無居民海島使用權客體及法律性質辨析

摘 要：現行法律規范中對無居民海島使用權的規定模糊不清，對其權利客體、法律性質均未作出明確規定。在無居民海島開發和利用過程中，由于無居民海島存在使用權的權利客體范圍不清、法律性質不明、權利內容不確定等因素，一方面導致了無居民海島使用權人的利益難以得到保障，另一方面則加劇了無居民海島盲目開發的態勢。無居民海島使用權客體具有整體性，即由島礁、島上的植被、水體、島礁周圍海面等構成并予以體現。無居民海島使用權不僅具有用益物權的共性，而且具有不同于傳統用益物權的個性，因而宜將無居民海島使用權作為一種新型用益物權在法律層面上加以規定。因此，應明確無居民海島使用權的客體范圍和法律性質，以期為無居民海島的有序開發利用和保護奠定理論基礎。

關 鍵 詞：無居民海島使用權；客體范圍；法律性質

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）09-0092-07

收稿日期：2016-07-08

作者簡介：唐俐（1975—），女，四川蓬溪人，海南大學法學院副教授，碩士生導師，吉林大學法學院民商法博士研究生，研究方向為民法學。

在我國廣闊的的海域中，面積大于500m2的島嶼有6900多個，其中無居民海島6500多個；面積在500m2以下的島嶼和巖礁近萬個。[1]作為我國領土的重要組成部分，在保持海島及周邊海域的生態環境系統平衡、穩定的前提下，適度地開發利用無居民海島， 對于維護我國國防安全、海洋權益、促進經濟社會的可持續發展具有重要意義。雖然我國已確立了無居民海島國家所有權及有償使用制度、無居民海島功能區劃及保護與利用規劃制度和生態保護制度，但法律法規對無居民海島使用權的概念、客體及法律性質等基本問題并未作出明確的界定，諸多學者對無居民海島使用權相關基本概念的理解也不盡相同。由于無居民海島使用權權利客體范圍不清、法律性質不明、權利內容不確定等因素的存在，一方面導致了無居民海島使用權人的利益難以得到保障，另一方面則加劇了無居民海島盲目開發的態勢，不利于對無居民海島的有效保護和合理開發利用。本文從無居民海島使用權的客體范圍、法律性質等方面進行分析和梳理，以期對無居民海島使用權相關立法及實踐有所裨益。

一、無居民海島使用權立法現狀及評析

《無居民海島保護與利用管理規定》[國海發〔2003〕10號]在其立法目的中明確提到了促進無居民海島合理利用的指導原則，并對無居民海島利用的申請審批、保護整治和管理等作出了較為詳細的規定。①《中華人民共和國海島保護法》（2010）（以下簡稱《海島保護法》）對我國的海島保護與管理具有里程碑的意義，該法確立了海島的開發利用原則，規定了國家是無居民海島的所有權主體，其中的第三節以專節形式規定了無居民海島的保護，并出現了“無居民海島使用金”的相關規定。[2]其后，《財政部、國家海洋局關于印發<無居民海島使用金征收使用管理辦法>的通知》[財綜（2010）44號]和《關于印發<無居民海島使用權登記辦法>的通知》[國海島字（2010）775號]完善了無居民海島使用金征收的標準以及無居民海島使用權登記的相關程序規定。上述法律法規的出臺，對于加強我國無居民海島的開發和管理具有重要作用。然而，從我國法律層面上看，《物權法》中并沒有無居民海島使用權的相關規定，《海島保護法》在立法過程中也未涉及這一問題。在“物權法定主義”原則下，就使得無居民海島使用權處于一種客體范圍不確定、權利內容不明、性質不清的狀態。而在地方性立法中，浙江省、福建省、廈門市、青島市、寧波市等大多根據上位法頒布了無居民海島利用管理辦法（條例）以及無居民海島開發利用的申請審批和使用權的登記管理細則，但對于無居民海島使用權的客體、性質及權利內容并未提及也無權立法。

由于法律法規的缺失，導致實踐中出現了不可小覷的問題：一方面，不利于對無居民海島的有序開發利用和權利人合法權益的有效保障。我國歷來“重陸輕海”，對海洋資源的開發利用原來因受科學技術水平的限制而成效不大，對于在海洋中被水體包圍的無居民海島，一般作為漁民捕魚的據點使用，同時還存在一些挖沙采石等破壞性使用行為。隨著海洋開發水平的提高及力度的加大，無居民海島的經濟價值日益凸顯，使人們將目光投向了海島開發，但粗放式的盲目開發導致海洋生態環境破壞嚴重、海島數量急劇減少。在我國《海島保護法》實施以后，海島開發利用申請開始走向規范化。2011年，國家公布了第一批開發利用無居民海島名單共計176個，但迄今為止，實際上申請開發的也就十幾個。從現實層面上看，其主要原因在于絕大部分無居民海島基礎設施差、開發投資成本高、風險大、融資難、投資回收期較長；從理論層面上看，由于無居民海島使用權性質不明確，導致權利內容不確定，權利人無法預期自己取得的無居民海島使用權是否能得到充分的物權性保護。例如：實踐中存在著政府將無居民海島審批給一個主體使用，后來又審批給其他主體以相同或相似的方式使用的情形，由于無居民海島使用權的客體范圍和法律性質不明確，權利人無法有效主張自己的合法權益；也有當政府規劃改變或因其他原因收回無居民海島等情況出現時，權利人無法得到充分足額補償的情形。另一方面，地方政府在制定無居民海島開發和利用政策、作出決策及后期管理中，因缺乏有效的法律依據及明確的條文規定，導致了管理上的混亂。例如：在對無居民海島進行開發利用的過程中，在《海島保護法》頒行以前，大部分的海島開發是由國土部門頒發土地使用權證；在《海島保護法》頒行以后，確立了應由海島管理部門按照法定程序頒發無居民海島使用權證，而權利人由于土地使用權并未到期，一般都不會主動去換證，海島管理部門也沒有相關的法律依據要求權利人換證。而在權利人對無居民海島開發利用的過程中，實際上所使用的不僅僅是島上的土地，還包括無居民海島之上的其他自然資源及其周邊海域等，這就給管理帶來了難題。

二、無居民海島使用權客體范圍的界定

權利必須有其主體，亦必有其客體。權利的主體為人（法人與自然人），客體則依權利種類的不同而異。[3]對于無居民海島使用權而言，明確其權利客體是分析和理解權利性質的邏輯前提，也是科學合理闡釋無居民海島的概念及設定權利內容的基礎。

（一）無居民海島范圍的界定

權利行使范圍以其權利客體的范圍為限，欲明確無居民海島使用權的客體，必須明確界定無居民海島的范圍。清晰明確的無居民海島范圍便于我們理解和掌握無居民海島使用權的法律概念、特征及其法律屬性。

⒈“海島”及“無居民海島”的界定。《聯合國海洋法公約》第一二一條規定：“島嶼是四面環水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區域?！盵4]島嶼泛指散布在海洋、河流或湖泊中的一切陸地。海島即特指完全為海水包圍的陸地。可見，海島與島嶼之間在概念上存在種屬關系。我國《海島保護法》規定：“海島，是指四面環海水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區域，包括有居民海島和無居民海島?！盵5]該法第五十七條規定：“無居民海島是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島。”[6]可見，無居民海島首先是海島，其具備海島的一般特征，同時，附加了“不屬于戶籍登記地”作為海島“無居民”的判定準則。

結合國際法和我國法律法規，從海島范圍的規定及無居民海島的界定來看，作為無居民海島應具備以下典型特征：第一，無居民海島具有獨立性與封閉性。從形式上看海島與大陸之間被海水分割，既獨立于大陸又獨立于海洋，如無人為因素的影響，海島自身形成的生態系統具有相對封閉性的特點。第二，海島范圍的可變性。由于潮汐規律的影響，海島上陸地區域范圍具有可變性，但為了能夠確定海島的界定范圍，人為地以高潮時高于水面的自然形成的陸地區域為限設定海島的范圍，并不包括海島周邊的海域（主要是指海島周圍海灘及環島淺海）等。第三，無居民海島不屬于居民戶籍管理的住址登記地。

⒉現行法律規定中關于“無居民海島”定義的局限性分析。上述法律規范關于無居民海島范圍的界定，其局限性比較明顯，無法滿足無居民海島開發利用的要求。我國《海島保護法》第三十條對無居民海島的保護提出了要求，即無居民海島的保護和利用應避免對海島及周邊海域的生態系統造成破壞。由此可見，就無居民海島使用而言，其影響范圍并不單單局限于海島本身，還包括海島周邊一定范圍內的灘涂、海域面積。由于無居民海島上的陸地、周邊的海域（含灘涂）等資源之間存在關聯性和多用途性，使無居民海島的開發活動涉及到各種資源的多目標綜合利用，不僅不能割裂各資源之間的密切聯系，而且割裂這種聯系也不符合實際開發利用的現實。如果未賦予無居民海島使用權人對無居民海島周邊海域的使用權，那么很可能會出現無居民海島使用權人對無居民海島周邊海域的海域使用權人的權利造成侵害的結果。如果賦予無居民海島使用權人對周邊海域的海域使用權，即在一個權利客體上賦予其多重權利，勢必在實質上會造成權利的疊加，造成權利沖突及加大海洋主管部門的管理難度。因此，必須對無居民海島的范圍作出清晰明確的界定。島上擁有豐富的生物資源和非生物資源，無居民海島應該是海島及周邊各種資源的有機組合體，不能將其割裂開來，分散成為各個權利單體。無居民海島作為整個海洋生態系統的重要因素，由于其自身具有的獨立性和封閉性的特點，單個海島即可構成一個相對獨立的閉合的生態環境地域系統，這個系統包括島體、島灘、島基（礁）和環島淺海四個小生態環境。[7]只有將無居民海島作為一個有機的整體來看待，才能解決其權利客體范圍存在的問題。

（二）無居民海島使用權客體范圍思辨

物權的客體即標的物的形態對于物權的形態、物權的享有和行使等具有相當大的制約作用。[8]物權法要求標的物必須是獨立的，這也被稱為“物權客體的獨立性”。物權客體的獨立性主要表現在無需附于其他物而可獨立存在，從物所具有的交換價值角度而言，在進行價值交換過程中，應將物權客體作為一個獨立存在的個體物來對待和處理。因此，物權在客體原則上應為單一物，這是基于物權客體的獨立性和特定性而決定的。單一物是相對于集合物而言的，集合物又可分為事實上的集合物和法律上的集合物兩種。事實上的集合物，是指當事人基于意思自治或者出于經濟目的的考量，將多數單一物或者合成物集合成一個統一的整體，將其作為“單一物”進行處理或者交易，也被稱作“物件的集合”；法律上的集合物，是指可將多數物或者權利在法律上擬制為一個整體，通常而言是權利義務的集合，有時也被稱作“集合財產”。傳統觀點認為集合物并不能作為物權的客體，這是因為物權公示時會產生一定的技術困難，但是只要有適當的公示方法，集合物完全可以作為一個獨立的物而存在。隨著社會經濟的快速發展，將集合物作為交易的對象，可以減少交易的成本和代價，使交易變得簡便、快捷，同時也有利于監管部門對其實施監管。從法律經濟學角度而言，在一些特殊情況下將集合物作為物權的客體則顯得尤為必要。

無居民海島本身及周邊海域內蘊含著極為豐富的自然資源，不僅有土地、林木、淡水資源，還可能有礦藏、珍稀野生動植物等資源。無居民海島使用權的客體是物而不是行為，基于無居民海島本身所具有的自然屬性和特征，在開發利用過程中應將其視為一個統一的整體，即法律上的集合物來看待。在多視角模式下，將無居民海島及其周邊海域（環島淺海）看做一個有機的整體，但如何劃定海島周圍海域，將其納入到無居民海島使用權的范圍之內？筆者認為，應以海岸線的平均低潮線為準。其理由如下：對于無居民海島而言，由于本身被海水環繞，海島周邊海域面積比較大，加之潮汐規律的影響，無居民海島使用權的客體范圍難以確定，采用平均低潮線的標準劃定使用權客體范圍，可以減少無居民海島使用權與海域使用權之間權利重復設置造成的權利沖突與矛盾。

海島整體本身具有確定性、可使用性以及可支配性。所以，作為整體組成部分的島上土地及其地上建筑物、構筑物、附著物、淡水以及海島周圍海域等可作為無居民海島使用權的集合客體。無居民海島使用權的客體范圍是由其自身的自然屬性及其價值屬性所決定的，清晰、明確的無居民海島使用權的客體范圍，對于進一步明確無居民海島使用權的法律性質具有重要意義。

三、無居民海島使用權法律性質辨析

由于我國相關法律法規并未對無居民海島使用權作出明確規定，導致無居民海島使用權法律性質不明。因此，明確無居民海島使用權的法律性質，是無居民海島使用權設定、變動、注銷等一系列法律問題得以解決的前提。目前，學界對于無居民海島使用權法律性質的認定主要有以下三種觀點：特許物權說、混合權利說以及新型用益物權說。

（一）無居民海島使用權之特許物權性質質疑

有的學者認為，無居民海島使用權不是用益物權，是特別法上的物權，其權利的取得必須經過行政許可，[9]可以稱之為特許物權或特別物權。[10]特別法上的物權被稱之為特許物權是由特別法加以規制的，如采礦權、養殖權、捕撈權等，其在實質上是具有一定財產性質的，有時也被稱為自然資源物權或者準物權。特許物權具有其顯著的特征：首先，特許物權立法的本意是為了實現對國家稀缺資源公平合理的分配，因此，為了分配這些稀缺資源，需要行政審批作為其前置程序，通過行政審批是取得特許物權的前提條件；其次，權利的客體具有復合性與不特定性；再次，權利的母體為國家所有權或集體所有權；最后，取得權利后除承擔私法上規定的義務外，還應承擔一定的公法上的義務。

我國《物權法》第一百二十三條明確了探礦權、取水權、捕撈權、養殖權的用益物權性質，并將其納入用益物權體系的一般規定之中。用益物權作為傳統物權理論的三大體系之一，是指非所有權人通過占有所有權人之物（不動產），以使用并取得收益為主要內容，兼具有一定的處分權能的一種權利或資格。采礦權、捕撈權等特許物權的客體數量并不確定，其客體不具有確定性。采礦權、捕撈權是權利人依照公法程序取得，其權能屬性實際上是一種私人的財產權。因為，權利是通過消耗或發掘權利客體物進而獲取收益來實現的，權利的客體物在被權利人取得之前，其所有權者為國家，權利人在獲取標的物之前并不對其具有所有權，也無法對標的物實施占有。①因此，特許物權的實現是權利人通過對標的物的“消耗或者發掘”來實現的，權利人以此獲取相應的收益。

無居民海島使用權與特許物權之間有著明顯的區別。首先，無居民海島使用權的客體是清晰、明確的無居民海島（包括島礁、水體、環島海域等）整體。其次，無居民海島使用權人對無居民海島的使用是以對海島“占有、使用、收益”為目的，并不是以對無居民海島的“消耗性采掘與開挖”獲取收益為目的。因為，無居民海島開發使用的原則是“保護優先、合理開發”，應盡量減少對無居民海島及其周邊海域的生態環境造成破壞。盡管有些森林類用島是對島上的森林植被進行開發利用，但是不能因為海島所承載的特定的自然資源類型而將其割裂為同采礦權與捕撈權類似的權利，將無居民海島使用權視為各個單獨權利的、籠統的、寬泛的集合體，這樣便背離了《海島保護法》的立法初衷。

（二）無居民海島使用權之混合權利性質的實質

無居民海島本身具有特殊的自然屬性、生態屬性及社會價值屬性，與傳統民法上的用益物權相比，無居民海島使用權兼具有強烈的公法色彩。因此，有學者從無居民海島使用權的海洋屬性和海權發展視角進行闡釋，認為無居民海島使用權應該是一種隱含著公共利益與私人利益的實現的兼具公權與私權屬性的混合權利（力）。[11]

權利行使的范圍是有邊界的，相對于純粹私法上權利的獲取和行使而言，無居民海島使用權人所承擔的義務帶有明顯的社會公共利益屬性。例如：需維護無居民海島周邊生態環境的平衡，嚴格遵守無居民海島的開發利用規劃，其利用方式和內容等都受到一定的限制或公法的干預。國家既是無居民海島的所有者，又是無居民海島的管理者，還是無居民海島的經營者。在對無居民海島進行開發利用的過程中，三種不同權力體系極易混合在一起，無居民海島所有權是借助某種私法形式或手段而體現在無居民海島之上的權力與權利之中的。因此，無居民海島所有權是一種權利和權力的復合體，無居民海島所有權兼具有公法和私法的性質。在此基礎上所派生出來的無居民海島使用權繼承了其母權兼具有公法與私法性質的特性，這種權利（力）體系的構建有別于用益物權。國家在行使自然資源所有權時，其身份與私法所有權的所有者身份并沒有區別，都是平等的民事主體。[12]無居民海島作為一種特殊的自然資源，在對其開發利用過程中，國家作為管理者，出于維護國家和社會公共利益的需要，對其進行必要的行政干預，符合可持續發展原則。從這個意義上講，作為自然資源所有權人的國家已成為自然資源管理者，國家所有權和國家管理權是相分離的。因此，作為私法上的民事主體，無居民海島所有權人的國家與無居民海島使用權人處于平等的民事地位，在此基礎上形成的無居民海島使用權盡管是一種包含公共義務的權利，與傳統物權法上用益物權有著一定的區別，但仍不能脫離用益物權的范疇。

（三）無居民海島使用權之新型用益物權性質的合理性思考

有學者認為，“無居民海島使用權是一種新型用益物權，有別于傳統民法上的用益物權”。[13]筆者贊同這一觀點，無居民海島使用權不僅具有用益物權的共性，也具有不同于傳統用益物權的個性。

⒈用益物權以物的使用價值而非交換價值為內容，無居民海島使用權是以對無居民海島的占有和使用、獲取收益為主要內容，屬于以“對物的使用”為內容的類別。無居民海島使用權是一種具有支配性和排他性的權利，在一個無居民海島上只能設定一個無居民海島使用權，當無居民海島使用權權利受到侵害時，無居民海島使用權人有權利要求侵害人停止侵害并賠償其相應的損失。用益物權法律體系的形成，主要是以不動產為其客體建立起來的。雖然我國《物權法》第一百一十七條在對用益物權界定時為動產用益物權預留了空間，[14]但實踐中卻基本沒有動產用益物權的存在。以典型的不動產土地為其客體所建立起來的傳統用益物權制度，主要包括地上權、地役權、永佃權等。無居民海島使用權的客體是物，雖然也包括島上陸地資源，但卻是以對無居民海島資源整體（包括島上的動植物、礦產、天然或人工建造的自然景觀等）的開發利用進而獲取收益為主要目的而建立的，這與傳統民法上的用益物權相較而言，在權利的客體上存在較為明顯的差異，前者主要是以土地為其權利客體。由此看來，無居民海島使用權與土地用益物權既具有共性又具有明顯的個性。

⒉由于無居民海島的獨立性和封閉性的特點，每個海島可單獨形成一個完整的生態環境地域系統。無居民海島使用權權利客體的整體性則是由島礁、島上的植被、水體、島礁周圍海面等構成并予以體現的?；跓o居民海島使用權客體的整體性特點，不能將無居民海島內的土地、動植物、水體等單獨割裂開來，形成分散的各個權利體，否則，不僅不利于保護無居民海島的生態環境平衡，更不利于無居民海島主管部門對無居民海島的管理。從這個角度上看，無居民海島使用權與傳統民法上的用益物權在其客體上具有明顯的差別。而無居民海島本身具有的特殊價值，比如國防安全、科研教學、生態保護等社會公共利益價值也與傳統民法上用益物權具有明顯的不同。

因此，筆者認為，無居民海島使用權不能照搬傳統物權法上用益物權的相關法律規定對其進行規范調整，但也不能忽視其與用益物權的共性。在現有的用益物權法律體系的框架下，宜將無居民海島使用權作為一種新型的或者特別的用益物權來看待，使之與土地用益物權并列，以完善用益物權法律體系。

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（責任編輯：馬海龍）