基層檢察機關規范執法行為制度落實的思考

許文輝 郭瑋

內容摘要：黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確指出“必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。2014年12月至2015年12月底，在全國檢察機關開展了為期1年的規范司法行為專項整治工作，重點整治司法不規范突出問題，全面展現了檢察機關規范司法行為的決心和信心，而基層檢察機關理應是發揮基礎與主力軍作用，具有充分的話語權。

關鍵詞：基層檢察院 規范司法 執法公信力 執法 制度 隊伍 監督

1997年，中共十五大正式提出了“依法治國”的概念，其基本含義就是依照體現人民意志和社會發展規律的法律治理國家，而不是依照個人意志。“依法治國”是建設社會主義法治國家和人民當家作主的根本保證。2014年，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》指出，“必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。依法治國是社會文明進步的重要標志，也是維護社會穩定和國家長治久安的重要保障。社會穩定是人民的最高利益，是我們各項事業得以順利發展的前提。歷史經驗表明，法令行則國治國興，法令馳則國亂國衰。保持穩定，最根本的辦法是實行法治。

一、《北京市東城區人民檢察院規范司法行為專項整治工作方案》的基本內容

為深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會和市委十一屆六次全會精神，鞏固和深化全市檢察機關嚴格規范司法專項工作成果，提高嚴格規范公正文明司法能力，增強檢察機關司法公信力，北京市東城區檢察院于2015年全年開展了為期1年的規范司法行為專項整治工作，并制定了《北京市檢察機關規范司法行為專項整治工作方案》（以下簡稱《方案》），作為基層檢察機關規范執法行為活動的制度化成果，該《方案》對如何規范執法行為進行了全面指導，并對2015年全年工作進行了整體部署。《方案》從司法作風、司法紀律以及司法行為等方面列舉了有可能出現的不規范行為，以便使干警對照自己的行為，防止這些現象的發生。這些不規范行為主要包括：

（一）司法作風方面

司法作風簡單粗暴，特權思想、霸道作風嚴重。接待當事人、舉報人、辯護人、代理人和來訪群眾態度生硬、敷衍塞責、冷硬橫推。違反規定使用警車、警具，濫用警燈、警笛、警報器，故意違反交通法規。為追求考評成績而弄虛作假，編造數據，重數據輕效果，違規辦案。發送無實質內容和意義的檢察建議、糾正違法通知書。

（二）司法紀律方面

受利益驅動，越權辦案，違規插手經濟活動；私下接觸當事人及律師，泄露案情或幫助打探案情，或受人之托、干預辦案，利用檢察權獲取個人好處；接受吃請、收受賄賂、以案謀私，辦關系案、人情案、金錢案；不按規定佩戴、使用執法記錄儀。出庭、提訊不按規定著檢察制式服裝。違規著檢察制式服裝到娛樂和公共場所進行娛樂或休閑活動。

（三）司法行為方面

案件線索久拖不查、久查不結，造成纏訪纏訴。職務犯罪偵查案件違規“借用”審查逮捕辦案時間。搜查工作不規范。訊問職務犯罪嫌疑人同步錄音錄像制度落實不到位，存在不供不錄、先審后錄、自問自錄、單人訊問、錄音錄像資料不及時歸檔等問題。指定居所監視居住強制措施適用不規范，對一些限制性規定擅自變通執行。不嚴格執行辦案安全防范制度。批捕引導偵查、公訴提前介入偵查、上下級案件請示和指導、檢委會研究案件、司法機關之間溝通等工作不規范，責任不清。統一業務系統應用能力有待進一步規范和提高。不按規定將案件錄入統一業務系統而“體外循環”。案件信息填錄不準確、不完整。法律文書制作不規范，不按規定及時送達和接收法律文書。應當公開的程序性案件信息、法律文書、重大案件信息不及時公開。應當屏蔽的信息未進行處理。辦案超期或未及時點擊統一業務系統造成系統顯示超期以及其他統一業務系統應用不規范問題。辦案保密工作亟需加強；案卷材料及電子密鑰保管不當。卷宗不及時歸檔。移動存儲介質內外網混用；不依法聽取當事人和律師意見，不認真做好釋法說理工作。對犯罪嫌疑人立案、采取或變更強制措施后不嚴格執行訊問、告權程序。不按規定及時通知家屬、辯護人。不嚴格執行詢問程序，詢問時間掌握不嚴格，超時詢問。對律師申請會見、閱卷等合法要求無故推諉、拖延甚至刁難，違法違規限制律師權利；濫用強制措施，刑訊逼供、違法取證，搞超時訊問、疲勞審訊、超期羈押，體罰或變相體罰。違法查封扣押凍結處理涉案財物，扣押財物不及時移送贓證物管理部門。對已結案件的涉案財物不及時發還或處理。

根據《方案》的要求，全院干警在規范執法行為活動中緊緊圍繞上述三個方面的問題展開對照檢查及整改落實。其間召開了民主生活會和組織生活會，開展了深刻的批評與自我批評，觸及靈魂、正視矛盾，達到了“紅紅臉、出出汗”的效果。之后針對出現的問題制定了解決方案，完善了各項具體制度，并確保整改到位。此外，還健全了檢察機關規范司法的制度機制，并將其作為專項整治工作的重要成果和考核標準。各部門在查擺問題、研究整改的基礎上，對現有辦案管理制度規范進行梳理，當立則立、該修則修，使制度規范易懂易記，接地氣、可操作。通過上述舉措，初步達到了規范司法理念、完善司法機制，提升司法水平的效果。

二、對規范行為執法的體會收獲

（一）思想建設方面

2015年1月，曹建明檢察長在全國檢察長會議上強調：各級檢察機關要堅持用中央精神統一思想和行動，樹立改革大局觀。要把思想政治工作貫穿改革始終，加強對改革的正面宣傳和輿論引導，努力為改革營造環境、凝聚人心、增強合力。根據曹建明檢察長講話精神，我們要著重做好以下幾點：（1）強化執法為民理念，堅持依靠人民群眾推進公正規范司法。在全面推進依法治國新的形勢下，我們要從理論和實踐的結合上，深刻認識、準確把握人民是依法治國的主體和力量源泉這一重要論斷，牢固樹立一切為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民的理念。堅持把以民為本、司法為民，真正把人民放在心中最高的位置，真正做到以最廣大人民利益為念，真正把人民作為檢察工作的最高裁決者，使各項檢察工作充分體現人民利益，反映人民愿望，維護人民權益，增進人民福祉。（2）堅持中國特色的法治理念，樹立法治思維。法治思維是按照法治的理念、原則、精神和邏輯對遇到的問題進行思考和分析的思想認識活動。檢察機關肩負著預防、查處、懲治犯罪和訴訟監督、社會治理的重要職責，是法治的踐行者和守護者。在當今規范執法行為的大潮中，檢察干警一定要樹立法治思維，這是開展工作的一切前提。

（二）制度建設方面

清華大學周光權教授認為，規范執法行為一定要靠制度，要靠完善的體制機制。從基層檢察機關的角度講，要想健全規范執法行為制度，需要從以下幾個方面著手：（1）司法行為的規范化，首先是程序的規范化。目前的程序法和司法解釋雖然日益科學，但基層檢察機關的辦案流程繁瑣，現有的規范制度難以滿足實踐需要。因此，要在現有的法律、司法解釋和制度規范框架內，將日常的每一個辦案環節進一步細化為制度，讓每一項檢察職能的行使都有明確的規范可供遵循。因此，我們需要在現有法律法規的基礎上，詳細梳理可能產生辦案瑕疵的各個環節，從控申接待、案件管理、公訴、自偵等關鍵業務部門入手，健全程序性規定，明確操作規范，固化操作流程。促進辦案、接待工作的規范化、專業化，從源頭上解決隨意司法、粗放司法等突出問題，把執法責任明確到每個人、每一個崗位。為了規范司法行為，東城區檢察院偵查監督處目前針對偵查活動監督工作中的注意事項及易發生的問題組織力量著手編寫《偵查活動監督指引》，旨在通過該書及相應的培訓提升偵監干警偵查活動監督水平，規范干警執法行為。（2）制定規范性文件之前充分調研，增強規范性文件的可操作性和實用性。規范性文件的制定雖然效力較法律低，但同立法程序一樣，都要經過全面仔細的調查研究、比較借鑒、分析討論、意見征求等。如果沒有大量的前期工作做鋪墊，制定出來的規范性文件便成了無根之木、無源之水，對司法實踐起不到很好的規范指導作用，缺乏其應有的實踐意義。因此，我們需要做好前期調研工作。具體的調研工作應當結合各個部門工作的實際情況進行，最好由相關部門的資深檢察官參與制定。同時，也要考慮到檢察機關內部各個部門之間橫向聯系的問題，在制定某一具體規范性文件時，應當盡可能多的聽取相關部門的意見建議。在規范性文件初稿形成后，可以先試行一段時間，通過實踐檢驗文件的科學性和可操作性，有任何瑕疵立即改正，有較好的效果則要堅持。通過制定規范—實踐規范—檢驗規范—完善規范的形式開展工作。（3）健全責任認定與追究方面的規范性文件。雖然規范執法行為專項活動正式展開時間并不長，規范執法一直都是眾多基層檢察機關關注的重點，有些基層院還制定了紀檢監察方面的規范性文件，將不規范的執法行為納入紀檢監察的監督范圍。

（三）隊伍建設方面

檢察干警是檢察工作發展的堅實基礎和重要保障，加強對檢察隊伍的管理，促進檢察隊伍建設，是關系到檢察事業可持續發展的一項重要工作。曹建明檢察長要求，要始終把隊伍建設作為基礎性、戰略性工程來抓，全面貫徹從嚴治檢要求，以正規化、專業化、職業化為方向，大力加強檢察隊伍建設。同時，曹建明檢察長還指出，司法不規范問題更多發生在基層，有些不規范的“頑癥”還根深蒂固，基層院加強司法規范化建設具有必要性和緊迫性。為了建設好基層檢察隊伍，以高素質的檢察隊伍實踐好規范司法，我們需要做到以下幾點：（1）思想政治建設的首要位置不可動搖。在檢察隊伍建設的全部工作中，思想政治建設始終處于牽一發而動全身的首要位置。思想政治建設力度的強弱，質效的高低，很大程度上決定了檢察隊伍建設的成敗。一些基層檢察機關以黨建帶隊建的做法值得提倡，黨員干警是檢察隊伍的主體，抓好黨建就抓住了檢察隊伍的主流。通過各種黨日活動，如組織參觀紅色教育基地，重溫入黨誓詞，集體學習黨的理論等，增強了黨建工作吸引力，提高了黨建工作實效，增強了隊伍的凝聚力和向心力，提高了隊伍的思想政治品質。（2）創新教育培訓機制，促進素質提升。過去，很多基層檢察機關教育培訓的模式一般是灌輸式，并沒有達到最佳的培訓效果。所以要充分放開基層檢察機關的主觀能動性，以執法規范化為契機，鼓勵開展更多的研討式、體驗式、自主式、鼓勵式教育培訓模式。除了創新教育培訓形式之外，還要完善內容，注重培訓的實用性和可操作性。要大力增加程序合法的教育內容，一方面提升干警的規范執法意識，另一方面教育干警如何規范辦案以及面對不同的情形應當怎樣應對。此外，還要推行學習獎勵制度，對自主學習并取得一定成果的干警以及深刻踐行執法規范化，敢于并善于法律監督的干警，要給予表彰及一定的物質獎勵，促進形成人人愛學習，處處講規范的風氣。（3）內外監督，雙管齊下，促進執法規范化的深入。一方面要自覺接受外部監督，牢固樹立監督者更要自覺接受監督的意識，自覺接受人民監督員及群眾對案件的監督。正確處理監督與配合的關系，自覺接受公、法機關的制約監督。進一步加大檢務公開的廣度和深度，對于可以公開的事項盡量公開，逐步實現執法依據、程序、流程、結果一律公開，擴大社會公眾對檢察工作的知情權。另一方面要加強內部監督，除了通過日常教育促進干警保持政治清醒，信念堅定之外，還要高度重視制度建設，特別是績效考核制度建設，以此來帶動執法規范化。應當適應檢察權行使的新要求，增加績效考核制度中辦案程序考核的的內容，加大程序合法性占整體考核的比值權重，對違法程序的案件及責任人給予嚴厲的扣分處罰。程序性指標考核的適用范圍和適用效果尚在探索之中，但其必將促進程序價值在實體案件中的凸顯。檢察機關績效考核制度程序性回歸的突破點體現在考核程序和考核結果的公開，可依托平時考核，如案件管理系統，在案件辦理過程中同時啟動和運行考核系統，將案件辦理的各個階段及辦案人員的執法行為納入考核者的監測范圍，嚴防認為操縱及規避行為，通過監測考核過程和結果的網上公示，督促相關人員嚴格要求自己，實現程序正義和執法規范化。