城鎮化發展進程中的中國城鎮土地利用特征分析

摘 要：隨著我國城鎮化的發展，城鎮用地面積不斷擴大，雖然我國取得了很大的成績但是卻存在著很多問題，土地利用也日漸失控，使我國的城鎮化發展有些扭曲，面對這種情況必須采取相應的措施進行解決，才能使我國的城鎮化健康發展。

關鍵詞：城鎮化發展；城鎮土地利用；分析

引言

近些年來，我國的城鎮化有了很大的發展，但是在發展過程中伴隨著很多嚴重的問題，城鎮用地的不合理就是最為嚴重的一項，由于對于城鎮化的理解不到位，導致城鎮土地利用逐漸盲目地擴張，不僅浪費了土地資源、破壞了生態環境，還阻礙了我國城鎮化發展進程以及經濟的平穩運行，因此要通過有效措施的運用恢復我國城鎮化發展的健康狀態。

1 城鎮化進程中土地利用的問題

1.1 土地利用嚴重違法規

城鎮化進程中最重要的就是對土地的規劃利用，對此我國還頒布了相關的用地規劃綱要，雖然有明文規定，但是在實際的執行中效果卻并不理想。自20世紀90年代中期以來，我國為了規范土地的利用，做了不少的相關工作，制定了不少法律，但是實際上卻很難做到有法必依、執法必嚴、違法必究，在城鎮化的過程中，土地利用很多都是在嚴重違法、違規的基礎上進行的，不可思議的是部分違法利用土地的主體還是政府機關，正是由于土地不合法的使用，導致我國一直不能對土地進行有效地管理，“上一輪規劃要求在1997年-2010年新增的城鎮用地控制在133.47×10∧4hm∧2左右，但是在實際上于1997-2005就達到了96.39×10∧4hm∧2”[1]。

1.2 盲目擴張、資源粗放使用

20世紀90年代中期以來，為了促進城鎮化的建設，各個地方都把城鎮化建設放在首位，因此城鎮化的規模有了十分明顯的擴大。“很多地方的政府領導對于城鎮化的認識不足，存在一些偏差，他們片面地認為城鎮化就是農村人口向城鎮轉移、鄉村文化向城市文化發展、社會從業人員由第一產業向第二第三產業轉移”，[2]正是由于認識上的偏差，使各個地方爭先恐后地加大城鎮化的建設用地，以及城市人口急劇膨脹，超出了城鎮化的要求，比如說從1996年到2005年我國的城鎮人口從18882.90萬人次膨脹到了23652.00萬，年增長的速度令人咋舌，與此同時的城鎮化建設面積的增長率是人口增長率的2倍，由此可見，錯誤的指導導致我國的城鎮化發展有些扭曲，城鎮化建設進程中對于土地的利用十分盲目，為了單純地追求效益，擴大城鎮規模，使土地資源的使用過于粗放，造成了土地資源的浪費。

1.3 開發不當、影響經濟運行

近些年來，我國經濟由于國家積極的財政政策以及一些比較寬松的金融政策的支持，發展十分迅猛，我國的投資率也逐漸上升，1998年到2005年我國城鎮固定的投資額增加了五千多億，在我國投資額中占據著重要比重。城鎮固定投資的現狀決定了其成為全社會的投資主體，它的增幅遠遠超過了全社會的固定資產投資的整體的增幅，這種投資的快速增長給我國的社會投資帶來了不良影響，使全社會固定資產的投資居高不下，進而對我國的國民經濟造成了影響，國民經濟的正常、平穩地運行受到了沖擊。在城鎮的固定資產投資中，比重最大的就是對土地的投資，再加上社會的節約用地意識不強，導致城鎮化建設中土地被濫用，開發不當，土地被濫用之后反過來又會促進城鎮固定資產投資，由此形成一種惡性循環。

1.4 危及耕地、糧食安全

由于對城鎮化建設的認識的錯誤，導致城鎮用地被盲目地擴大，甚至為了促進城鎮化的規模而占用耕地，1997年到2005年我國建設用地占用了很大一部分耕地，使我國的農業用地逐漸減少，隨著城鎮化進程的不斷發展，我國的耕地逐漸減少，耕地數量減少直接給我國的糧食安全造成了威脅。“根據土地經濟學的理論分析，隨著城鎮化進程的不斷推進，消耗的土地越來越多，其邊際成本也將越來越高，隨之，土地資源稀缺對于城鎮化進程的阻力也應該是越來越高”[3]。

1.5 土地收益分配不公

城鎮化建設的過程中，很多地方政府官員為了凸顯自己的成就，片面地追求城鎮化的規模與速度，特別是一些“模范”城鎮化榜樣以及一些媒體的渲染更加加劇了這種現象。城鎮化建設的過程很多已經淪落為一種官員們手頭的“土地經營游戲”，他們不顧國家的法律，不顧人們的合法權益，對于土地進行濫用。2005年中央和地方收繳的建設用地有償使用費遠遠低于應收繳的水平，甚至不到建設用地出讓費用的三分之一，不僅如此，還常常出現不及時繳納、欠費的情況。我國對于土地使用有明確的規定，農民對于自己所經營的土地僅僅具有使用權沒有所有權，但是由于我國缺乏健全的征地制度，以至于在城鎮化建設中屢屢出現濫用權力，剝奪農民利益的現象。不僅如此，征地的實際補償過低，土地糾紛對于農民來說成了常態，這不僅不利于農村的穩定，更是阻礙了城鎮化的健康發展。

1.6 生態環境日益惡化

土地作為生態環境的一部分，與生態環境有著息息相關的緊密聯系，城鎮化中對土地的不合理利用，使土地的生態系統發生了變化，影響了土地生態系統中的物質循環，即使人們在城鎮化進程中取得了很大的成就，但是卻彌補不了對生態環境帶來了的損害，比如說由于土地的不合理利用導致水資源不斷匱乏，甚至是嚴重的水污染、大氣污染等。

2 促進城鎮用地健康發展的措施

2.1 引導城鎮擴張、加強農地保護

在發展城鎮化的時候需要保持一定的速度，但是這種速度不是絕對的，中國的城鎮化是建立在復雜的國情的基礎上的，因此具有艱巨性、復雜性，城鎮化的發展不能一味地追求速度、忽略了質量，因此在推進城鎮化發展的過程中政府不能給其制定硬性的發展指標，只能在結合不同時期的不同的具體實際情況來不斷地調整，以科學的態度和科學的方法我國的城鎮化進行指導，從而使我國的城鎮化發展少走彎路，健康發展。

鑒于之前城鎮土地規模的盲目擴張的情況，勢必要從中吸取經驗教訓，在城鎮化進程中加強對城鎮化土地利用的規模進行控制，要控制土地利用必須依賴于土地資源的規劃，對于城鎮化發展的土地的使用相關部門要進行嚴格地審批，從而合理有序地控制城鎮化土地利用的規模。不僅如此，還要加強法律建設，使城鎮化進程有法可依，有力地避免一些人為的盲目擴張行為的發生，避免人為的任意改變城鎮化發展速度的情況，為城鎮化的發展提供一個合理的法律環境。

2.2 優化用地結構

城鎮化建設不僅要提高城鎮化的發展水平，還要提高土地的利用效率，優化土地利用的結構，優化土地的利用結構就必須在科學的態度以及方法的指導下，對土地進行科學的利用，在地區、省域以及城鎮不同的層次，以城鎮土地為重點，對城鎮土地進行統籌協調布局。比如說在我國的東部地區，在城鎮化發展進程中就可以增加人均的城鎮用地，適當地減少工礦用地，中部地區則要加強土地集約利用的效率，西北地區可以適當地降低工礦用地，對于省域來說要加強對城鎮土地空間布局的改善等等，只有根據不同地區的不同情況，才能做出合理的規劃，有了合理的規劃才能促進土地結構的優化。

2.3 集約利用土地資源

由于我國的土地資源有限，因此在進行城鎮化發展中必須要樹立節約用地的意識，而節約使用土地資源是一項巨大的工程，為了達到節約用地的目的，在城鎮化進程中要對土地利用的管理主體進行監督，規范其行為、提高其節約用地的意識，與此同時通過多種方法的使用，促進土地資源的合理運用。為了促進土地資源的集約利用可以以經濟為杠桿進行調節，適當地提高建設用地的成本，以及保有成本，與此同時還要“全面實行土地有償使用，充分運用地租地價杠桿，挖掘土地的利用潛力，提高土地的利用率”。此外還要不斷完善土地利用的行政領導，對于城鎮建設開發用地進行嚴格地管理，加強法律、法規的管理與監督，對于濫用土地的人以及單位進監察與懲罰。

為了促進土地資源的集約利用還要加強集約利用的科技的發展，并制定準確的節約利用土地資源的標準，從而推動我國城鎮化建設中土地資源的節約利用，提高土地資源的利用效率，合理進行城鎮布局。

2.4 統籌城鄉居民建設用地

相對于農村來說，城鎮在建設用地上更加的集約，在城鎮化建設中，相關體制不斷地改革，對于土地的宏觀調控也將不斷地深入，很多農民都已經向城鎮居民轉化，在他們轉化的過程中如果能將其原有的居住地騰出并進行整理，使其變成農業用地，從而補充農業耕地的面積，這樣一來，就可以對城鎮化建設中對耕地占用的面積進行抵消，從而在一定程度上保障我國的耕地面積不會隨著城鎮化的發展而出現大幅度地減少，從而保障我國的糧食安全，促進社會的穩定，使生態良性發展。

2.5 促進土地生態良性化

由于這些年來我國城鎮化建設的發展，對土地的不合理的利用給生態環境造成了很大的損害，導致我國的生態環境問題日益嚴重，面對這種情況必須對用地進行科學地規劃，加強對環境的整治。

在城鎮化建設中要對區域內的用地進行合理地布局，對居民點、農田以及林地、草場等進行合理地配置，使其形成一個合理的有機的體系，使其在功能上相互補充，從而構成一個健康的生態格局。在對用地進行規劃的過程中，要切實根據用地功能的需要進行布局，通過合理的布局減小對生態的影響，并在此基礎上合理地劃分生態保護區，對各種生態用地加強保護。

2.6 完善城鎮土地儲備制度

“城鎮土地儲備制度是城鎮化建設土地制度改革的一個創新型的舉措。”這個創新的措施的具體實施的方法就是，以政府的委托機構為主對土地進行征用、收購或者是置換的方式，把土地集中起來，通過對土地資源的有效整理為發展城鎮化土地利用打下堅實的基礎。完善的城鎮土地儲備制度有利于改善我國的濫用土地資源的情況，促進政府職能的充分發揮，有利于促進土地資源的合理利用，優化土地利用結構，為我國的城鎮化建設的健康可持續的發展提供可靠的制度保障。

3 結束語

隨著我國經濟的不斷發展，我國的城鎮化取得了很大的成績，城鎮化水平有了顯著的提高，取得了世界矚目的成就。隨著我國城鎮化的發展，城鎮用地面積不斷擴大，雖然我國取得了很大的成績但是卻存在著很多問題，城鎮用地的不合理就是最為嚴重的一項，由于對城鎮化的理解不到位，導致城鎮土地利用逐漸盲目地擴張、土地利用也日漸失控、土地利用嚴重違法規、土地資源粗放使用、并且由于開發不當影響了經濟運行、危及耕地、給糧食安全帶來了很大的隱患、土地收益分配不公、以及生態環境日益惡化等問題逐漸擺在我們面前，使我國的城鎮化發展有些扭曲，不僅浪費了土地資源、還破壞了生態環境，還阻礙了我國城鎮化發展進程以及經濟的平穩運行。面對這種情況必須采取引導城鎮擴張、加強農地保護優化用地結構、集約利用土地資源、統籌城鄉居民建設用地、促進土地生態良性化、完善城鎮土地儲備制度等措施進行解決，才能使我國的城鎮化健康發展。

參考文獻

[1]劉新衛，張定祥，陳百明.快速城鎮化過程中的中國城鎮土地利用特征[J].地理學報，2008，3：301-310.

[2]尚國 ，馮朝軍.城鎮化進程中的土地利用問題與制度創新—以河北省為例的實證研究[J].當代經濟管理，2005，3：93-101.

[3]張琳，許晶，王亞輝，等.中國城鎮化進程中土地資源尾效的空間分異研究[J].中國土地科學，2014，6：30-36.

作者簡介：蒲文芳（1989，6-），女，籍貫：湖南省懷化市，現職稱：講師，學歷：碩士，研究方向：土地資源管理。