、市人大代表、專家共同對是否立項作論證。全國人大常委會法工委專程來滬對這項工作進行考察。二是形成立法項目的滾動推進機制。常委會對立法預備項目、調研項目中社會急需但難度較大的項目開展調研，推進重大問題的協調。如條件成熟，預備項目、調研項目可以轉為正式項目。三是研究建立“立項通知書”機制。法規立項后，法工委即向起草單位發放“立項通知書”，明確法規起草的重點和要求，規范起草的標準，告知起草中要注意的問題，有效提高了法規草案的起草質量。四是確立重要法規起草的雙組長機制。對重要法規草案的起草，由常委會分管副主任和市政府分管副市長共同擔任起草組組長。目前正在推進的社會信用立法在起草階段就采取了雙組長制。五是探索對提請審議前的法規草案開展“中期評估”。在起草部門完成法規起草工作，法規草案提交市政府法制辦之前，法制委、法工委就會同專門委員會、市政府法制辦聯合開展“中期評估”。通過評估，及早發現法規草案中的重大疏漏，指導起草部門改進工作。六是提前謀劃常委會組成人員、代表參與立法活動。年度立法工作計劃確定后，法工委就將立法項目發送全體常委會組成人員和市人大代表，征詢參與立法活動的意向。該項工作推進了常委會組成人員、代表對立法工作的全程參與，提高了立法服務保障工作的針對性。

（二）法規進入立法程序后的階段

一是推進長三角立法協作機制取得成果。2014年，由上海牽頭，浙蘇皖等兄弟省市齊心協力，長三角區域立法協作機制獲得重大成果。“長三角區域大氣污染防治協作”以一章九條文的形式正式亮相上海大氣污染防治立法。江蘇、安徽在隨后出臺的大氣污染防治立法中，也在相關條款中作了銜接和呼應。二是積極開展立法聽證廣播、電視直播。本屆常委會著力推進立法聽證會的“實時直播”。2013年，軌道交通立法聽證會進行廣播、網絡、微博全程直播，中央主要媒體紛紛給予報道。2014年，消費者權益保護立法聽證活動繼續創新，由電視進行直播，再次獲得社會好評，引起各方積極反響。三是堅持細化法規草案的征求意見工作。常委會探索將法規相關背景材料與法規草案一并在媒體上公布。殘疾人權益保障條例草案的征求意見材料，通過“上海殘疾人網”的“讀屏軟件”為盲人群體提供無障礙閱讀服務。四是探索將法規解讀和審議相結合。在常委會審議前，先由草案起草單位做草案內容解讀并回答組成人員提問。解讀工作的改進，使常委會組成人員能更好地把握法規的起草進程和各方訴求，有效地提高了隨后舉行的常委會會議審議的質量。五是開展代表進社區聽取法規草案意見工作。常委會組織代表進社區聽取對老年人權益保障條例草案的意見，代表們與老年人座談交流，回收調查問卷5700多份，廣泛收集了老年人及其家屬、護理人員和養老院工作人員的意見。

（三）法規通過后的階段

一是建立法律行政法規動態跟蹤機制。法工委及時跟進法律行政法規的立改廢情況，對本市現行地方性法規作分析研究。2016年，常委會根據動態跟蹤分析意見，主動提出議案，清理了一批涉及行政審批改革事項的地方性法規。二是實現立法新聞發布的常態化。每一件地方性法規通過后，常委會都要召開新聞發布會，向本市主要媒體通報和介紹法規的制定、修改背景和主要內容，回應各方關切。此外，還開展了如下工作：一是主動開展改革授權需求評估。2013年，全國人大常委會授權國務院在上海自貿試驗區暫時調整法律規定的部分行政審批；2016年，授權期限將到期。2015年，常委會主動開展改革授權需求評估，向有關方面提出了修改法律或延長調整期等建議。二是形成備案審查的溝通協商機制。經與市政府協調溝通，常委會將備案審查范圍由市政府規章拓展到所有“滬府發”規范性文件，并建立了人大與政府的及時溝通協商工作機制以推動備案審查的良性循環。三是探索代表專家參與備案審查工作。常委會探索建立了代表專家參與備案審查的工作機制，更好地發揮了代表在人大工作中的主體作用，加強了對規范性文件中重要問題的研討論證。

上海在發揮立法研究所作用和委托第三方機構參與立法項目篩選和評估上也有許多創新。

三、對創新立法工作機制的思考

（一）發揮人大主導、完善立法工作格局是工作創新的主線

2016年，中央下發《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》，對完善“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”的立法工作格局作了重申和明確，也為新時期謀劃立法工作機制創新明確了主要著力點。

一是在加強黨對立法的領導方面：一要完善常委會黨組聽取重大立法工作匯報機制，更好地發揮黨組在立法工作中的領導核心作用。二要在設計工作流程時，將重大問題經黨組討論并向同級黨委請示報告，作為重要程序要素。

二是在發揮好人大權力機關的作用方面：一要發揮人大的立法組織協調作用，通過立項、起草、審議等環節的系列工作機制創新，提供支撐。二要發揮代表和常委會組成人員的主體作用，把代表聯系群眾、發揮代表專業特長、發揮多層級代表作用與工作機制創新結合起來；把完善常委會會議制度特別是審議制度與工作機制創新結合起來。三要發揮法制委、法工委和專門委員會的作用，圍繞提高法制委統一審議質量、加強法工委立法工作參謀助手作用、優化專門委員會在審議階段的職能等開展創新。

三是在推動政府及其部門發揮在立法中的作用方面：一要健全人大和政府的溝通機制，圍繞完善人大黨組與政府黨組，法工委與市政府法制辦的溝通機制開展創新。二要規范政府立法草案的提交，圍繞提高草案質量、完善重大問題協調機制等開展創新。三要督促政府在立法后繼續發揮作用，圍繞立法后續的清理、配套等工作開展創新。

四是在組織各方共同參與立法工作方面：一要推進重大利益的協商，圍繞立法協商、更好地發揮專業團體的作用等開展創新。二要完善立法調研制度，結合現有的基層立法聯系點工作，進一步研究深入基層、深入群眾開展調研的有效方式。三要拓寬公民有序參與立法途徑，不斷改進草案公開征求意見機制，完善聽證、論證等工作機制。四要發揮下級人大常委會的作用，健全和細化征詢立法意見等方面的工作。

（二）依法創新、立足地方實際創新是工作創新的原則

一是堅持依法創新立法工作機制。習近平總書記關于凡屬重大改革都要于法有據、先立后破、有序進行的深刻論述，不僅為把握立法與改革的關系提供了重要指引，也為創新立法工作機制提供了重要指引。要堅持依法立法的理念，嚴格依照立法法規定的權限和程序行使立法權，在法律框架和地方立法職權范圍內開展立法工作機制創新。在創新立法工作機制中，恪守三個堅持：堅持把依法創新作為工作的前提。堅持把不越權、不越位作為工作底線。堅持把運用法治思維法治方式思考、謀劃和推進創新帶動社會各方面尊重并維護法律權威作為工作的方向。

二是從地方實際出發，突出地方特色。“實踐是法律的基礎，法律是實踐經驗的總結和升華”，立法工作機制創新同樣也必須立足于地方立法工作實踐，努力以上海方式生動詮釋和體現人民代表大會制度的活力。在創新立法工作機制中，把握好兩對關系：把握好回應新形勢新任務新要求與發展完善地方既有工作的關系。把握好全面推進創新與著力服務自貿區法治建設、特大型都市管理等重點工作的關系。