人大代表換屆選舉若干問題研究

閔行區人大工作研究會重點課題研究小組

人大代表換屆選舉是政治性、法律性、程序性都很強的一項工作。加強對人大代表選舉理論和實踐問題的研究，對完善人民代表大會制度、推動人大工作創新發展，具有重大的現實意義。本文擬根據法律和政策要求，對人大代表換屆選舉的目標進行分層和梳理，并對實現目標的具體途徑和方法進行探討，提出若干可操作性的措施，為做好2016年的人大代表換屆選舉工作提供參考。

一、人大代表換屆選舉需要實現的主要目標

對于人大代表換屆選舉工作的目標，可以概況為3個層面。一是選舉成功目標，即依法把一定數量的代表成功選舉出來，并確保代表結構總體上符合要求。二是代表結構優化目標，即通過換屆選舉，使代表結構進一步優化，代表的整體素質和能力得到提升，從而為下一屆人大工作的開展打好基礎。三是政治和社會效果目標，即把人大代表的換屆選舉，作為促進民主法治的一個重要抓手，通過充分發揚民主，嚴格依法辦事，讓人民群眾切實感受到社會主義民主的優越性和法治的進步，讓人民代表大會制度更加深入人心，從而增強道路自信、制度自信和理論自信。

以下對選舉三個層面的目標進行具體分析：

（一）順利實現有關選舉的各項主要指標和任務

從歷年的做法和經驗來看，涉及選舉的評價指標，主要包括以下幾個方面：一是衡量選舉組織工作質量的相關指標。包括選民登記率、選民參加投票率、選舉一次性成功率等。二是衡量代表結構情況的相關指標。主要包括保證黨員和非黨代表比例、婦女代表比例，保持連任代表比例，提高工人和農民代表的比例，降低黨政干部代表的比例等。

（二）進一步優化人大代表結構

人大代表是人大工作的主體，代表的責任意識、知識結構和能力水平在很大程度上影響了人大的整體工作水平。代表結構優化，可以從以下幾個方面設定工作目標：一是提高代表的廣泛性。要著力提高工人、農民、非公經濟人士、專業人士比例。二是提高代表的有效性。首先，為了保證代表有時間和精力履行職務，應降低黨政領導干部、國有企事業單位負責人的比例；其次，要努力避免不同層級代表之間、黨代表和人大代表之間、人大代表和政協委員之間的身份重疊；再次，做好連任代表的推薦工作，使連任代表成為新一屆代表中的骨干，并發揮好示范引領作用。三是統籌考慮代表的專業性。人大開展預算監督、法律監督等工作過程中，涉及大量專業性問題，適當增加代表中財經、法律、科技等方面的專業人士，有利于提高人大監督的有效性。

（三）讓選舉過程成為推進我區民主法治的重大實踐

對于這一目標的實現，可以從以下幾個方面進行評判：一是選民的知情和參與情況，包括非戶籍人口登記和參選的情況；二是選舉組織工作的規范程度，即選舉組織工作的各個環節是否存在明顯違規甚至違法的情況；三是對選民民主權利的尊重，即是否存在限制、打擊選民合法權益等情況；四是對選舉工作投訴、控告等事件的發生情況。

二、實現目標的途徑和具體措施建議

實現換屆選舉工作的主要目標，需要對選舉工作的整個流程進行細化分解，統籌考慮，從組織上、程序上、方法上采取有效可行的措施。

（一）做實選舉前期調研

前期調研要著力解決好以下幾個方面的問題：

1、全面了解和把握選舉面臨的形勢和問題，作出分析預判，并思考可能的應對措施，制定相關預案。一是要了解基層干部、選民的思想動態，尤其是選民對民主和法治的新訴求，以及對選舉可能產生的影響。二是要提前掌握可能影響選舉的重要情況，如互聯網和自媒體對選舉工作帶來的影響，個別地方的群體性信訪問題、干群關系問題等。

2、摸清選舉單位和選民分布情況。要著力摸清兩個方面的情況：一是區域內年滿18周歲的戶籍人口數及常住人口情況（包括人戶分離情況）；二是區域內機關、企事業單位數量、分布情況，以及這些單位的注冊地、實際經營地、參與選舉的意愿、具有選民資格的人數等具體情況。

3、提出選區劃分的初步構想。選區劃分應統籌考慮幾個方面的因素：一是要把握選區的大小，按照每一選區選一至三名代表的標準確定選區的大小；二是要把握均衡原則，使各選區每一代表所代表的人口數大體相等；三是要便于選民參加選舉活動，便于選舉組織工作的進行；四是便于選舉過程中選民了解候選人，便于代表當選以后聯系選民，以及便于選民監督代表。

（二）發揮好選舉委員會的組織指導作用

建議從以下幾個方面對其工作機制、工作任務等進行明確。

1、完善工作機制。一是要明確選舉委員會、選舉辦公室、選舉工作組的工作職責和分工，推進選舉組織工作的規范化。二是要明確選舉過程中重大問題、突發事件、一般業務問題的處理程序和機制。三是要抓好會務、調研、簡報、檔案等日常工作的開展，確保各項工作有條不紊。

2、加強對選舉工作人員的培訓。一是要提高培訓的計劃性。要提前對培訓對象、內容、時間等作出具體安排，制定系統的培訓方案。二是要提高培訓的針對性。區分不同對象，進行分層次培訓。對骨干人員的培訓，如各街鎮人大負責人、人大秘書、區人大機關干部、選舉工作組人員，要提前進行全面系統培訓，培養一批核心業務骨干。對一般工作人員的培訓，可根據選舉的時間節點安排。三是要通過集中培訓、案例分析、經驗交流、個別指導等多種形式，提高培訓的有效性。

3、及時對選舉工作提出具體指導意見。選舉工作涉及的環節較多、各個選舉單位的情況差異較大，難免會出現法律和文件中沒有明確規定的問題。對于普遍性問題，選舉委員會要及時提出書面的指導意見，統一操作標準。對于個性問題，要注重進行個別指導和現場指導。

（三）依法扎實做好選民登記工作

依法做好選民登記，是保障公民選舉權的一項重要基礎性工作。要通過進一步完善技術手段、細化工作措施、加強協調配合，來扎實有效地做好選民登記工作。

1、進一步做好同公安部門的對接工作。加強同公安部門的溝通協調，一是要及時、全面、準確地獲取區域范圍內的選民信息資料，掌握選民登記的進展情況；二是要及時掌握被剝奪選舉資格人員情況和恢復選舉資格人員情況。通過同公安部門的數據進行比對，減少“錯登”、“漏登”現象。

2、做好選民登記硬件和軟件準備工作。選民登記將更加普遍地采取電腦、網絡、刷卡等現代信息技術手段。對此，一是要用好上屆選舉時選民登記庫數據，以便參考和對照；二是要從硬件上做好準備工作，提前做好相關硬件的采購、維護工作；三是要做好相關人員的培訓，尤其是一線操作人員，確保工作人員能熟練使用相關設備和軟件。

（四）抓好代表候選人的推薦、確定和介紹

代表候選人的推薦、確定和介紹環節，對選舉結果有重要而直接的影響。由于法律規定比較原則，這一環節的規范化程度相對較低。另一方面，也為我們在法律框架下創新具體方式方法、完善相關工作提供了較大的探索空間。

1、充分保障選民的推薦權。選舉法賦予了政黨、團體和選民個人廣泛的推薦權，各個選舉組織機構，應充分保障選民的推薦權，避免為了減少確定正式候選人過程中的“麻煩”，而出現以種種借口不提供候選人推薦表等限制選民推薦權的情況發生。

2、改進正式代表候選人的產生機制。對正式代表候選人的產生，選舉法規定比較原則，這就為選舉組織機構留下了較大的自由裁量空間，同時也容易產生各種不規范行為。建議對正式代表候選人的產生程序進一步細化，提高協商過程的透明度，提升選舉的公信力。同時，在協商難度較高的情況下，鼓勵采取預選，并對預選的程序作出規范。

3、探索試行正式候選人公開承諾制。正式代表候選人的確定環節，是邁入人大代表門檻的關鍵性步驟之一。建議探索試行正式代表候選人公開承諾制度，從源頭上解決代表履職的動力和壓力問題。具體做法：由選舉委員會制定一份公開承諾書，以標準清單形式列明當選人大代表后每年的最低履職要求。協商確定正式代表候選人過程中，可建議候選對象書面簽署承諾書一式三份。一份用于正式候選人介紹階段，連同候選人的簡歷和承諾書一起張貼公示；另一份由代表本人留存；還有一份作為代表檔案由人大留存。在正式代表候選人同選民見面時，也可要求本人宣讀承諾書。公開承諾書也可以作為“不稱職代表”退出機制的重要依據。

4、改進候選人介紹和見面相關環節的工作。一是對代表候選人的信息公示制定明確規范，包括公示的內容、形式、地點，以盡可能提高選民的知情度。二是制定代表候選人與選民見面的操作規范。

（五）提高投票選舉組織工作的規范性

選舉投票環節，是選舉工作最關鍵的環節，也是選民參與最集中、關注度最高的環節。從以往的實踐來看，投票選舉環節的規范性、嚴謹性還有諸多改進的空間。

1、制定選舉投票操作指南。要在總結以往選舉經驗的基礎上，制定詳細的選舉投票操作指南，對選票的領取、委托投票行為、流動票箱的設立和使用、選舉主持、寫票、唱票、計票行為等，提出規范要求。同時，要加強對各個選區的巡查和個別指導，確保選舉的規范要求落到實處。

2、做好計票結果和選舉結果的公布。對于設立多個投票點的，在條件允許的情況下，應當場點票和計票，公開計票結果。幾個投票點合并計票的，應創造條件讓選民或選民代表觀摩統計選票的過程。選舉結果應以統一的形式、在規定時間、在每個選區小區的醒目位置予以公示。通過過程和結果的公開透明，提高選舉的公信力。