論偵查監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)

聶云飛

內(nèi)容摘要：如果偵查監(jiān)督性質(zhì)不明、地位不清，則難以抓住解決偵查監(jiān)督困局的要害，因此要加強對偵查監(jiān)督基礎(chǔ)理論的研究。偵查監(jiān)督權(quán)是一種制約式監(jiān)督，具有司法審查的性質(zhì)。

關(guān)鍵詞：偵查監(jiān)督權(quán) 性質(zhì) 制約式監(jiān)督 司法審查

一、問題的提出

審查逮捕、偵查活動監(jiān)督及刑事立案監(jiān)督是檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門的三項職責，該三項職責統(tǒng)稱為偵查監(jiān)督。偵查監(jiān)督工作存在三個困局：首先，偵查活動違法的現(xiàn)象時有發(fā)生，由于違法偵查而導(dǎo)致的冤假錯案觸目驚心，整個社會對偵查活動合法性的關(guān)注日益上升，檢察機關(guān)想要對此有所作為，卻又難以取得明顯的成效。其次，與偵查活動監(jiān)督相比，檢察機關(guān)在刑事立案監(jiān)督方面更顯得乏力。偵查機關(guān)出現(xiàn)“有案不立”、“立而不偵”“違法立案”等情況時，檢察機關(guān)對偵查機關(guān)的監(jiān)督權(quán)總是難以實現(xiàn)。最后，檢察機關(guān)偵查監(jiān)督工作面臨的最大挑戰(zhàn)是，部分學(xué)者認為檢察機關(guān)不是司法機關(guān)，檢察機關(guān)作為控訴機關(guān)不能享有剝奪犯罪嫌疑人自由的權(quán)力，因此祭出“保障人權(quán)”及“司法審查”的大旗，主張將批準逮捕的權(quán)力交給審判機關(guān)，取消檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督權(quán)。

面對上述困局，檢察機關(guān)和社會各界，必須理性審視產(chǎn)生這些困局的實質(zhì)原因，并在此基礎(chǔ)上研究破解困局的出路。在學(xué)界和實務(wù)界之前的討論中，實務(wù)界多因憲法規(guī)定檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)以及刑事訴訟法設(shè)置了刑事訴訟監(jiān)督制度，故主要討論如何更加有力地實施偵查監(jiān)督的問題。例如，對于檢察機關(guān)對偵查機關(guān)“違法立案”難以有效監(jiān)督的原因，多解釋為刑事訴訟法沒有對此做出明確和有效的規(guī)定。但我們不禁要問，刑事訴訟法沒有對此做出明確有效的規(guī)定意味著什么，僅僅是立法不完善、法律規(guī)定缺乏可操作性的問題？如果不研究深層原因，不作出足以服人的解釋，就會使人誤以為只要刑事訴訟法按照作出修改，就能將“違法立案”問題予以化解，但事情是否真的如此簡單？

學(xué)界的焦點則主要聚訟在檢察權(quán)的性質(zhì)上，集中討論檢察機關(guān)是否司法機關(guān)，檢察機關(guān)同時作為控訴機關(guān)和法律監(jiān)督機關(guān)是否合適等問題，而對于偵查監(jiān)督的本質(zhì)究竟為何、是否只能由審判機關(guān)對偵查活動進行所謂司法審查等偵查監(jiān)督的基礎(chǔ)理論，卻缺少比較深入的研究和討論。例如，有一種研究思路為，論證檢察機關(guān)不是司法機關(guān)，它對于偵查活動的“監(jiān)督”不屬于司法審查，因此不能將批準逮捕的權(quán)力交給檢察機關(guān)。對此，我們應(yīng)該思考，在目前刑事訴訟程序中，審判機關(guān)實際上已經(jīng)具有了對偵查活動進行最終的控制及制約的權(quán)力——還有什么制約手段的威力能夠超過最終判定偵查活動是否違法的裁決權(quán)，但審判機關(guān)的司法審查在監(jiān)督或者制約偵查活動方面有多大的成效？再例如，另外一種研究思路認為，檢察機關(guān)是控訴機關(guān)，因此讓它擁有批準逮捕犯罪嫌疑人的權(quán)力，則完全有可能產(chǎn)生“以捕代偵”、“先捕再偵”等情況。對這種憂慮，我們有理由發(fā)問，偵查監(jiān)督部門的檢察官，在審查偵查機關(guān)提請逮捕的案件時，真的會把自己定位為控訴方，從而出于日后控訴需要的考慮而“以捕代偵”或者“先捕再偵”？即使不考慮逮捕的“受益者”主要是偵查機關(guān)而不是檢察機關(guān)，也不考慮“錯捕”會給批準逮捕的檢察官個人造成不利后果，難到為了維護檢察機關(guān)的利益，偵查監(jiān)督部門的檢察官不是更傾向于從嚴把握逮捕條件，從而最大程度地避免日后出現(xiàn)捕后“不能訴”或者“被判無罪”的情況？此外，在目前的刑事訴訟實踐中，為了保證審判順利進行，存在審判機關(guān)要求檢察機關(guān)必須逮捕犯罪嫌疑人后再起訴否則不予受理的情況。對此我們又作何解釋。

總之，在偵查監(jiān)督性質(zhì)不明、地位不清的情況下，在對偵查監(jiān)督的基本規(guī)律缺乏清晰認識的情況下，我們難以抓住偵查監(jiān)督困局的要害。有鑒于此，本文擬對造成檢察機關(guān)偵查監(jiān)督基礎(chǔ)理論當中的核心問題——偵查監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)進行嘗試性探索，討論為什么要設(shè)置偵查監(jiān)督制度以及檢察機關(guān)承擔偵查監(jiān)督職責的合法性。

二、偵查監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)

法律監(jiān)督權(quán)，按照通常的解釋，是指“運用法律規(guī)定的手段，依照法律規(guī)定的程序，針對特定的對象進行的、能夠產(chǎn)生法定效力的監(jiān)督。”根據(jù)上述定義，偵查監(jiān)督權(quán)似乎可以定義為，為了保障國家法律在刑事偵查方面得到統(tǒng)一正確的實施，檢察機關(guān)根據(jù)憲法、法律的授權(quán)，依照法定的程序，針對偵查機關(guān)的偵查活動進行的、能夠產(chǎn)生法定效力的監(jiān)督。這樣的定義過于抽象，需要加以具體的解釋。監(jiān)督有兩種模式，一種是系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督，另一種是系統(tǒng)之間的相互監(jiān)督。前種監(jiān)督，監(jiān)督的主體和客體一般都存在于同一系統(tǒng)之內(nèi)，它的特點是監(jiān)督權(quán)隸屬于決策權(quán)，具有能保證決策權(quán)得到有效實施的優(yōu)點，但缺點是由于不能對決策權(quán)本身進行監(jiān)督，因此難以糾正決策的失誤。后種監(jiān)督，監(jiān)督的主體與客體一般存在于不同系統(tǒng)之中，相互間沒有隸屬關(guān)系，在這個監(jiān)督系統(tǒng)中，沒有不受監(jiān)督的絕對權(quán)力，一般我們將這種監(jiān)督稱之為制衡。檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督權(quán)是一種自上而下地、帶有管理意味的“監(jiān)督”，還是一種帶有分權(quán)制衡意味的制約式監(jiān)督？這就使問題回到了偵查監(jiān)督理論的研究起點，即為什么要設(shè)立這種偵查監(jiān)督制度，它的功能是什么。

揭示一種制度設(shè)立目的的最佳方式或許是從梳理該制度的源流開始。一般認為，現(xiàn)代檢察制度濫觴于法國。從歷史的角度看，法國生成現(xiàn)代檢察制度的最直接的原因在于追求訴訟方式的變革和控審職能的分立。有學(xué)者指出，法國啟蒙先賢創(chuàng)設(shè)檢察官角色的目的和初衷有二：一是改革封建糾問式訴訟、防止法官專權(quán)擅斷；二是為了控制警察濫用權(quán)力、防止警察國家的夢魘重現(xiàn)。該學(xué)者還進一步將歐陸檢察制度創(chuàng)制的目的概括為三個方面，一是廢除當時訴訟中的糾問制度，確立訴訟上的分權(quán)原則；二是創(chuàng)設(shè)檢察官之職，以一個受過嚴格法律訓(xùn)練和法律約束的公正客觀的官署，控制警察活動的合法性，擺脫警察國家的夢魘，“檢察官之創(chuàng)設(shè)，乃催生法治國并克服警察國之明顯標志”；三是守護法律，使客觀的法意—保護人權(quán)觀通于整個刑事訴訟程序。這樣看來，從歷史源流講，至少歐陸國家創(chuàng)設(shè)檢察制度是為了從司法權(quán)中分出一個檢察權(quán)，通過檢察權(quán)去分別制衡傳統(tǒng)的偵查權(quán)和司法權(quán)，以防止前者濫用警察權(quán)力，防止后者專權(quán)擅斷。

毫無疑問，我國的檢察制度受到前蘇聯(lián)檢察制度的深刻影響。前蘇聯(lián)的檢察制度是列寧根據(jù)當時蘇聯(lián)的國情，在對俄羅斯帝國檢察制度進行改造的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)，之后它不斷受到歐陸國家檢察制度的影響。因此，中國目前的檢察制度與大陸法系國家檢察制度在功能定位方面應(yīng)該有近似關(guān)系。但是，討論我國偵查監(jiān)督制度的設(shè)立初衷和功能，如果只考慮大陸法系國家檢察制度的影響顯然是不妥當?shù)摹Ｎ覀冞€應(yīng)該從我國的文化傳統(tǒng)方面對此進行分析。對此，在對中西方社會結(jié)構(gòu)方面的差異以及我國傳統(tǒng)的監(jiān)察御史制度進行梳理后，有文指出，“設(shè)置獨立的監(jiān)督機關(guān)，行使獨立的監(jiān)督權(quán)，以達到防止權(quán)力濫用、維護法制統(tǒng)一之目的，是我國自封建社會以來的不懈追求和探索。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，依法獨立行使檢察權(quán)，正是對這一追求和探索的延續(xù)”。該文還提出，“監(jiān)督，而不是分立或制衡，成為中國政治文化傳統(tǒng)中具有奠基性的一環(huán)。”這種觀點討論了中國現(xiàn)代檢察制度與傳統(tǒng)監(jiān)察御史制度之間的關(guān)系，為我們?nèi)姘盐瘴覈鴻z察制度的淵源——本土的監(jiān)察御史制度及外來的前蘇聯(lián)的檢察制度，提供了新的視角。但監(jiān)督與分權(quán)制衡真的就這么不可調(diào)和，不能是一個認識的角度問題？之所以說中國傳統(tǒng)社會有獨立于行政權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督權(quán)，而沒有分權(quán)制衡，是因為中國長期有中央集權(quán)的傳統(tǒng)，皇權(quán)始終居于最高權(quán)力的頂端，這顯然與歐美國家缺少集權(quán)傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)有很大差異，因此歐陸國家現(xiàn)代檢察制度確立之時，主要考慮的是從司法權(quán)中分立出一個檢察權(quán)，讓其分別對偵查和審判進行制約，而我國長期存在直接隸屬于最高權(quán)力——皇權(quán)的監(jiān)督權(quán)，因此它是代表皇權(quán)進行監(jiān)督而不是制衡。可是，在我們看來，從皇權(quán)的角度分析，這種接受自己的委托而對行政權(quán)和司法權(quán)進行監(jiān)督的做法，就是一種政治上的選擇——分權(quán)制衡，只不過這種分權(quán)制衡在中國傳統(tǒng)社會是為了維護皇權(quán)，為皇權(quán)服務(wù)。總之，對中國現(xiàn)代檢察制度的內(nèi)外兩個淵源進行梳理后，可以看出，創(chuàng)立檢察制度的目的就是為了對傳統(tǒng)的行政權(quán)（包括偵查權(quán)）和司法權(quán)進行制約式監(jiān)督，而創(chuàng)立偵查監(jiān)督制度的目的就是為了對偵查權(quán)進行制約式監(jiān)督。

之所以強調(diào)偵查監(jiān)督是一種制約式監(jiān)督，是因為中國存在的主要問題是權(quán)力過于集中，創(chuàng)設(shè)偵查監(jiān)督制度是為了制約具有天然擴張傾向與極易侵犯人權(quán)的偵查權(quán)，但既然是制約，就要防止在制約一種權(quán)力的時候創(chuàng)設(shè)了另外一種不受制約的權(quán)力，因此不能以為，只要不斷地加強監(jiān)督就能解決違法偵查侵犯人權(quán)的問題。

作為制約式監(jiān)督，偵查監(jiān)督的功能主要是防止違法偵查，過濾錯案。通過偵查監(jiān)督，檢察機關(guān)一方面對偵查機關(guān)的偵查行為實施監(jiān)督，防范、盡可能及時發(fā)現(xiàn)以及糾正偵查機關(guān)違法的偵查行為，以防止違法偵查行為侵犯犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，防止違法偵查行為導(dǎo)致錯案。另一方面則嚴格控制剝奪人身自由的強制措施的適用，以防止不適當?shù)膹娭拼胧┰斐僧斒氯撕戏?quán)益不必要的損失，在已經(jīng)發(fā)生錯案的情況下減輕危害后果。在我們看來，偵查監(jiān)督無非是檢察機關(guān)與偵查機關(guān)在刑事偵查方面的分權(quán)制衡問題，它是一種具有制約功能的監(jiān)督，是分屬兩個系統(tǒng)的不同主體之間存在的一種制約式的監(jiān)督，它的核心問題就是如何處理好這兩個國家機關(guān)在刑事偵查方面的關(guān)系，從而達到打擊刑事犯罪與保障人權(quán)的最佳平衡。下面我們從偵查監(jiān)督的構(gòu)成要素方面對此進行進一步的討論。

我們可以將偵查監(jiān)督的要素分解為監(jiān)督的主體、監(jiān)督的客體以及監(jiān)督方式。偵查監(jiān)督法律關(guān)系中，監(jiān)督的主體是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)——檢察機關(guān)。監(jiān)督的客體是偵查機關(guān)及其刑事偵查活動。監(jiān)督方式是檢察機關(guān)依據(jù)法律的授權(quán)否定違法偵查活動或者否定偵查機關(guān)提請逮捕犯罪嫌疑人的請求，具體包括對偵查機關(guān)提請逮捕但不符合逮捕條件的犯罪嫌疑人作出不批準逮捕的決定，要求偵查機關(guān)糾正違法偵查行為，要求偵查機關(guān)依法立案或者不予立案。偵查監(jiān)督的三個構(gòu)成要素中，后兩個要素必須進行具體的討論，因為它們決定了偵查監(jiān)督的具體內(nèi)容和性質(zhì)，以此與審判監(jiān)督相區(qū)別，反映了偵查監(jiān)督的基本特征。

無論古今中外，偵查活動出于“利益最大化”的追求，總是力求使用成本最小的方式去查明刑事案件的真相。例如，所有的偵查機關(guān)都希望能夠盡可能地將查獲的犯罪嫌疑人予以羈押，都希望能盡可能地獲取犯罪嫌疑人的口供然后再去依據(jù)口供尋找其他證據(jù)，因為這些做法能夠最大程度地減少偵查活動的障礙或者說成本。對偵查機關(guān)而言，犯罪嫌疑人享有的所有權(quán)利，無論是憲法性權(quán)力還是非憲法性權(quán)利，都可能構(gòu)成對偵查活動的障礙，因此偵查機關(guān)總是具有侵犯犯罪嫌疑人權(quán)利的沖動和渴望。這就使我們從保護人權(quán)的角度明確了偵查監(jiān)督的客體，即凡是存在侵犯人權(quán)可能的偵查活動都應(yīng)該屬于監(jiān)督的對象。之所以說是應(yīng)該屬于，是因為我們還需要從另一個角度對此進行討論，即偵查活動盡可能地查明案件事實的真相，是對打擊犯罪極為有利的，從而維護了社會的整體利益。這就使偵查監(jiān)督的對象沒必要，也不可能是所有的偵查活動，而應(yīng)該是在全面衡量了保護人權(quán)和打擊犯罪兩種需要后找到一個較好的平衡點，從而使偵查監(jiān)督既不過多地妨礙正常的偵查活動，又能集中力量對嚴重侵犯人權(quán)的違法偵查活動予以制止和糾正。因此，具體而言，偵查監(jiān)督的客體是國家認為可能嚴重侵犯人權(quán)而必須予以制止和糾正的違法偵查活動。

與審判監(jiān)督相比，檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督在具體的監(jiān)督方式上有以下區(qū)別：第一，偵查監(jiān)督不僅包括事后監(jiān)督，而且存在對偵查活動的事前和事中的控制及監(jiān)督。審判監(jiān)督主要是一種事后監(jiān)督，而檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督不限于此。例如，當通過審查偵查機關(guān)提請逮捕的案件發(fā)現(xiàn)存在違法偵查行為時，檢察機關(guān)可以要求對方在繼續(xù)偵查過程中糾正違法行為，從而成為事中的控制和監(jiān)督。第二，偵查監(jiān)督具有主動性。審判權(quán)的基本特征之一是被動性，而檢察機關(guān)由于價值取向和監(jiān)督的職能不同，因此在偵查監(jiān)督方面表現(xiàn)出明顯的主動性，即不需要由犯罪嫌疑人提出請求，只要發(fā)現(xiàn)需要進行監(jiān)督的事項，都可以主動采取法定的行動。雖然檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督權(quán)與審判監(jiān)督權(quán)具有上述區(qū)別，但兩者也有若干共同點：第一，檢察機關(guān)與審判機關(guān)一樣都是司法機關(guān)；第二，在偵查監(jiān)督方面，檢察機關(guān)也具有中立性特點；第三，偵查監(jiān)督權(quán)為被偵查權(quán)侵犯權(quán)利者提供一種救濟方式，且該救濟是檢察機關(guān)根據(jù)查明的事實，依據(jù)法律規(guī)定做出，是一種適用法律的行為。據(jù)此，我們認為，檢察機關(guān)對偵查活動的監(jiān)督具有司法審查的性質(zhì)，它不應(yīng)該被取消，而應(yīng)該進行更科學(xué)的設(shè)計和完善。