淺析環(huán)境新常態(tài)下的公眾參與制度

何玲

摘 要：環(huán)境保護(hù)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，公眾參與有益于深化環(huán)境保護(hù)價(jià)值內(nèi)涵，提升決策民主意識公眾，改善環(huán)境趨緊現(xiàn)狀，緩解環(huán)保部門治理壓力，推動(dòng)形成環(huán)境治理的良性互動(dòng)。該文分析當(dāng)前公眾環(huán)境保護(hù)意識的覺醒，逐步參與到環(huán)境保護(hù)中來，分析了參與制度的現(xiàn)狀及存在的問題，根據(jù)環(huán)境保護(hù)公眾參與的范圍、參與方式，提出營造參與氛圍、加大環(huán)境信息公開化程度等完善環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的初步建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù) 公眾參與制度 共同治理 初步建議

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2016）03（c）-0118-03

2015年2月28日，《穹頂之下》在網(wǎng)絡(luò)播出，由柴靜自費(fèi)拍攝，對空氣污染的PM2.5做了深入的研究，引起了不少人的共鳴。近年來，治理環(huán)境的攻堅(jiān)戰(zhàn)從未松懈，公眾對環(huán)境關(guān)注熱度有增無減，媒體對環(huán)境污染的披露屢見報(bào)端，一場場環(huán)境與利益的博弈之爭，一次次生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的交鋒之戰(zhàn)，大眾對于環(huán)保的關(guān)注越來越高：大連市民抗議PX項(xiàng)目、騰格里沙漠偷排污水、基本靠吹才得以緩解的霧霾……，大眾期待不僅是短暫的奧運(yùn)藍(lán)、APEC藍(lán)、閱兵藍(lán)，也不應(yīng)僅僅是朋友圈里分享沿途美景的憧憬向往，“綠樹村邊合，青山郭外斜”應(yīng)是生態(tài)建設(shè)的藍(lán)圖構(gòu)想，全民參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)應(yīng)是人與自然和諧相處的應(yīng)有之義。

環(huán)境保護(hù)公眾參與起源于20世紀(jì)30～60年代，發(fā)生了震驚世界的環(huán)境污染事件，洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、日本水俁病事件等，造成了無法挽回的環(huán)境損害和身體傷害，先污染后治理的發(fā)展模式受到了拷問批判，公眾環(huán)境保護(hù)意識也從此覺醒，逐步參與到環(huán)境保護(hù)中來。

1 概述環(huán)境保護(hù)公眾參與制度

（1）環(huán)境保護(hù)公眾參與概念。

環(huán)境保護(hù)公眾參與是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾有權(quán)通過一定的方式途徑參與到與公眾環(huán)境利益相關(guān)的活動(dòng)，環(huán)境保護(hù)中的公眾參與原則被學(xué)者認(rèn)為是環(huán)境保護(hù)的民主原則。學(xué)術(shù)界將其分為三種概念：廣義概念是指在任何環(huán)境資源中，任何單位和個(gè)人都有平等參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)和參與環(huán)境資源決策的權(quán)利，也承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。相對狹義概念定義為公眾及其代表根據(jù)環(huán)境法賦予的權(quán)利和義務(wù)參與環(huán)境保護(hù)，是政府和環(huán)境保護(hù)管理部門環(huán)境決策行為、環(huán)境經(jīng)濟(jì)行為、環(huán)境管理監(jiān)督工作，聽取民眾意見，取得公眾認(rèn)可及提倡的環(huán)境自我保護(hù)；狹義概念認(rèn)為公眾有權(quán)通過一定的方式參與到環(huán)境決策當(dāng)中，使該決策符合公眾的切身利益。

（2）環(huán)境保護(hù)公眾參與主體。

環(huán)境保護(hù)公眾參與的主體一般為普通民眾、NGO（非政府組織）、國際組織。環(huán)境質(zhì)量關(guān)系到每一個(gè)人，同一地域的環(huán)境面前不分種族、階級、收入差異，每一個(gè)有意識的民眾都是推動(dòng)環(huán)保事業(yè)的重要力量。NGO是介于政府和民眾之間的紐帶，在環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境維權(quán)、環(huán)境宣傳等方面起到了重要的作用。全球環(huán)境問題成為政治經(jīng)濟(jì)的博弈籌碼，國際組織在國際公約的框架之下，跨越國家差異沖突建立協(xié)調(diào)和行動(dòng)的機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國定期圍繞議題展開討論研究，形成了諸如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《里約宣言》等文件，推動(dòng)國家承擔(dān)全球環(huán)境污染責(zé)任。

（3）環(huán)境保護(hù)公眾參與方式。

環(huán)境保護(hù)公眾參與主要包括決策參與、監(jiān)督參與、影響評價(jià)、司法參與。決策參與指的是事先參與，在環(huán)境立法、建設(shè)項(xiàng)目、區(qū)域開發(fā)等，公眾以聽證會(huì)、座談會(huì)、調(diào)查問卷等方式參與；監(jiān)督參與是環(huán)保部門執(zhí)法過程中，執(zhí)法程序及結(jié)果、整改落實(shí)、影響效果等進(jìn)行監(jiān)督，對違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)投訴；影響評價(jià)主要是建設(shè)項(xiàng)目的“三同時(shí)”制度落實(shí)情況予以監(jiān)督；司法參與包括公益訴訟、民事?lián)p害賠償、行政訴訟、行政復(fù)議等。

2 環(huán)境保護(hù)公眾參與制度現(xiàn)狀

黨的十八大報(bào)告提出生態(tài)文明建設(shè)必須保障公眾決策參與權(quán)，國家“十三五”《建議》明確要形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，培養(yǎng)公民環(huán)境意識。《環(huán)境影響評價(jià)法》《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》首次將信息公開和公眾參與單列成第五章，從頂層設(shè)計(jì)不斷完善環(huán)境保護(hù)公眾參與制度。為貫徹落實(shí)新環(huán)保法關(guān)于信息公開和公眾參與專章規(guī)定，推動(dòng)公眾參與工作有序開展，2015年4月，環(huán)保部出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法（試行）》（征求意見稿）規(guī)定了環(huán)境保護(hù)公眾參與的范圍：制定或修改環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)及規(guī)范性文件、政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)施行政許可或者行政處罰、監(jiān)督違法行為；編制規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書；可作為監(jiān)督員對重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件進(jìn)行調(diào)查處理；監(jiān)督重點(diǎn)排污單位主要污染物排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況；環(huán)境保護(hù)宣傳教育、社會(huì)實(shí)踐、志愿服務(wù)及相關(guān)公益活動(dòng)以及法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的其他事項(xiàng)。

公眾以征求意見、問卷調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等方式向環(huán)保部門表達(dá)對項(xiàng)目活動(dòng)的意見和建議。為鼓勵(lì)公眾參與，環(huán)保主管部門設(shè)立環(huán)保有獎(jiǎng)舉報(bào)專項(xiàng)資金，舉報(bào)情況屬實(shí)的，可對舉報(bào)單位或人員予以獎(jiǎng)勵(lì)；環(huán)境保護(hù)主管部門建立公眾參與工作機(jī)制，定期對公眾參與工作進(jìn)行考核、評議；政府通過購買服務(wù)等方式引導(dǎo)扶持社會(huì)組織。

3 當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度存在問題

一是公眾參與積極性不高。長期以來，環(huán)保部門是環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)力量，公眾關(guān)注度高，實(shí)際參與的少，公眾習(xí)慣于依靠政府治理環(huán)境問題，對環(huán)保法律法規(guī)了解不夠全面深入，停留知曉環(huán)保常識的層面上，真正踐行環(huán)保活動(dòng)的比較少；二是公眾參與形式單一。法律規(guī)定了參與的方式為聽證、討論、座談等，實(shí)際上，很多聽證會(huì)等流于形式，并未真正發(fā)揮作用，公眾參與的方式集中在事后舉報(bào)投訴，事前實(shí)施項(xiàng)目影響評價(jià)權(quán)利的少；三是獲取環(huán)保信息不足。環(huán)保信息比較專業(yè)，公眾理解不夠，制約其參與環(huán)保的關(guān)注，同時(shí)對環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)不甚了解，缺乏參與環(huán)境保護(hù)意識。

4 完善環(huán)境保護(hù)公眾參與制度初步建議

第一，創(chuàng)新互動(dòng)方式，營造參與氛圍。公眾參與的方式多樣，公眾可以從環(huán)部門官網(wǎng)、各大門戶網(wǎng)站、媒體上看到公布的草案投票，也可以通過參加座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等，發(fā)表對政策法規(guī)制修訂的意見和建議。環(huán)保部設(shè)立的“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線，是群眾進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督的重要渠道。此外，以新媒體技術(shù)為支撐，豐富了傳統(tǒng)參與方式，微博、微信、APP軟件等進(jìn)行“環(huán)保隨手拍”，隨時(shí)隨地向政府部門、網(wǎng)絡(luò)媒體舉報(bào)污染問題。政務(wù)微博、微信平臺(tái)搭建了政群之間零距離互動(dòng)，發(fā)布環(huán)保政策、監(jiān)測數(shù)據(jù)；跟進(jìn)公眾環(huán)保投訴舉報(bào)；回應(yīng)公眾環(huán)保期待這是環(huán)保治理體系和治理能力全新的探索，形成“地球是我們共同的家園”的良好風(fēng)尚。

第二，加大環(huán)境信息公開化程度。信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)與前提，以“公開為原則不公開為例外”為指導(dǎo)。公開內(nèi)容包括：（1）環(huán)境法律法規(guī)；（2）管理部門職能、權(quán)責(zé)、機(jī)構(gòu)；（3）環(huán)境信息，PM2.5、 城市空氣質(zhì)量、編制環(huán)境報(bào)告、資源廣告和說明書、環(huán)境標(biāo)志、環(huán)境情況申報(bào)等；（4）科學(xué)信息，主要是科研院校進(jìn)行課題研究，依托新聞媒體公布科研成果；（5）生活信息，宣傳環(huán)保常識，倡導(dǎo)節(jié)約資源，踐行綠色生活。信息公開方式，一是政府和環(huán)保部門依法主動(dòng)公開；二是依公眾申請公開，在我國以行政部門依法公開為主。加大環(huán)境信息公開力度，包括大氣、水環(huán)境信息公開，公開排污單位和監(jiān)管部門的環(huán)境信息，將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批至驗(yàn)收信息全程公開，接受公眾的監(jiān)督。

第三，加大公眾參與環(huán)保事業(yè)宣傳教育力度。環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)宣傳教育工作，普及環(huán)境科學(xué)知識，增強(qiáng)公眾的環(huán)保意識、節(jié)約意識；鼓勵(lì)公眾自覺踐行綠色生活、綠色消費(fèi)，形成低碳節(jié)約、保護(hù)環(huán)境的社會(huì)風(fēng)尚。政府網(wǎng)站、主流門戶網(wǎng)站、官方微博、微信公眾號、公交、地鐵站等，在顯著位置播放關(guān)愛環(huán)境的公益宣傳片，引導(dǎo)鼓勵(lì)公眾自覺愛護(hù)環(huán)境；加強(qiáng)對青少年環(huán)保觀念教育培養(yǎng)，環(huán)保部門和教育部門加強(qiáng)溝通協(xié)作，探索環(huán)境教育課程購買服務(wù)模式，開展環(huán)境保護(hù)進(jìn)校園的主題活動(dòng)，提高青少年的環(huán)境教育質(zhì)量，高等院校應(yīng)有計(jì)劃地設(shè)置有關(guān)環(huán)境保護(hù)的專業(yè)或課程，培育綠色人才。加強(qiáng)國際合作交流，調(diào)研考察、學(xué)術(shù)探討，引入國際先進(jìn)的綠色環(huán)保理念和技術(shù)。加強(qiáng)媒體對環(huán)保問題的報(bào)道，強(qiáng)化媒體的社會(huì)責(zé)任意識，培育企業(yè)社會(huì)責(zé)任，督促企業(yè)公開環(huán)境信息，年公布環(huán)境報(bào)告，轉(zhuǎn)型綠色經(jīng)濟(jì)，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督。環(huán)保部門建立問責(zé)制度，完善體現(xiàn)生態(tài)文明的考評體系，將公眾參與環(huán)境保護(hù)工作列入考核指標(biāo)。

第四，創(chuàng)建城市綠色樣板。聯(lián)系地區(qū)實(shí)際，將公眾參與的環(huán)境的形式細(xì)化分解，單項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，江西“十三五”規(guī)劃建議中明確實(shí)施綠色戰(zhàn)略，打造生態(tài)文明建設(shè)“江西樣板”，創(chuàng)新和完善公眾參與環(huán)境監(jiān)督保護(hù)的機(jī)制。自2010年啟動(dòng)國家森林城市創(chuàng)建以來，南昌充分強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持以生態(tài)優(yōu)先為發(fā)展理念，把造林綠化與水生態(tài)治理結(jié)合在一起，打造艾溪湖濕地公園等綠色主題項(xiàng)目，截至2015年11月，南昌市森林覆蓋率達(dá)到 21.96%，城區(qū)綠地率達(dá)40.58%，人均公共綠地面積達(dá)12.03 m2，生態(tài)科普教育基地2個(gè)，郊區(qū)建有森林公園、濕地公園等20公頃以上，市民出門平均500 m有休閑綠地等，實(shí)行“森林走城市，城市擁抱自然”，市民感受生態(tài)之美，踐行低碳生活方式，參與環(huán)境保護(hù)，將城市規(guī)劃和環(huán)境治理有機(jī)結(jié)合。

第五，充分發(fā)揮社會(huì)環(huán)保組織的作用。社會(huì)環(huán)保組織，是政府部門與民眾加強(qiáng)聯(lián)系重要紐帶，是環(huán)保部門治理環(huán)境的重要力量，環(huán)保部《關(guān)于培育和引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，社會(huì)環(huán)保組織類型為環(huán)保團(tuán)體、環(huán)保基金會(huì)、環(huán)保民辦非企業(yè)單位，一是確認(rèn)環(huán)保組織機(jī)構(gòu)和成員合法身份，實(shí)行環(huán)保組織登記制度，環(huán)保公益組織確立組織章程、管理機(jī)構(gòu)、核心目標(biāo)，對志愿者頒發(fā)證書，提高認(rèn)同感和榮譽(yù)感；二是積極推動(dòng)高校、科研單位建立環(huán)保組織、興趣小組、活動(dòng)社團(tuán)等，吸納專家、學(xué)者等加入，優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)；三是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段、項(xiàng)目資助、政府采購等方式，加大對社會(huì)環(huán)保組織資金扶持力度，提供法律援助、技術(shù)培訓(xùn)等政策，以更加有效地參與到環(huán)境保護(hù)中來。

第一，完善環(huán)境公益訴訟制度。《民事訴訟法》是我國環(huán)境公益訴訟的起點(diǎn)，本法第五十五條規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴”。《環(huán)保法》明確了社會(huì)組織的資格，第五十八條規(guī)定“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且無違法記錄社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟”。《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對環(huán)境公益訴訟做了詳細(xì)的規(guī)定，第二條明確了根據(jù)前款認(rèn)定的社會(huì)組織，即依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等。此外，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》檢察機(jī)關(guān)將重點(diǎn)對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件，對違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織提起行政公益訴訟。由上可見，環(huán)境公益訴訟排除了公民個(gè)人，范圍過于狹窄，環(huán)境公益訴訟專業(yè)、涉及范圍廣、且曠日持久，公益律師本應(yīng)稱為環(huán)境公益訴訟的重要力量，為公眾的環(huán)境權(quán)益奔走呼吁。因此，社會(huì)環(huán)保組織以及公益律師必將成為建構(gòu)與實(shí)踐我國環(huán)境公益訴訟制度的中堅(jiān)力量，成為推動(dòng)中國環(huán)境法治進(jìn)程、發(fā)展中國環(huán)保事業(yè)的先鋒。

5 結(jié)語

環(huán)境保護(hù)，功在當(dāng)代，立在千秋。政府應(yīng)積極創(chuàng)造公眾參與環(huán)境保護(hù)的條件和社會(huì)環(huán)境，并在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新公眾參與的形式、方法，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾之間三方合作機(jī)制，激發(fā)公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情，并將公眾參與使之長效化、制度化、規(guī)范化，人人都是環(huán)境保護(hù)的一滴水，匯聚成海，共建生態(tài)。

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