公共服務動機及其對黨政干部競爭性選拔工作的啟示

葉菲菲 劉碧強

摘 要：當前，我國學術界對于公共服務動機的理論探討還處于起步階段。基于此，本文在對黨政機關干部公共服務動機的相關議題進行分析的基礎上，對公共服務動機的影響因素及其與黨政干部工作能力的關系進行了研究，以期能夠為我國競爭性選拔干部工作提供參考依據。

關 鍵 詞：公共服務動機；黨政干部工作能力；競爭性選拔

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）09-0010-07

收稿日期：2016-04-26

作者簡介：葉菲菲（1992—），女，福建寧德人，福州大學經濟與管理學院行政管理專業碩士研究生，研究方向為行政管理；劉碧強（1977—），男，湖南邵東人，福州大學經濟與管理學院副教授，研究方向為行政管理、廉政建設。

“公共服務動機”概念的提出始于Rainey，他將激勵公私部門員工的工作動機稱為公共服務動機。[1]長期以來，關于公共服務動機的研究并未得到學界的普遍認同和關注，直到1990年，Perry&Wise編制了公共服務動機量表，才正式對公共服務動機進行了定義。[2]Brewer也認為，公共服務動機是激勵個人進行公共活動的重要因素。[3]其后，對于公共服務動機概念的探討盡管有所差異，但學者們普遍認同，公共服務動機主要是指個人超越自我利益而服務于更廣泛群體的價值觀和信念。[4]

國內關于服務動機的理論研究主要集中于私營部門的員工激勵方面，針對黨政機關干部服務動機的研究成果則相對較少。黨政干部作為公共管理者，在處理相關公共事務的同時，也通過公共服務獲取工資福利。由此，近年來有許多學者開始就黨政干部是市場上以自利為主的經濟人還是為追求公共服務精神而不斷為公眾服務的人民公仆展開了爭論。但無論是出于何種角度的爭論，公共服務動機對于黨政干部具有顯著的影響已是學界的共識。

國外關于公共服務動機（包括公共服務動機與工作滿意度的關系、公共服務動機與離職傾向的關系、公共服務動機與組織承諾的關系、公共服務動機與個人工作績效的關系等）的研究已漸進成熟。目前，國內也有諸多文獻對公共服務動機理論進行了介紹。如：何曉晶等通過對公共服務動機下黨政干部激勵機制構建進行探討后發現，基于公共服務動機的激勵機制為解決黨政干部經濟激勵受社會經濟發展水平約束的問題提供了思路，[5]同時與黨政干部績效相關，其非適應性對于黨政干部長效激勵也具有重要意義；吳紹宏通過探討黨政干部工作滿意度、組織承諾與公共服務動機的關系，證實了公共服務動機是影響黨政干部工作滿意度的重要因素，也作用于黨政干部的組織承諾踐行行為；[6]高韌則通過分析公共服務動機的外顯反應，提出優化公共服務動機的激勵措施。[7]這些研究都為如何提高黨政干部的工作能力提供了參考。值得關注的是，盡管目前國內外的文獻對于公共服務動機積累了相當多的研究成果，但在哪些因素對黨政干部公共服務動機產生了實質性影響，公共服務動機的各影響因素之間的作用關系如何，公共服務動機與黨政干部工作激勵、組織承諾之間的關系，公共服務動機理論對競爭性選拔干部工作的啟示等方面的研究還有待進一步深化。

一、公共服務動機的影響因素

（一）物質利益

新公共管理學派認為，組織中雖然只有極少數政府公職人員是出于公共服務動機而進行公共服務的，但不能否認的是物質誘因機制能夠使以金錢為工作目標的政府公職人員更加努力工作，從而提高了整個組織的工作效率。而Moynihan對此持否定態度，他認為，雖然物質因素可以激發受金錢驅動的政府公職人員更加努力工作，但對于以公共服務動機驅動的政府公職人員而言，物質利益不僅不能激發其工作能力，反而會對其工作態度以及政治價值觀產生嚴重的負面影響，進而降低其工作努力程度。[8]因為受公共服務動機驅動的政府公職人員與受物質利益驅動的政府公職人員在工作方式、工作態度上可能存在明顯的差異，一旦組織中受物質利益驅動的政府公職人員所占比例較大，則必然會影響受公共服務動機驅動的政府公職人員的工作熱情與積極性，更可能淡化公共組織的公益性與公共價值。

在我國的實踐中，雖然黨政干部受“復合利益”（即工作成就感所帶來的滿足和快樂）驅使，但如果僅僅只是依靠其工作上的興趣，而無法做到有效的績效獎酬，則會抑制黨政干部工作的積極性，并可能誘發“錢權交易”等現象。因此，需對黨政干部按績付酬、按需設獎。但現實生活中，黨政干部的諸多利益卻難以兼得。如其非經濟利益、長遠利益往往為正值，而其經濟利益、短期利益則常常為負值，在這種情況下，物質利益就成為黨政干部參與公共服務的重要影響因素。

與企業員工不同的是，黨政干部個人利益與社會公共利益是相互依存的，黨政干部的工作行為也是公共行為，這種行為涉及組織內以及組織外整個社會成員的利益。如果黨政干部只考慮到個人利益，則往往被認為違背了職業道德。因此，在黨政干部管理中物質利益因素可能與黨政干部自身的公共服務動機相沖突，而如何發揮公共服務動機的激勵作用，實現黨政干部個人利益與其他主體利益的雙贏，是亟待解決的一大難題。

（二）政治價值與政治理念

大多數學者在研究黨政干部行為時，往往容易陷入直覺判斷的誤區，將某一個黨政干部的工作懈怠行為看作是整個黨政干部隊伍的行為，從而對黨政干部的工作努力程度產生質疑與批判。[9]然而通常情況下，黨政干部競選公職崗位大都是基于本人的政治素養、政治理念以及政治抱負，其自身的責任與信仰往往更重于物質因素。研究結果表明，如果在工作中能夠更好地激發黨政干部的公共服務動機，則能有效地提升其工作努力程度。

Houston通過對在美國社會普查獲得的1457個樣本數據進行比較后發現，公共部門工作人員往往較私營部門員工更重視工作所能帶來的個人政治價值的提升。[10]此前，Crewson也曾得出過相同的結論，類似的結果也被西方學者廣泛地引證。[11]學者們通過研究認為，政府公職人員在從事公務活動時，其主要的工作動機是內在激勵，而非薪酬、福利等物質因素。由此也可進一步說明，為何許多經濟合作與發展組織（OECD）的成員國即使采用績效薪資管理制度，仍然無法有效地提升公職人員工作的努力程度。對此筆者認為，黨政干部的政治價值觀直接影響到其工作態度與工作行為。黨政干部如何看待、評價某種政治系統，其參與政治活動的標準以及由此形成的政治主體的價值觀念和行為模式的選擇標準等，往往受特定的政治文化的影響。只有組織內所有的黨政干部在總體上都存在一種基本一致的政治價值觀念，才能有效地影響社會公眾的總體政治信念、信仰和態度。

在黨政干部的政治素養構成中，職業道德對提升黨政干部公共服務水平具有重要意義。只有通過職業道德規范約束黨政干部的行為，增強其公共服務意識，才能使黨政干部在工作與實踐中提高政治素養，并體現在實際工作中。黨政干部的政治價值觀念關系到國家行政管理制度的執行，也是新時期黨的廉政工作的重點。對此，既可以通過自主學習提升黨政干部在工作中的自省自律能力，也可以在黨政干部培訓中通過相關的案例分析來警示干部自主學習，自我強化政治理念與政治素養，從而保證行政服務質量，保證廉政廉潔目標的實現。

（三）組織承諾與團隊合作精神

組織承諾的存在使黨政干部能夠有效地獲得團隊支持，從而提升其工作的積極性。[12]從人力資源管理角度來看，團隊是個人獲得歸屬感、認同感的重要場所。良好的團隊氛圍可以帶來更高的生產力及生產績效，也能使黨政干部更傾向于從組織的利益出發來思考問題。而相關研究也表明，黨政干部相對于私營部門員工更重視組織當中團隊關系的維持和發展。[13]由于在判定個人能力時往往會參考員工在團隊中的表現以及團隊的整體績效，因而在考察黨政干部時，常常需要結合黨政干部合作能力、雙向溝通能力的優劣來給予相應的評價，即使存在基于物質動機的黨政干部，也可以通過團隊合作形式提升其工作能力。

政府作為行政管理機構，在管理社會以及維護社會安定方面發揮著重要作用。同時，政府也是上下互動的組織，需要通過組織內部承諾、團隊協作以及組織信念等增強黨政干部的歸屬感和認同感。黨政干部的行為和服務動機與工作滿意度密不可分，組織既可以通過培養黨政干部的理想和政治信念來提升其內在激勵動機，也可以通過關心組織內成員間的互動或通過展現領導的個人魅力、增加組織的凝聚力等來提升團隊的合作能力，增強黨政干部的工作積極性與工作滿意度。

二、公共服務動機的積極效應及其適用性困境

（一）公共服務動機的積極效應

⒈有利于激發黨政干部的工作熱情與公共服務意識。新公共管理學家認為，要想真正地提升政府公職人員的工作能力，必須引入私營部門的競爭和績效機制，無論是出于何種角色的考慮，通過一定的物質激勵去激發政府公職人員更加努力工作是必備的條件。然而，從公共服務與公共行政角度出發研究政府公職人員工作動機的學者認為，政府公職人員的工作動機很大部分來源于公共服務和貢獻社會的責任意識，這種責任意識對于提升政府公職人員工作努力程度起到了重要作用。如Perry&Wise認為，政府公職人員工作動機來源于工作信仰以及個人愿意為社會奉獻的意識；[14]相關學者也通過數據收集以及實證分析證實了公共服務動機是提升政府公職人員工作熱情的關鍵因素。[15]人際關系學派主張，人是社會人，渴望在工作中獲得尊重和認可，得到良好的工作評價是政府公職人員努力工作的重要原因。服務動機明顯的政府公職人員，往往重工作成就感大于其他物質誘因動機。對此，筆者認為，公共服務動機明顯的黨政干部作為特殊的社會群體，既有經濟需求，也具有“社會人”的價值追求，公眾對其的認可和支持是其提高公共服務水平、樹立“勤政為民、公正無私”公仆形象的重要動力。黨政干部的公共服務動機與私營部門員工有所不同，其行為更具備利他和服務社會的導向。因此，黨政干部公共服務動機的高低與其工作能力緊密聯系。

⒉有利于提升領導班子團隊合力。在一個公共服務動機明顯的組織內，團隊成員會通過相互合作以提高彼此的工作績效。因此，許多學者認為，作為團隊一員的政府公職人員，組織中的人際關系也是影響其工作能力的重要因素，[16][17]公共服務動機和團隊支持動機往往相互影響，較多團隊支持的政府公職人員也會具備較高程度的公共服務動機和工作能力。[18]高效團隊有利于提升政府部門的工作效率，提高社會公眾對于政府公職人員的滿意度。對于服務動機明顯的政府公職人員而言，在追求自身職業滿足感和成就感的同時，也會積極幫助團隊實現組織目標，在團隊合作中實現組織目標與個人成就感的共贏。他們往往更重視組織的公共責任，通過愛崗敬業的行為增強團隊的凝聚力與號召力，從而起到榜樣作用。同時，在追求自身的政治素養提升以及職業道德提高方面，具有高公共服務動機的政府公職人員更善于從公共服務中總結自身經驗，在面臨團隊緊急事件、突發情況時往往更具有奉獻精神，因為公共服務動機明顯的政府公職人員往往更傾向于工作的成就感和自身職責的實現，因此在團隊出現突發情況時更有擔當與責任意識。

⒊有利于提升黨政干部廉潔自律的能力。隨著經濟與政治改革的深入，新時期黨政干部廉政建設也出現了新問題與新挑戰。盡管黨政干部腐敗只是個別現象，但對黨政干部隊伍建設與黨政干部工作效率提高的負面影響卻很大。因此，需要建立一支具有高度責任心、高度公共服務意識與奉獻精神的黨政干部隊伍，以遏止腐敗行為，端正黨政干部的行為和思想作風。少數以物質利益為主要導向的黨政干部，往往更易受個人利益的誘惑，一旦個人利益與組織利益發生沖突時，為維護自身利益的最大化，必然會犧牲組織目標與組織責任。而公共服務動機明顯的黨政干部盡管也可能存在物質動機，但在公私利益問題上往往傾向于在公共事務管理中提升自我價值，而非直接通過物質利益交換為自己謀取福利，其更易于使權力合法化，將自己手中的權力真正用于處理公共事務。有學者在研究中發現，公共服務動機明顯的黨政干部既是組織建設中的帶頭人，也是維護組織廉政文化與優良作風的榜樣。

（二）公共服務動機的適用性困境

⒈公共服務動機難以激勵所有公共組織成員。公共服務動機對政府公職人員工作能力也存在負面影響。從以往的研究中可以發現，報酬、工資等物質激勵因素與政府公職人員內在服務動機往往呈現相互“排斥”的現象，即當其認為自身的努力得不到內在地認可和尊重而僅是以物質利益進行衡量時，就會失去內在的奉獻精神和服務意識，形成 “只認錢不認人”的工作團隊，工作能力也會隨之降低。對于以公共服務為驅動動機的黨政干部而言，增加物質激勵并不能有效激發其工作能力，而對于以物質激勵為首要工作原則的黨政干部而言，激發其公共服務動機而降低物質激勵，并不能有效地提高其工作努力程度。因此，公共服務動機和物質誘因動機兩者呈負向關系，也就是說，受公共服務動機驅使的黨政干部，會在一定程度上忽視物質誘因的動機，而更重視對公眾的貢獻與責任。

然而，對于以物質誘因為主要工作動機的政府公職人員而言，努力激發其公共服務動機而不重視物質上的報酬及獎勵，也會出現適得其反的效果。在政府部門中，不乏存在由于穩定的工資、優越的工作環境而努力為公眾服務，從而更好地為自身創造物質條件的政府公職人員，但這并不意味著他們一定是不作為、無所為，凡事以物質利益計算。因為良好的物質基礎原本也是個人努力工作的重要動力。因此，我們不能以偏概全地認為，以物質誘因作為動機的政府公職人員一定不能履行自身的職責。但值得注意的是，對于以物質誘因作為動機的政府公職人員，需要進行正確的引導和培訓，雖然公共服務動機對以物質誘因為主要工作動力的政府公職人員影響較小，但若一味地強調物質激勵作用，忽視公共服務動機的影響，則對這部分政府公職人員而言只會起到負面作用。因此，無論是物質動機還是公共服務動機，都要因人而異，這樣才能實現組織中個人目標與組織目標的共贏。

這其中也涉及到有限理性與公共服務動機的融合問題。通常我們可以用理性去解釋動機的產生，如政府公職人員置身于公共事務管理過程中的情感、價值觀和倫理背后的理性基礎。對于以物質誘因動機為基礎的政府公職人員，其主要從經濟上與組織相互依賴來獲取工作中所能得到的利益。但從有限理性角度出發，政府公職人員不僅可以通過與組織之間相互交換而改善自身福利，也可以通過為其他人付出更多的服務而收獲更多的利益。因此，在管理中，將政府公職人員經濟上的理性行為與情感、倫理等服務動機相結合，才是激發政府公職人員工作效率和工作積極性提升的關鍵，僅僅依靠公共服務動機或物質誘因動機等單方面的激勵并不足以有效提高所有政府公職人員的工作努力程度。

⒉容易誘發“高尚的腐敗”，導致政府公職人員不作為。公共事務決策對服務動機明顯的政府公職人員具有高度的吸引力，即便沒有足夠的經濟誘因，其也會積極投入到公共事務中，將工作視為十分神圣的使命。但是，當這些服務動機明顯的政府公職人員對政府目標產生不滿時，也可能采取拖延或者怠工等行動，產生“道德危機”，Crank&Caldero等人便以“高尚的腐敗”來描述這類政府公職人員的懈怠行為。[19]

政府公職人員之所以存在工作懈怠、懶散（如工作不認真，不愿意總結經驗；高高在上，做事不再親力親為；創新能力低等）等問題，除了基于自利動機外，更有可能來源于政府公職人員內在的公共服務動機難以得到有效地激勵和發展，從而出現常有的“懷才不遇”現象，導致政府公職人員不作為。在我國，“治庸治懶”一直是黨政干部管理中的重要問題。不作為、慢作為、亂作為現象時有發生，也越來越引起人們的關注。長期以來，許多黨政干部的觀念都存在一定的誤區，認為只要不觸動原則性問題就可以消極懈怠地工作。但在強化問責制度的背景下，因不作為而被處罰的不乏其人。“太平官”“慵懶官”給社會帶來的消極影響不容忽視，其消極作用有時可能比腐敗更嚴重。

組織承諾與組織目標是激勵政府公職人員努力工作的最重要因素。一方面，對于服務動機明顯的政府公職人員而言，組織承諾的有效實現，擁有一個高效的組織管理團隊是極為重要的，因為相對于其他因素而言，這些政府公職人員往往更重視自身價值在組織中的有效實現。一旦組織承諾與組織目標無法有效實現，個人抱負難以得到有效施展時，努力工作也就失去了持之以恒的動力；另一方面，上級在選人用人時并不總是完美的，有時也會出現一些偏差。當公共服務動機明顯的政府公職人員被安排到難以有效發揮其專長的崗位，或者自身職位難以有效施展其工作能力時，消極怠工的現象便會由此產生，長此以往，政府公職人員對于自身的公共責任與公共服務意識也會持續減弱，不作為、慢作為現象隨之產生。

三、公共服務動機理論對黨政干部競爭性選拔工作的啟示

黨政干部的工作行為與公共活動密切相關，也間接地影響著公眾對于黨政干部的信任度和政府權威。因此，通過競爭性選拔方式使黨政干部具有更高的工作效率便成為當務之急。

筆者認為，要使干部具備公共服務動機，必須從干部內在激勵角度出發，既需要監督問責，也離不開常態化機制。要治理不作為、慢作為、亂作為，必須落實中央關于“干部能上能下”的精神，為“能者上、庸者下、劣者汰”提供制度支撐。只有人事制度更科學合理，干部考核評價機制更加完善，才能有效激發干部的競爭意識，從而營造出爭相干事、奮發有為的良好氛圍，從根本上消除“庸懶散慢”現象。

首先，要建立監督有力的權力運行體系，建設廉潔政治。對黨政干部公共服務動機的考察，必須堅持“任人唯賢、德才兼備、以德為先”，黨政干部的升遷及職位調動應合理利用監督機制，以公平、公開的競爭方式規劃黨政干部的職業發展目標。注重黨政干部領導才能與政治素養的培養，形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導向和從政環境。以法律約束權力，以政治透明約束權力，以公眾監督約束權力，是建立現代民主政治的關鍵。黨政干部競爭性選拔離不開權力的制約和監督，只有做到敢于監督、善于監督，搭建監督體系應有的獨立性和權威性，才能真正實現黨政干部競爭選拔的公平性和合理性，促進形成人盡其才，任人唯賢的政治氛圍。

其次，提升黨政干部踐行核心價值觀的能力。黨政干部要時刻掌握價值觀念領域的主動權、主導權、話語權，堅持原則、敢于負責，做到真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴。加快職業道德立法步伐，將正確的榮辱觀、道德觀念等以法律的形式加以明確，使職業道德與法律相互接軌，相互補充，從而對塑造黨政干部個人行為和職業規范產生巨大影響。通過創建立體化、多層次的思想教育體系，為黨政干部樹立正確的榮辱觀提供堅實的文化基礎。

第三，引進績效獎勵機制，激發黨政干部的工作積極性。對于公共服務動機明顯的黨政干部而言，適當的績效獎勵并不影響其工作能力的提升；而對于公共服務動機不明顯的黨政干部而言，績效獎金對于提升其工作能力效果更佳。筆者認為，應在“壓力型體制”和“崗位目標管理責任制”的基礎上，通過績效考核，對黨政干部進行經常性、系統性的考察，以加強對黨政干部的日常了解，定期分析研判黨政干部隊伍情況，對應當調整的黨政干部及時作出調整，以此充分調動干部的工作積極性，激發其公共服務動機。

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（責任編輯：劉 丹）