事業組織資本投入和資產管理的制度化研究

摘 要：事業組織以公益服務為宗旨，資本的投入是公益事業有效運行的基礎。事業組織的改革方向是公益服務主體的多元化。目前，在我國，事業組織資產管理的法規范層次不高且過于散亂，大多關注于資產的投入及使用是否遵守財政規范，是否經得起審計和財政部門的監督，而忽略了事業組織資產使用的最根本目標——公益。基于此，本文認為，應通過專門立法來規范資產管理，并賦予事業登記管理機關以相應的監管權力，以保證事業組織對資產的使用不偏離其公益目標。

關 鍵 詞：事業組織；資本投入；資產管理；公益目標；制度設計

中圖分類號：F123.7 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）09-0017-06

收稿日期：2016-05-03

作者簡介：廖原（1973—），男，廣西南寧人，廣西政法管理干部學院法律系教授，蘇州大學王健法學院博士后，研究方向憲法學與行政法學。

行政事業單位的資產管理是促進我國行政事業單位有序發展的一個保障。2006年，我國先后公布了《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》，2009年又公布和實施了《中央級事業單位國有資產使用管理暫行辦法》，這一系列法律法規的頒布和實施，在一定程度上促進了行政事業單位資產管理的規范化。[1]但也應看到，事業單位的資產管理規范目前僅處于規章層次，并不具有權威性。

由于“事業單位”這一概念在解釋和適用上有諸多不便，因此，應將“事業單位”轉換為可以在更廣泛層面上使用的“事業組織”。在我國，現行憲法中也是使用“事業組織”這一概念的。

如前所述，盡管事業組織有資產管理的法規范，但仍存在三大問題：一是這些規范不能適應于未來，尤其是在事業組織的構成上，還存在非國有資產進入之后如何管理的問題；二是沒有有效的監管機構及監管手段專門就事業組織所提供的公益服務的投入及產出效益比進行監控，這很容易使事業組織利用資產來謀取組織或組織中人員的私利而忽略了其原初的設定目標——公益服務的提供范圍及水準；三是現存的資產管理規范層次較低，屬于行政規章層次，與目前事業組織所存在的規模及影響力不相匹配。

在《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》出臺之后，中央對于事業組織改革的方向及思路已基本明確，對于事業組織的創辦已不再局限于國有資產。當然，基于改革的漸進性特點，在相當一段時期，事業組織仍需要由國有資產投入。因此，在事業單位改革中，應當使事業組織資本投入和資產管理能兼容體制改革的彈性，通過對事業組織立法來解決事業組織的資產管理問題。

一、事業組織資本投入和資本管理制度設計的目的

自20世紀80年代中期以來，我國的事業組織采取了諸多的改革措施，并成為整個改革進程的重要組成部分。總結起來，過去的改革具有一些共同特征：第一，改革措施都是在缺乏一個成熟的整體框架和總體戰略的情況下實行的，改革顯得“支離破碎”；第二，事業組織改革方案的設計桎梏于對事業組織的分類，而分類的基礎是事業組織的“公益”屬性。然而在實踐中，改革目標在將事業組織的屬性確定為公益服務組織的同時卻又允許營利性事業組織的大量存在；第三，事業組織改革的總體方向是適應市場機制及體制的需求，但事業組織應如何適應市場經濟體制的需求則缺乏具體的實施規程和操作辦法。筆者認為，在建設社會主義法治國家的戰略目標被確立為治國的基本方略之后，事業組織的改革也需要通過法治的途徑和方法來進行，即通過法治的手段推進和推行事業組織的分類改革。

事業組織改革的目標是將現有的行政性及經營性的事業組織剝離出事業組織的范疇，將其他事業組織的職能定位于向社會提供公益服務。在此前提之下，事業組織就意味著其是向社會提供公益性服務的非營利性組織，而無需重申或強調其公益性事業組織或行政性事業組織的性質。

事業組織資本投入和資產管理的目的不是為了實現資產增值和獲得經濟收益，而是通過資本投入和資產管理來保障事業組織向社會提供公益服務的條件及能力，而這是現存的中央及地方的有關事業組織財政、財務、資產管理的法規范及制度體系中所缺乏的。“未來我們國家的經濟增長速度不會像10年前那樣以兩位數的速度增長，與此相適應的財政收入也不可能再像以前一樣高增長。因此，如何管好、用好有限的財政資金，提高財政資金使用的科學性和有效性問題就顯得尤為重要。” [2]換言之，在對事業組織監督管理進行立法時，應當在其中專門設立一章來建立事業組織的資本投入和資產管理制度，并確立以公益服務質量為導向的事業組織資本投入及資產管理制度，以保障事業組織向社會提供公益服務的能力和效果。而對事業組織的資產管理應建立起績效評價監督制度，以完善事業組織改革的財政支持與監督制度。

二、事業組織資本投入和資產管理相關制度之建構

（一）財政保障制度的建構

⒈事業組織要向社會提供公益服務，財政保障必不可少。在原來的事業組織管理體制中，事業組織的性質被確定為是以國家機關舉辦或利用國有資產舉辦，帶有明顯的計劃經濟色彩，雖然該定義試圖厘清事業組織的概念和外延，但也限制了事業組織的改革與發展。當前，國家層面對于事業組織的改革定位是要求事業組織應適應經濟社會發展和人民群眾的需要，不斷拓展公益服務領域，增加公益服務品種，擴大公益服務供給總量。

⒉引入市場競爭機制。對于今后在事業組織的建設及財政保障上，其資本投入確立的模式是發揮政府主導作用，引導與鼓勵社會力量廣泛參與；在服務與資金管理上引入市場競爭機制，充分調動各方面積極性，不斷增強公益事業發展活力。通過事業組織財政投入改革，形成舉辦主體多元化、公益服務提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務新格局，努力為人民群眾提供廣覆蓋、多層次的公益服務。而政府向事業組織提供支持可以以購買服務的方式來進行，就將是資本投入與競爭機制相融合。

⒊充分調動投資主體向事業組織投資的主動性及積極性。可以考慮運用宏觀的調控手段，如由社會力量興辦的公益事業，應在設立條件、資質認定、稅收政策和政府購買服務等方面提供相應的制度供給并切實加強監管，以引導其健康發展。完善和落實稅收優惠政策，并通過創設法規范來鼓勵和引導企業、社會團體和公民個人捐贈公益事業，保證其在捐贈資產供給公益事業的同時，能夠享受到其他方面的優惠。

（二）財政監督制度的建構

在事業組織改革中，需要祛除原來事業組織的單一投資主體和資金來源模式，力求事業組織資金投入來源的多樣化及投資主體的多元化，這就需要建立起與資金投入使用監督管理相關的制度。在原來的體制中，事業組織必須由主管部門牽頭設立，這就使得那些雖沒有政府機關背景但同樣向社會提供公益服務甚至提供的服務質量優于行政主管部門設立的事業組織的社會性組織只能以民辦非企業單位的名義由民政部門進行登記，而且得不到政府的有效投入，從而導致國家財政資源分配不均衡。

在資本結構優化且事業組織的公益服務資金來源渠道拓寬之后，如何保證資金能有效地投入到公益服務之中，則需要建立起與之相適應的監督和監控模式。在傳統的模式之下，因投資渠道單一，這種監督和監控的權力更多地是由主管部門、財政部門和政府審計機關行使，其監督和監控的是事業組織的資金是否是按照財政劃撥的項目內容來使用的，而并不關注事業組織的公益服務目標。此外，還有一種專門組建事業組織資產管理機構來對事業組織的資產行使統一管理權的監督管理模式，如“新組建的安徽省行政事業單位資產管理中心，其基本職責是：負責管理、整合省直行政事業單位國有資產；負責省直行政事業單位國有資產清理；統一管理國有資產出租、處置以及相關資產收入的監繳等相關工作；具體承擔省直行政事業單位閑置資產和臨時性配置資產的統一調劑、置換等管理工作。” [3]這實際上是對于國有資產的價值保值和升值的經營管理模式，并沒有針對事業組織的業務來進行資產監管。

在對事業組織的財政監督制度建構中，應當把握好事業組織的資金流向，確保事業組織的資金使用不偏離公益服務目標。對此，筆者認為，應賦予事業組織登記管理機關相應的監督職能并強化其監督手段，以建立起事業組織績效考評制度，將考評結果作為確定預算、負責人獎懲與收入分配等的重要依據。經合法登記成立的事業組織每年需要向事業登記管理機關提交年度預算和決算報告；同時，事業組織還應建立信息披露制度，重要事項和年度報告要向社會公開，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務事項要進行社會公示和聽證。

在對事業組織的監督管理上，制度改革的目標是創新管理方式，減少對事業組織的微觀管理和直接管理，強化制定政策法規、行業規劃、標準規范和監督指導等職責，進一步落實事業組織的法人自主權。中央要求事業組織應實現管辦分離，尤其是應當加大非國有的民辦事業組織的比例。

有資料顯示，我國事業組織結構單一是造成國家對于公益服務的投入增加與公益服務的質量之間并未呈正比例關系的主要因素。此外，對于利潤的追求大于對于公益服務質量的追求也是目前我國事業組織所存在的弊端之一，這種弊端在很大程度上是現有體制造成的。由于事業組織直接隸屬于相關的行政機關，其往往會成為行政機關“創收”的工具，即便事業組織經過登記成為了獨立的法人實體，但其人、財、物仍然受到主管部門的控制，難以獲得真正的獨立，因此在提供公共服務時必須按照主管部門的意志行事。同時，在管辦合一的體制下，政府機構在面臨機構分流與人員裁減的壓力時，常常把冗員安置到其所管理的事業組織之中，或者是將隸屬于行政機關的事業組織作為安置親屬、“關系戶”的“后花園”。“而機構改革中據稱可以轉變政府職能、精簡機構的行政機構向事業單位轉化的舉措，卻引發了事業單位膨脹、民眾負擔不減反升的現象。” [4]長此以往，事業組織的人員構成難以精英化，公共服務質量難以提升也就在所難免。遇到問題時，因其人員與主管部門之間存在著千絲萬縷的關系，導致目前的監督對于公益服務這一核心內容反而乏力，而想要有所作為的事業組織登記管理機關對此又欠缺有效的監控手段。因此，在改革中應取消主管部門制度，使主管部門的職能僅限于提供業務指導及聯合事業組織登記管理機關對申請登記的組織進行審核，而不再享有和行使對事業組織的人、財、物的管理和事業組織運行情況的直接監管權。

（三）資產管理制度的建構

事業組織的資產管理需要解決的兩個關鍵性問題是資產的獲得和如何通過資產管理來激勵事業組織提升提供公益服務的質量、擴大公益服務的覆蓋面和不斷滿足公眾對公益服務的需求。可以說，事業組織的資產管理涉及到事業組織改革的成敗，特別是資產的投入與其公益服務的產出之間必須成正比例關系，這樣，才能真正體現事業組織的“非營利”的公益組織性質。

因事業組織的構成呈現多元化趨勢，其服務的質量與對象不盡相同，因此，對于事業組織的資產使用應把握好其公益性與非營利的標準。在設計監督體系時，應強化事業組織登記機關的監督職責，建立起績效管理合同機制，由事業組織登記管理機關與事業組織簽訂績效管理合同，以合同為標準，對事業組織的公益性服務進行監督。對于公益事業組織因故需要注銷的，其由國家或其他組織及個人投入的資產除了支付事業組織工作人員的工資薪金之外，應將余額劃入公益服務基金，用以繼續支持新設立的或獎勵績效評估良好的公益組織。

三、事業組織資本投入和資本管理具體制度設計框架

對于事業組織的資本投入和資產管理，筆者認為，應當在事業組織的整體立法中補充如下內容：

（一）政府應對事業組織提供財政經費保障

對于承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務的事業組織，不能或不宜由市場配置資源的，其運營經費主要由政府財政給予保障；對于承擔高等教育、非營利醫療、農業科技等公益服務的事業組織，根據正常業務需要可引入多元化投資體制，政府可根據其財務收支狀況給予經費補助，并通過政府購買服務等方式予以支持。

各級政府應結合不同事業組織提供公益服務的特點和財力，對不同類型的事業組織實行不同的財政支持辦法，合理制定標準，實行動態調整。政府應逐年加大對農村、欠發達地區和民族地區公益事業的財政投入力度，使社會基本公益服務的發展同經濟、社會發展水平相適應。

（二）引導社會力量參與公益事業投資

國家應鼓勵企業、社會團體及其他社會組織和個人向事業組織投資，從而形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務格局，以適應社會經濟發展和人民群眾的需要，不斷拓展公益服務領域，增加公益服務品種，擴大公益服務供給總量，努力為人民群眾提供覆蓋面廣、多層次的公益服務。

企業、社會團體及其他社會組織和個人投資創辦事業組織的，在設立條件、資質認定、服務領域等方面應與政府投資創辦的事業組織同等對待，并實行稅收優惠政策；鼓勵企業、社會團體和個人投資創辦事業組織或向社會公益事業捐贈。同時，大力倡導公眾參與社會公益事業，對于做出突出貢獻的志愿者，國家應給予獎勵。

各級政府應充分發揮市場機制的作用，采取宏觀調控手段，完善相關的扶持政策，充分發揮市場因素在公益事業領域資源配置中的積極作用，引導社會資本投入到公共衛生、基礎教育等社會需求較大的公共事業領域，推動社會公益事業的發展，滿足人民群眾多層次、多樣化的服務需求。

（三）事業組織提供公益服務的收費標準應公平、合理

由國家為出資人設立的事業組織在提供義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務時應免費。由國家與企業、社會團體及其他社會組織和個人共同投資或由企業、社會團體及其他社會組織和個人投資創辦的事業組織，在提供社會公益服務時可向服務對象適當收取費用。事業組織應將費用的計算標準向社會公示并報物價部門核準。物價部門核準后報事業組織登記管理機關備案。公民、法人或其他組織如對事業組織的收費標準有疑義，可向該事業組織登記管理機關申請舉行聽證，事業組織登記管理機關收到申請后，應在5個工作日內審查決定是否應舉行聽證，并在作出決定之日起5日內書面通知申請人。決定舉行聽證的，應在舉行聽證會的7日前通知當事人舉行聽證的時間、地點。除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，聽證應公開舉行。

（四）對事業組織進行績效評估

各級政府事業組織登記管理機關在對申請登記為事業組織的進行登記后，應與其簽訂績效管理合同；在績效管理合同中，應確立公益服務標準及績效標準，并明確事業組織的財政預算和自籌資金的使用規則。事業組織登記管理機關每年依據績效管理合同對事業組織進行評估，對達不到約定服務標準的事業組織提出警告，對事業組織法定代表人進行誡勉，對連續兩年達不到約定服務標準的，注銷事業組織資格。

事業組織登記管理機關應逐步建立起事業組織績效考評制度，并將考評結果作為確定事業組織經費預算、負責人獎懲與收入分配等的重要依據。事業組織登記管理機關組織應設立公益服務基金，將因績效評估不達標而被撤銷登記的事業組織的剩余資產劃入公益服務基金中，用以支持新設立或績效評估良好的事業組織向公眾提供公益服務。

事業組織所提供的服務是否是非營利性的、公益性的，最有發言權的是其所服務的公眾。因此，應建立公眾參與監督評估體系，利用電子政務等有效手段，收集公眾對事業組織的服務評價，以此作為事業組織登記管理機關對事業組織進行績效考核的評價依據。

（五）對事業組織財政經費使用進行監督

事業組織每年需向事業組織登記管理機關、審計機關遞交年度預算和決算報告，并在每年相對固定的時間向公眾公開，接受政府機關及社會的評議。事業組織在日常運行中還應及時通過媒體、網站、宣傳手冊等多種形式向社會公開其服務內容、服務價格、服務標準、政策依據等。

事業組織登記管理機關應嚴格監控事業組織的資金流向，確保事業組織使用資金不偏離公益目標。審計機關應依法對事業組織實施審計監督，如發現事業組織違背非營利的服務宗旨，經責令拒不更改的，事業組織登記管理機關應注銷其事業組織資格，并通知稅務機關按照企業稅收標準，補征與其盈利數額相應的企業所得稅。

中央提出的 “到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務水平公正的中國特色公益服務體系”的目標，既是對我國建設服務型政府提出的要求，也是對在政府主導下由傳統型事業組織向現代型事業組織演進，保障中國特色公益服務的寬度與厚度、質量與數量的標準設定。資產的供給決定著事業組織能否真正具備履行業務的能力，而資產如何使用又決定著公益事業能否真正、有效的提供，按照公眾受益的目標發揮作用。事業組織只有按照法治的框架運行，并對其進行有效的監管，才能實現其資產的有效投入和資產的有效使用。

【參考文獻】

[1]張劍梅.加強行政事業單位資產管理的對策與建議[J].會計師，2011，（12）：92.

[2]聶常虹.事業單位資產管理與預算管理有機結合問題探索[J].中國科技投資，2012，（16）：64.

[3]馮從敢.安徽省行政事業單位資產管理中心掛牌成立[J].行政事業資產與財務，2011，（5）：63.

[4]沈巋.公法變遷與合法性[M].法律出版社，2010.69.

（責任編輯：劉 丹）