政府間環境合作協議存在的問題及完善建議

晏呂霞 王玉明

摘 要：近年來，環境合作協議在跨區域環境合作治理中打破了行政區劃壁壘，實現了跨區域環境治理一體化，是一種區域聯防共治的有效模式。本文立足于珠三角政府間的主要環境合作協議，在對珠三角政府間環境合作協議存在的問題及原因進行分析的基礎上，提出了完善我國政府間環境合作協議的建議。

關 鍵 詞：區域政府；環境合作協議；制度效力

中圖分類號：D035.5 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）09-0001-09

收稿日期：2016-03-31

作者簡介：晏呂霞（1989—），女，湖北咸寧人，中共廣東省委黨校碩士研究生，研究方向為行政管理；王玉明（1962—），男，湖南邵陽人，中共廣東省委黨校行政學部教授，研究方向為行政管理。

一、珠三角政府間環境合作協議締結的背景

（一）政府間跨界公共環境問題不斷出現

珠三角政府間環境合作協議廣泛締結于2009年前后。這一時期，隨著經濟的快速發展，廣東的大氣、河流污染日趨嚴重。2008年，珠三角近半河段被污染；[1]2010年，全國水質量報告顯示：珠江廣州中斷河流重度污染，深圳河為重度污染。[2]由于大氣、河流等環境資源的整體性和流動性以及行政區劃既定等特點，環境污染很難限定在某個區域，而是呈現出區域污染連片化的趨勢。如果一個行政區內排放的污染物突破行政邊界，影響周邊行政區域，就會產生跨界污染；如果每個行政區都從自身利益出發，將難以界定的環境治理成本轉嫁給鄰域，跨界污染得不到治理，就會出現交叉污染的結果。隨著污染的不斷加劇，跨界環境污染隨之產生，不僅制約了經濟、社會的發展，也將成為政府間環境治理面臨的新課題。面對政府間跨界公共環境問題，各行政區政府間加強了對話協商，使合作成為一種常態。政府間環境合作協議作為一種書面的、正式的契約形式開始得以廣泛應用，珠三角政府間也積極采納這一模式推動跨區域環境合作治理。

（二）治理理論與契約型治理模式的影響

1989年，世界銀行首次提出了“治理”理論的概念。治理理論主張多元主體以協商、調和為基礎，構筑一個非正式制度化的合作網絡，從而增強主體間的互動性和依賴性。由于受傳統的“官本位”、全能政府思想的影響，我國地方政府之間缺少合作和互動，而運用治理理論使我國各級政府間打破了行政壁壘，促進了政府間橫向關系的發展，不同層級間的地方政府在各個領域也加強了合作。受治理理論的影響，跨行政區環境合作治理也成為各級政府合作的重點。在跨區域環境合作治理過程中，治理方式又受到契約型治理模式的影響。我國傳統的治理模式是上級憑借政治權威對社會公共事務進行直接、全面的管理；而契約型治理模式主張多元主體平等自愿、自由合意、互利共贏，其權威來源于雙方合作達成的共識。契約型治理模式彌補了我國傳統治理方式的內在缺陷，既為我國政府間的合作提供了全新的治理理念和模式，也為我國政府間環境合作治理提供了全新的思路。在治理理論和契約型治理模式的影響下，作為改革開放前沿陣地的珠三角也積極尋求多元主體平等協商、合作共贏的環境治理路徑，開展跨區域環境治理。

（三）生態文明建設發展戰略的推動

黨的十七大報告提出：必須堅持全面協調可持續發展，堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設資源節約型、環境友好型社會，實現速度和結構質量效益相統一、經濟發展與人口資源環境相協調，使人民在良好生態環境中生產生活，實現經濟社會永續發展。在生態文明建設發展戰略的推動下，各級政府越來越注重對環境的保護和治理，跨區域環境合作治理作為我國生態文明建設的重要組成部分也被提上了議事日程。2014年4月修改后的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）規定，國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治的措施。

二、珠三角政府間主要環境合作協議

目前，我國學者對政府間環境合作協議的研究較少，僅有幾位學者的文章有所涉及。其中，車犇認為，環保行政協議即以書面形式締結的公法性契約，是具有環保職能的行政機關就區域間環境污染防治等環境保護專門事務在平等協商基礎上達成的、以共同推動環境保護為目的并以特定形式為表現的公法性契約。[3]何曉妍認為，區域環境保護合作行政協議是指互無隸屬關系的行政主體之間以環境保護為目的，基于相關行政事務或者合作的需要，在平等、自愿、協商的基礎上達成合意的行政行為，具有主體的特定性，目的的行政性，遵循平等、自愿、協商一致原則，具有抽象行政行為的效力。[4]

筆者認為，政府間環境合作協議即區域政府間環境合作協議是兩個及兩個以上政府或者環保機構之間，為實現特定的環境目標，基于環境合作需要，運用行政權力，在平等協商、 互惠共利、合作共贏和意思表示一致的基礎上達成的包含環境權利和義務但不具備法律強制力的書面協議。這種環境合作協議既可以是兩個以上不同級別的政府，也可以是不同級別的環境行政機構以及環境機構與政府之間簽訂的協議。協議的表現形式可以是宣言、備忘錄、協議（定）、規劃、計劃等。筆者根據網上公開資料對珠三角政府間環境合作協議進行了整理。見下表：

2009年之后，政府間環境合作協議在珠三角地區廣泛締結。如上表所示，無論是代表大珠三角政府的粵港澳政府，還是代表小珠三角政府的廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州、清遠、肇慶9城政府，都參與到了政府間環境合作協議締結中來，而且小珠三角9城下屬的一些縣區也都參與到了環境合作協議締結中來，如荔灣和南海締結的《荔灣區南海區同城化建設環境保護合作協議》。這些政府間環境合作協議以自由合意為前提，以治理跨區域水污染、大氣污染，實現珠三角生態平衡為目的，以平等互利為原則，建立了一整套基本上以聯席會議為平臺，以環境合作協議機構為運作機構的跨區域聯防共治模式，打破了城市的行政“碎片化”壁壘，在珠三角地區跨區域環境合作治理中扮演著重要的角色。但這種合作機制并不成熟，還存在一些問題。

三、珠三角政府間主要環境合作協議存在的問題和成因

（一）珠三角政府間環境合作協議存在的問題

⒈政府間環境合作協議的預期效用不明顯。政府間環境合作協議打破了政府間的行政區劃壁壘，在跨區域環境治理中大量運用，單就小珠三角而言，從2009年到2015年，廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州、清遠、肇慶9個政府之間相互簽訂的具有代表性的環境合作協議就有20余個。但筆者發現，我國環境污染形勢依然嚴峻，特別是近年來，霧霾幾乎覆蓋了整個中國，全國十大水系水質差，污染嚴重。據《2014年中國環境質量公告》顯示，我國一些流域的干流、支流水質情況差異較大，尤其是支流方面，污染情況更為嚴重，如淮河干流水質全年都在Ⅳ類水以上，但主要支流的劣Ⅴ類水體超過23%；[5]在各大水系中，海河的劣Ⅴ類水質程度最高，國控斷面監測數據表明，干流劣Ⅴ類達37%、支流劣Ⅴ類達44%。另據《2015年中國環境質量公告》顯示，生態環境較好的珠三角流域存在25%的斷面水質受到不同程度污染的情況，其中約有12%達到重度污染。[6]

⒉縱向政府間環境合作協議缺失。政府間環境合作協議的簽訂主體及其關系劃分在政府間環境合作協議的簽訂中扮演著重要角色，按照政府間環境合作協議的簽訂主體及其關系，筆者認為，政府間環境合作協議應分為橫向政府間環境合作協議、縱向政府間環境合作協議、斜向政府間環境合作協議和混合型政府間環境合作協議。橫向政府間環境合作協議是指平級政府間及平級政府機構間簽訂的環境合作協議。縱向政府間環境合作協議是指具有隸屬關系或者存在領導與被領導關系的政府之間簽訂的環境合作協議。斜向政府間環境合作協議是指不平級又不存在隸屬關系的政府間簽訂的環境合作協議。混合型政府間環境合作協議是指簽訂協議的主體之間既存在平級與不平級的關系，也存在隸屬與不隸屬的關系，這樣的環境合作協議通常表現為大區域內的聯防共治。按照政府間環境合作協議的類型，筆者收集了網上公開的珠三角政府間環境合作協議并對其進行了歸類。

近年來，珠三角政府間簽訂了一系列環境合作協議，主要有以下幾種類型：橫向政府間環境合作協議，如《粵港政府改善珠三角空氣質素合作框架》；斜向政府間環境合作協議，如《廣州市佛山市同城化建設環境保護合作協議》；混合型政府間環境合作協議，如《深圳市東莞市惠州市大氣污染防治合作協議》。其中，混合型政府間環境合作協議的比重較大，所占比例高達65%；橫向政府間環境合作協議的比重占25%，斜向政府間環境合作協議所占的比重是10%，但尚沒有縱向政府間環境合作協議。

⒊政府間環境合作協議的內容不完整，缺乏可操作性。筆者在整理珠三角政府間環境合作協議時發現，珠三角政府間環境合作協議一般由基本標題條款、介紹性條款、安排性條款和簽署日期條款等組成。可見，權利和義務條款、成本與收益條款、效力條款、違約條款和糾紛解決機制條款等在珠三角政府間環境合作協議中明顯缺失。權責條款是締約各方權利和責任的具體劃分；成本和收益條款在政府間環境合作協議中是對合作締約各方應承擔的人、財、物責任的具體規定，以及合作治理后各方受益情況的具體約定；效力條款是環境合作協議的執行依據；違約條款和糾紛解決機制條款是政府間環境合作協議的疏通渠道。從某種程度上說，這些條款是解決政府間合作治理跨界環境問題的關鍵，條款越詳細，操作性越強，反之亦然。如2011年東莞和惠州因流沙河上游惠州博羅縣園洲、石灣等鎮的污水排放導致下游東莞石龍鎮水質惡化、發黑發臭，東莞市試圖通過《深圳市東莞市惠州市界河及跨界河綜合治理工作協議》第四次聯席會議與惠州協調共同治理流沙河；惠州市則認為流沙河是博羅境內的主要排污河，不屬于跨界河，而且認為《深圳市東莞市惠州市界河及跨界河綜合治理工作協議》中無明確治理流沙河的污水排放事項，無法進行操作。[7]

⒋政府間環境合作協議的效力等級較低。“我國的行政協議雖然有民間認同的事實上的合法性，但是卻沒有制定法上的合法性”。[8]政府間環境合作協議作為政府間的行政協議既沒有制定法的合法性，也沒有合法的先例。《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國組織法》《中華人民共和國行政法》（以下簡稱《憲法》《組織法》和《行政法》）均沒有對政府間環境合作協議作出任何規定，新修訂的《環境保護法》雖然提出要建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治的措施，但沒有對政府間聯防共治的環境合作協議作任何規定。另外，政府間環境合作協議的形式類似于行政合同，而《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）明確規定其調整的是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系，但政府間環境合作協議的主體是具有公權力的政府，涉及到的是行政責任和權力，因此，政府間環境合作協議不在《合同法》調整的范疇之內。同時，行政規章、條例和規范性文件中也沒有對政府間環境合作協議作出任何規定，如《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》第五條要求，省人民政府建立區域大氣污染防治聯防聯控監督協作機制，采取的措施包括協調解決跨地市行政區域大氣污染糾紛，協調各地、各部門建立區域統一的環境保護政策。雖然支持和推動跨行政區政府間就跨界環境污染問題展開區域聯防聯控合作治污，卻沒有對跨區域環境治理中合作機制之一的政府間環境合作協議予以認可，也沒有作出任何說明。這從客觀上就決定了政府間環境合作協議缺乏法律法規的強制力和約束力，因此，政府間環境合作協議的效力低于法律法規甚至低于政府規范性文件。

⒌政府間環境合作協議的產生程序不夠民主。民主來源于希臘語“demos”，意為人民。其定義為：在一定的階級范圍內，按照平等原則來共同管理國家事務的國家制度。[9]民主政府不是公權力至高無上的政府，也不是上下級放權的政府，而是人民的政府，是保證公眾參與決策權和知情權的政府。我國《憲法》規定，我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人。我國《組織法》也明確規定保障人民的參與決策權和知情權。在環境領域，我國《水污染防治法》《環境噪音污染防治法》和新修訂的《環境保護法》等都明確提出公眾有參與權，在《環境影響評價公眾參與》中還把可以讓公眾參與改成了必須讓公眾參與。由此可見，公眾在跨界環境合作協議締結中也有參與決策權和知情權。

葉必豐教授在對長三角政府間締結的行政協議進行調研時發現，“長三角地區政府在締結行政協議時并未給予公眾參與的機會，公眾的意愿和要求得不到很好的體現和反映，區域經濟一體化進程中市場與政府互動不充分，甚至連最終締結的行政協議都沒有公開”。[10]這一現象在珠三角政府間締結的環境合作協議中也有體現。由本文第二部分可知，珠三角政府間締結的環境合作協議的程序有談判、草擬和簽署。第一，極少有公眾參與到珠三角政府間環境合作協議的締結中來，有的協議雖然提到了公眾參與機制，但在實際操作中并沒有得到落實。通過查閱網上公開資料筆者發現，珠三角政府間環境合作協議在草擬過后沒有公開征求公眾的意見。第二，政府間環境合作協議缺少公示環節。筆者在搜集珠三角政府間環境合作協議的過程中發現，珠三角政府間簽訂的環境合作協議無法從政府官網和其它網上途徑查到，只能從媒體的報道中找到相關內容。 第三，政府間環境合作協議的簽訂存在迫于上級環境指標要求之嫌。從本文第二部分珠三角政府間環境合作協議中缺少縱向的上下級政府之間簽訂的環境合作協議可以看出，是因為廣東省人民政府采取了規章制度和規范性文件直接替代環境合作協議的方式，同時規范性文件中規定各地方政府要對環境問題做出處理，才使得珠三角各地方政府簽訂了一系列流于表面形式的環境合作協議。因此，筆者認為，珠三角政府間環境合作協議的產生程序并不夠民主。

⒍政府間環境合作協議的沖突解決機制有限。珠三角政府間環境合作協議的沖突處理模式主要有兩種：一是自行解決模式。這一模式在珠三角跨界環境合作沖突中具體表現為聯合調查、聯席會議，締約各方通過會面協商解決沖突，如《廣州市佛山市同城化建設環境保護合作協議》第三條第三點要求，通過建立聯合調查機制解決污染糾紛。二是上級行政機關解決模式。這一模式在珠三角體現為當締約政府在協商無果之后訴諸廣東省人民政府，要求省人民政府協調監督。珠三角環境合作協議締約政府間一般優先選擇自行協商解決的方式，只有在無法解決的情況下才尋求第二種解決模式——上級行政機關解決。如2011年，東莞和惠州因流沙河上游惠州博羅縣園洲、石灣等鎮的污水排放導致下游東莞石龍鎮水質惡化、發黑發臭的問題，東莞市試圖與惠州協調共同治理流沙河，但惠州市則認為，流沙河是博羅境內的主要排污河，不屬于跨界河，因此，東莞市水務局建議省人大環資委去現場查看，申請省人大督辦。[11]由于珠三角政府間環境合作協議的效力低下，因此兩條僅存的沖突解決路徑備受質疑：其一，雙方通過聯席會議等渠道協商自行解決，由于雙方討價還價，最后使沖突不了了之；其二，通過上級行政機關解決，但行政協議沒有經過上級政府的審批，使得上級政府在環境合作協議中的權威大打折扣，再加上雙方各執一詞，最后導致環境合作協議之間的沖突沒有得到有效的解決。在僅存兩種解決機制的條件下，珠三角政府間跨界環境合作收效甚微即在所難免。

（二）珠三角政府間環境合作協議存在困境的成因

⒈政府間環境合作協議簽訂較晚。我國政府間環境合作協議始于2002年的江蘇盛澤和浙江王江涇由于邊界水域污染簽訂的《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水域水污染聯合防治方案》，2004年，我國第一個政府間環境合作協議在長江流域簽訂。隨著生態文明建設發展戰略的實施，2008年之后區域政府間環境合作協議才大規模簽訂。從第一個政府間環境合作協議簽訂至今，政府間環境合作協議的發展歷程也只有10多個年頭。另外，政府間環境合作協議作為跨區域環境問題的解決模式一直處于探索階段，可操作性不強，如《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水域水污染聯合防治方案》第三條第三款第三項規定：“由于水污染事故造成經濟損失時，……如系政府有關部門管理不善或不作為造成的污染引起的損失，由相關政府賠償全部損失。如無法形成共識時，受害方可要求國務院有關部門直接介入調查，并依法處理。”[12]該協議約定了違約責任的承擔方式是“賠償損失”，但是并未約定損失的計算方式、標準和支付方式，因而協議不具有可操作性。珠三角政府間廣泛簽訂環境合作協議是在2009年，當年珠三角政府間簽訂的環境合作協議不少于10個。短短幾年時間，珠三角政府在借鑒其它流域不成熟的經驗之后，簽訂了珠三角區域內的政府間環境合作協議，毋庸置疑，這些協議的內容和可操作性、協議的效力以及協議的程序和運作機制必然是不成熟的。

⒉科層制的影響。 隨著跨區域環境問題的不斷出現，平級政府或者不存在隸屬關系的政府間被動合作，在環境合作協議締約的內容和流程上較少采納公眾的建議，在協議運作過程中更不允許第三方對環境合作協議進行監管。從第二部分珠三角政府間環境合作協議的種類中我們發現，政府間縱向環境合作協議缺失，正是受科層制影響的結果。

⒊相關法律制度不健全。政府間環境合作協議之所以廣泛簽訂有其自身的優勢，比如說打破區域壁壘，初步實現了政府間跨界環境治理的合作，也可以因地制宜地解決環境污染問題。然而，我國的法律法規并沒有對政府間環境合作協議給予相應的規定，包括地方規范性文件也沒有對政府間環境合作協議予以承認。政府間簽訂的環境合作協議游離于法律規章之外，缺乏法律效力，直接弱化了這些協議在處理環境跨界污染問題中的權威性；同時，在協議的執行中，如果一方違約，因無法訴諸法律渠道，協議將面臨失效的風險，違約一方卻不用承擔責任。這些客觀狀況進一步導致了政府間簽訂的環境合作協議流于形式，進而成為一種追求政績的“面子工程”。

四、珠三角政府間環境合作協議完善之路徑

（一）減少環境合作協議締結過程中的行政干預

⒈轉變觀念，加強上下級政府間在跨區域環境問題中的縱向合作。跨區域環境問題應打破行政區劃，不再是某個行政區內部的事務，而是多個行政區或者某片區域的事務，上級政府在跨區域環境問題中不能再扮演置身事外的“指揮官”角色，而是要深入到環境污染區域，與地方政府一起推動環境治理。

⒉轉變治理方式，減少協議締結過程中的行政干預。如改變過去的環境指標、環境考核等硬性環境治理辦法為縱向因地制宜的合作。上級政府與下級政府在跨區域環境合作協議中共同承擔職責，上級政府需要在跨區域環境合作治理中承擔一部分經費支出、技術支持和物資供給職責。跨區域環境問題中的縱向合作不僅能夠加強上級政府對跨區域環境治理的監督，也能夠充分調動下級政府跨區域環境治理的積極性。

（二）完善政府間環境合作協議的內容

⒈政府間環境合作協議需要在保留原有原則性條款的同時加入一些條款，如權利義務條款、成本收益條款、效力條款、違約條款和糾紛解決機制條款，還可以在協議中載明政府間環境合作協議的程序條款，并且這些條款應該作為政府間環境合作協議的必備條款。同時，在新加入的政府間環境合作協議條款中要實現權責對等、成本收益均衡，使政府間環境合作協議更加科學、合理。

⒉可以細化政府間環境合作協議的安排性條款，如明確跨界環境合作的領域和運作機構的具體職能；明確各方在跨界環境治理中的權責、成本收益條款，對治理成本進行預算；明確各方財政負擔、資金給付方式、資金到位截止日期；明確各方的收益比例；在文本中載明環境合作協議的生效日期，退出政府間環境合作協議的方式；拓寬政府間環境合作協議的糾紛解決渠道；明確違約方在違約時應承擔的經濟賠償責任。

（三）提高政府間環境合作協議的制度效力

⒈完善相關立法。如在《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水法》等相關法律中對政府間簽訂的環境合作協議進行說明并進行規范，賦予政府間環境合作協議以法律的效力，使政府間環境合作協議不流于形式。締約政府作為法人主體，有權對按照環境合作協議治理所產生的跨區域環境沖突提起行政訴訟，行政訴訟可以參考美國的做法，既可以選擇行政仲裁，也可以直接提起訴訟。這樣，政府間環境合作協議就有了法律保障。

⒉落實政府間環境合作協議上級審批制度。我國在進行行政審批制度改革過程中，提倡簡政放權，讓地方政府擁有更多的自主權，那么，這與落實上級政府在政府間環境合作協議中的審批權是否矛盾？筆者認為二者并不矛盾。一方面，我國行政區劃眾多，跨區域環境污染嚴重，環境合作協議能夠避免出現行政區劃“碎片化”現象；另一方面，政府間環境合作協議效力不強，在跨區域環境合作治理中效能不明顯，如果通過上級政府的審批，增加政府間環境合作協議的制度權威，從而推動跨區域環境合作治理，這與我國生態文明建設的初衷相一致。具體做法包括：一是人大審批制度。人大審批主要是締約的各級政府在約定達成修訂稿以后，提交同級人大審批，同級人大審批通過，政府間環境合作協議可以生效。這一類審批制度適用于聯防監測等未涉及流域內的重大污染造成的跨行政區治理，可以報請同級人大常委會審批。二是上級政府審批制度。締約的各級政府尋求上級政府的審批，這一類審批制度適用于涉及流域內重大的污染治理，如省際政府簽訂的關于區域內重大環境污染的政府間環境合作協議可以由國務院負責審批，出臺批準或者不予批準的決定，一旦省際政府間環境合作協議獲得批準，那么政府間環境合作協議就相當于規章條例；否則，政府間環境合作協議就失去了法律效力。其他的由于省內重大環境污染所產生的政府間環境合作協議則只需要省際政府批準。依此類推，地方政府在處理地方重大跨流域污染中所簽訂的環境合作協議時，只需要本級政府的上級政府審批。

（四）在政府間環境合作協議締結過程中引入公眾參與機制

一方面，可以鼓勵公眾通過批評、建議和信訪等形式參與到政府間環境合作協議的締結過程中來；另一方面，政府在締結環境合作協議前必須按照《立法法》《規章制定程序條例》的規定，通過聽證會、電話訪談等形式聽取公眾的意見，進而通過告知、陳述、申辯、提供證據、辯論等途徑使環境合作協議真正體現公眾的意愿。公眾的參與和監督應包括：達成環境合作協議前充分聽取公眾的意見，必須對環境合作協議文本締結的理由與法律依據依次進行說明；達成環境合作協議草擬文本后，各方政府必須向公眾公開征集意見，在充分聽取公眾意見后再對草擬文本進行修訂，修訂后的表決應有公眾代表參與。政府間環境合作協議一旦簽訂生效，環境合作協議的正式文本必須對公眾公開，在全社會范圍內接受監督。

（五）建立多元化的政府間環境合作協議沖突解決機制

⒈應在環境契約中約定違約所需要承擔的具體責任，明確環境合作協議爭議處理辦法和環境合作協議沖突處理方案，實現協商解決。在通過契約無法解決的情況下，締約各方應通過聯席會議等平臺進行協商，在各方妥協退讓的條件下達成協議的一致。

⒉實現仲裁調解。政府間環境合作協議沖突在契約和協商都無法解決的情況下，締約的一方或多方可以申請共同的上級機關進行調解；暢通司法解決渠道，在契約解決、協商解決、仲裁調解無效的情況下，締約政府可以對違約的一方政府進行起訴，負責處理訴訟的人民法院必須是締約各方政府的上級法院。如果是縱向的環境合作協議，為避免上級政府通過上級人民法院壓制下級人民政府，可以采取申請上級人民政府的更上一級人民政府來處理跨界環境訴訟，以此保障協議強制執行。筆者認為，建立我國政府間環境合作協議沖突解決機制，首先要建立合作協議糾紛解決機制，雙方約定在何種情況下為構成合作協議沖突，違背協議一方應向其他締約各方支付賠償金等；其次要發揮上級行政機關在協議中的作用；再次要暢通協議沖突解決機制的司法渠道，使締約各方做到有法必依、執法必嚴。

總之，政府間通過簽訂環境合作協議，消除環境治理中的“單打獨斗”和“碎片化”現象，整合資源，既有利于推動環境治理一體化，也有利于實現生態環境的可持續發展。筆者以行政法和區域合作治理為視角，對珠三角政府間環境合作協議的現狀進行了初步分析，找到了珠三角政府間環境合作協議存在的問題并提出了相應的對策。然而，目前學界對我國政府間環境合作協議的研究基本上處于空白狀態， 珠三角政府間簽訂的環境合作協議也無從全部獲知，代表性文本所反映的這一契約型治理模式不可能面面俱到。因此，期待有更多的學者關注這一研究領域，從而實現政府間環境合作協議的規范化、民主化、制度化和科學化，以此推動跨區域環境治理，實現人與自然的和諧共處。

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（責任編輯：高 靜）