淺談監外執行檢察監督實踐中的原因及其對策

胡娟　黃立照　舒金養

內容摘要：相對于監獄、看守所內執行刑罰而言，監外執行是指對罪犯不予關押，放在社會上交由基層司法行政機關、公安機關和基層群眾自治組織進行監督、考察、管理的一種刑罰執行方式。近年來，刑罰執行相關職能部門在對監外執行罪犯交付執行、變更執行、終止執行等環節問題突出，監外執行罪犯脫管漏管、管理失控、重新犯罪等現象也日益增多。本文筆者通過對實踐中監外執行檢察監督所發現的問題及其產生原因進行剖析，進而提出相應的對策建議。

關鍵詞：監外執行檢察監督 原因 對策

一、監外執行檢察監督存在問題的原因分析

（一）監外執行罪犯底數信息“失真”的原因分析

檢察機關與司法行政機關掌握的監外執行罪犯底數等信息不一致，主要是由于二者之間缺少動態信息數據的互通平臺。以本轄區為例，法院將適用監外執行的刑事判決書、決定書送達院案管、公訴部門，刑事執行檢察部門則從案管、公訴部門獲取監外執行罪犯的相關判決信息、決定暫予監外執行情況，并將監外執行罪犯的刑期等基本信息登記錄入監外執行檢察臺賬。但根據實際調查情況來看，司法行政部門與檢察機關刑事執行檢察部門二者掌握的監外執行罪犯底數等信息有出入，經分析，具體原因在于：一是沒有堅持“兩見”原則。司法行政部門接收監外執行罪犯堅持“兩見”，即“見人”“見檔”才進行登記入矯，實踐中卻經常出現“人檔”不交付或者不及時交付的情況，導致部分監外執行罪犯不能及時被登記入矯；二是針對本級人民法院一審的刑事判決、裁定，被告人提出上訴或者同級檢察機關認為確有錯誤時向上一級人民法院提出抗訴，若二審法院改判或發回重審，刑罰執行內容很可能已變動，而檢察機關刑事執行檢察部門掌握的此類二審、再審判決法律文書極少，導致監外執行檢察臺賬中的部分信息“失真”；三是司法行政機關對監外執行罪犯接收入矯時，以實際居住地為原則，對于在本轄區適用監外執行但無固定住處的罪犯一般未納入轄區社區矯正監管范圍，尤其是那些異地法院判決適用監外執行、長期在外務工且在外已有固定住所的本轄區罪犯。檢察機關通常因無法具體核實每一位監外執行罪犯真實居住地情況而導致掌握的信息產生“盲點”。四是司法行政機關對部分監外執行罪犯提請變更執行或者因特殊情況（如監外執行期間死亡）決定終止執行后，相關信息未及時通報檢察機關，導致二者之間的監外執行罪犯信息數據不相一致。

（二）監外執行罪犯交付執行脫節問題原因分析

監外執行罪犯在交付執行環節屢屢出現脫節問題，主要是由于審判機關、監獄、看守所、司法行政機關在對監外執行罪犯交付執行過程中缺乏必要的溝通和交流機制。以本轄區為例，司法行政機關通常接收入矯的監外執行罪犯主要來源有：一是本轄區法院和異地法院判決、裁定或決定適用監外執行且實際居住地在轄區內的罪犯；二是省級監獄管理機關批準暫予監外執行且實際居住地在轄區內的罪犯。一般情況下，針對本轄區法院判決或決定適用監外執行的罪犯，司法行政機關能夠及時予以登記接收入矯。但對于異地法院判決、裁定、決定適用監外執行和異地省級監獄管理機關批準暫予監外執行的本轄區罪犯，司法行政部門常常無法登記接收或者不及時登記接收。經分析，主要是因為：一是異地法院自適用監外執行的判決、裁定、決定生效后存在遺漏、遲延送達相關執行法律文書；二是適用監外執行的罪犯不回或者不及時回居住地縣級司法行政部門報到；三是異地司法行政部門不核實監外執行罪犯實際居住地，而以戶籍地為由拒絕收納監外執行罪犯，導致本轄區司法行政部門與異地司法行政部門之間因執行地爭議而無法對部分監外執行罪犯及時入矯。

（三）基層社區矯正機構虛管問題原因分析

基層社區矯正工作中存在虛管問題，原因主要有：一是基層社區矯正人員力量薄弱，存在“一人司法所”的實際情況。司法所不僅承擔社區矯正工作，還承擔著轄區平安穩定、民事調解等其他工作任務，導致無法全面落實各項監管措施，社區矯正工作存在諸多不足之處；二是基層社區矯正機構公務經費欠缺。據調查，本轄區基層社區矯正機構開展矯正活動缺乏經費支持，導致社區矯正日常監管措施無法有效開展；三是部分基層社區矯正工作人員存在“多一事不如少一事”的不作為心理，使社區矯正活動的開展流于形式。

（四）監外執行檢察監督工作機制不健全問題原因分析

一是相關法律法規不完善，關于監外執行檢察監督的內容、范圍及相應的責任處理規定不明確；二是檢察機關內部及與審判機關、執行機關之間缺乏有效溝通協作，在監外執行罪犯法律文書、信息數據等共享方面存在欠缺，且監督手段單一，剛性不足。

二、完善監外執行檢察監督的對策建議

（一）建立監外執行罪犯信息共享平臺

針對各職能部門之間監外執行監管工作信息不通、銜接不緊密等問題，建議以網絡為載體，建立公安、檢察、法院、司法等部門互聯互通的信息平臺。法院、監獄、看守所通過信息平臺，及時發布監外執行罪犯的交付執行情況；司法行政部門通過信息平臺，及時發布監外執行罪犯的接收、管理、教育、考核、獎懲、變更執行、終止執行等執行情況；檢察機關通過信息平臺，及時發布監督糾正監外執行活動違法違規行為等檢察情況。交付執行機關及執行機關通過信息平臺，將監外執行罪犯各個環節的基本信息向檢察機關通報，便于檢察機關對監外執行工作開展動態監督。

（二）檢察院、法院、監獄、看守所、司法行政等部門之間構建監外執行無縫銜接工作機制

檢察機關應加強與法院、監獄、看守所、司法行政部門之間的有效溝通協作。建議成立由公、檢、法、司、綜治辦共同參與的處理監外服刑人員脫管、漏管、違反治安管理、違法再犯罪等問題工作小組，建立聯席會議制度，定期舉辦聯席會議，針對監外執行罪犯在交付執行環節、監管活動環節、變更執行環節、終止執行環節所存在的問題進行雙向制溝通解決。建立監外執行巡回檢察監督機制，定期檢查、通報監外服刑人員脫管、漏管等違法違規問題。

（三）多方溝通協調，強化基層社區矯正力量，立足檢察監督職能，督促基層社區矯正機構依法履行職責

針對當前基層社區矯正機構面臨的人員力量不足和經費難以保障的問題，建議檢察機關加強與地方黨委政府、縣級司法行政部門之間的溝通協調，爭取相關職能部門加強對基層社區矯正機構人員配備及經費保障的支持工作，以此壯大基層社區矯正力量，建立健全各項工作制度，有效落實各項監管措施，開展各項社區矯正活動。同時，檢察機關應積極探討在鄉鎮設立社區矯正檢察室，加強對基層社區矯正工作的有力監督，及時糾正社區矯正工作人員監管不力、執法不作為等違法違規行為。以本轄區為例，2015年5月，我縣院大膽嘗試，在轄區設立了駐新集鎮社區矯正檢察室，強化監督力度，糾正新集鎮社區服刑人員漏管情形3起，有效發揮了派駐檢察室社區矯正檢察監督的職能作用。

（四）建議盡快出臺《社區矯正法》

近年來，監外執行罪犯呈逐年上升趨勢，監外執行檢察監督工作也面臨著許多新情況、新問題。為切實解決監外執行工作中的實際問題，解決檢察機關在監外執行檢察監督過程中的法律監督依據不足、監督主體及范圍模糊等問題，結合當前監外執行工作開展的實際情況，建議相關職能部門盡快制定一部與刑法、刑事訴訟法相配套的《社區矯正法》，對監外執行適用的范圍、各職能部門職責、法律責任等方面作出明確規定。

（五）建立檢察機關內部一體化協作機制，暢通內外監外執行信息渠道，加強對監外執行刑罰的事前監督

負有監外執行檢察監督職責的刑事執行檢察部門應與案管、偵監、公訴等部門通力協作，從受案、批捕、公訴等環節及時了解相關信息，進行監外執行的事前監督。同時，應暢通監外執行法律文書的信息渠道，積極督促有關部門及時移交監外執行罪犯的相關法律文書，送達監外執行地縣級司法行政部門和檢察機關刑事執行檢察部門。對于監外執行罪犯的變更執行、終止執行等情況，應督促司法行政部門及時將相關法律文書送達監外執行地檢察機關刑事執行檢察部門，以便更為有效地發揮其監外執行檢察監督職能作用。