法治論壇律師服務法治政府建設的探討

蒲愛華

摘要：法律顧問，已成政府“標配”。我市2015年也在大力推行法律顧問團制度。政府與律師開始進行全面深入的合作，律師作用得到較好的發揮，但也逐漸在運行機制上出現了一些問題。如何更好發揮政府法律顧問的作用，筆者結合實際，提出了一些思考與建議。

關鍵詞：政府法律服務；法律顧問

中圖分類號：D926.5文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）26-0091-02

一、我市律師提供政府法律服務的基本情況

十八屆三中全會與十八屆四中全會的召開成了政府法律服務的分水嶺。十八屆三中全會提出普遍建立法律顧問制度，十八屆四中全會決定明確提出，積極推行政府法律顧問制度。目前，各省市紛紛落實采取措施，積極落實政府法律顧問制度。法律顧問，漸成政府“標配”。

根據2015年上半年我市司法行政主管部門統計數據，我市共有律師事務所43家，注冊律師523人，擔任政府法律顧問169家，市縣兩級黨委政府除個別外幾乎都成立了5-11人不等的法律顧問團。尤其是為市級四大家領導配備一對一律師咨詢服務，成了我市依法治市工作的一大亮點。律師逐漸廣泛而深入介入到政府日常工作中去。二、我市政府法律服務的基本特征（一）政府法律服務需求大增，要求愈來愈高

2015年1月30日，《四川省人民政府關于健全和完善政府法律顧問制度的意見》出臺，要求健全政府法律顧問制度化、常態化參與政府工作的途徑和機制。之后，我省相繼出臺兩大備受矚目的決策程序性規定，即《四川省行政決策合法性審查規定》與《四川省重大行政決策程序規定》。兩大規定均提出“決策要遵循公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定相結合的法定程序”。規定還提出“行政決策事項未經合法性審查、經審查不合法或者未按照合法性審查意見整改完善的，政府辦公廳（室）不得提請本級人民政府審議，政府不得作出決策。”這些規定的出臺，律師為政府重大決策以及規范性文件的合法性審查等非訴事務成了一項重要服務內容。非訴法律事務與傳統訴訟業務不一樣，往往要求高，時間緊，常常涉及最新的法律與政策問題，需要律師及時研判，提出法律意見供參考。（二）律師開始大量介入政府法律服務市場

今年，我市與縣區政府層面都在積極推行法律顧問團制度。一般是由司法局、法建辦、法制辦等部門來推選、選聘當地資深律師、教授組建法律顧問團隊，頒發聘用證書。政府法律顧問工作開始逐漸貫穿于行政決策全過程，開始對重大工程、重大經濟項目、重大投資等開展法律風險評估與合法性、可行性論證。目前，除市縣兩級黨委政府推行法律顧問團制度外，文件還要求各機關、街道、鎮鄉實行法律顧問全覆蓋，有的甚至已經覆蓋到村上。聘請法律顧問情況已經作為各個單位法制建設的考核指標之一。（三）政府與律師之間處于磨合期

律師從早期為政府擔任代理人參加訴訟，到如今協助政府審查法律文書、為政府重大決策事項提供法律意見，從早期的“事后處理”到如今的“事前審查、事中跟進”，法律顧問的服務范圍越來越寬廣。律師參加政府的重要會議也不少見了，甚至已經有取得政府高度信任的律師開始列席政府常務會議，直接參與到政府最核心的決策中去，政府對顧問律師再也沒有什么秘密。政府與律師之間從來沒有象現在這樣“親密接觸”過，但彼此也逐漸暴露出一些問題，相互之間處于一種磨合之中。三、政府法律服務存在的兩大主要問題

目前我市政府法律顧問的運行總體比較良好，領導干部這個“關鍵少數”的法律意識大為增強，決策前請法律顧問咨詢論證漸成習慣，法律顧問為黨委政府的重大決策起到了保駕護航的作用，為法治南充建設起到了很好的推動作用。但政府顧問團的運行也逐漸出現了一些問題，一定程度上影響到律師為政府提供服務的積極性與服務質量。筆者認為主要在存在以下問題：

（一）政府法律服務相關機制有待完善，尤其是工作機制與報酬機制

1.目前模式下法律顧問團成員以何名義執業依據不清晰

目前法律顧問團的模式是政府給律師個人發聘書，沒有與律師所在的律師事務所建立法律顧問關系。這種模式是否合適尚值得斟酌?！堵蓭煼ā访鞔_要求律師應當以律師事務所的名義對外執業，目前模式下，政府顧問團律師是以個人還是律師事務所名義對外執業依據尚不清晰。

2.目前模式下法律顧問團成員之間難以建立起有效的團隊合作關系，不利于集中團隊力量處理重大復雜法律事務

律師行業有其特殊性，由于作政府顧問的律師往往比較優秀而忙碌，通常自己都有一個小團隊共同合作。顧問團成員幾乎來自不同的律師事務所或高校，由于體制及利益分配等各種原因客觀上不可能再與其他律師事務所同行進行類似合作，難以集中處理突發性或高強度的需要團隊合作的復雜政府法律事務。而政府法律事務日益體現出高強度、高難度，重大事項往往需要一兩個律師掛帥，組建強大團隊精誠合作，開會隨叫隨到，包括法律論證、法律文書攥寫、現場處理的介入，需要專業律師全過程參與，方能提供專業高效到位的法律服務。如果律師僅僅是開會中途參與一兩次，對前因后果不清楚，對背景資料掌握不全面，對法律論證不充分，律師的判斷有可能不準確，提供的建議也不一定就科學可行。而且，這種復雜事務往往過程較長，有的連續幾年的都有，中途因為先介入的律師不空往往政府又通知其他律師介入，前后之間無法有效溝通延續，如果律師可以帶團隊介入就可以解決這個問題。

3.過低的報酬難以建立律師為政府提供法律服務的長效機制，直接影響律師服務的積極性，導致部分律師只是追求一點政府顧問律師的名聲

政府法律顧問具有較強的榮譽性，這些被選聘的政府法律顧問一般都是資深律師或者法學研究學者，工作往往很忙但現行報酬往往很低，使其不可能分配較多的時間精力來從事政府法律顧問工作，單純依靠政治覺悟和奉獻精神顯然難以建立顧問團律師為政府提供法律服務的長效機制。律師事務所的運行也是有比較大的成本的，尤其是一些有規模的規范運行的律所，法律顧問們為了生計，顯然會進行更合適的時間精力分配。據了解，律師參加一次研究論證會，往往一坐就是半天，費用400元。如果路程稍遠些，律師連支付來回的差旅費交通費都不夠。政府重要規范性文件草案的論證、評審，800元一件。對于一項非訴法律事務，律師有可能提出來的法律意見就是一頁紙，但是背后的事實調查、資料查閱、法律論證有時比打一場官司更花精力、更考驗律師的專業水準。這樣下來，一些律師對政府事務并不熱心，政府有事往往以忙碌推脫。而部分為政府處理事務多的律師，花費較多精力獲得太低的酬勞往往難以支撐自身團隊運行成本，確實制約了政府法律顧問團的長期的良性發展。（二）律師對接黨政法律服務能力有待提升

目前，筆者感到，律師最大的不適應是不少律師熟悉民商、刑事法律，但對相關政策的把握、行政板塊的法律就比較欠缺了。這種情況下律師與政府部門對接起來，出些建議，政府會覺得缺乏操作性，對接不上，顯得有些“隔”。還有有的律師對政府的決策，簡單的說“不”，而說“不”之后，又提不出合法又可行的辦法。這樣的服務，政府顯然會認為遺憾。

四、如何完善律師為政府提供法律服務的幾點建議

（一）政府法制部門應當多傾聽律師協會及其司法主管部門意見，完善政府購買法律服務的相關機制

一是建議市、縣一級黨委政府可以考慮設立“法律顧問團+律師事務所”的運行模式，解決團隊合作以及執業依據問題。目前四川省攀枝花市就實行四大家聯合聘請兩家律師事務所和一個法律顧問團的模式，日常事務主要由簽約律師事務所處理，復雜疑難案件再找顧問團集體“會診”，有效解決律師團隊合作的問題，滿足政府越來越復雜的法律需求。目前，攀枝花的運行模式得到不少地方的肯定，部分地方政府也已經借鑒運行。同時，與律師事務所建立法律顧問關系也符合《律師法》的相關規定，解決了律師以誰名義執業的問題。

二是條件成熟時法律服務市場也可以像發達地區一樣進行公開采購，但是法律服務市場顯然不能簡單地搞低價中標，應當實行綜合評定。

三是參照法律服務市場行情，制定實際可行的法律服務報酬機制，尤其是非訴法律服務，調動律師提供法律服務的積極性。2015年，發改委出文對法律服務收費已經實行部分放開。全國各地2015-2016年相繼在出臺新的法律服務收費辦法。2006年6月16日四川省律師協會已經出臺新的指導意見，現行過低的酬勞機制亟待修改。

（二）律師要加強學習，與時俱進，提高為黨政部門提供法律服務的能力

一是不斷提高顧問團律師政治思想素質。律師要深入學習社會主義法治理念，牢固樹立大局意識、責任意識和服務意識，體現政府顧問律師的正能量。

二是多研究行政法及其相關政策，了解政府運作流程。律師在處理政府法制事務中需要熟悉政府采購法、招投標法、預算法、行政許可法、行政強制法、行政訴訟法、行政復議法等相關行政系列法律。了解政策最簡單的辦法一是多瀏覽政府網站，像國務院、財政部、發改委等網站的最新政策，二是多向政府部門工作人員交流討教，他們對政策的對接是最及時的。至于政府的運作流程，律師有必要根據“三定”方案來了解所服務的政府機關的職責以及政府開會、發文等相關制度。

三是律師要對程序問題保持持之以恒的敏銳，尤其是要引導政府適應剛出臺的四川省兩大行政決策程序。現實中，政府往往習慣于重視行政行為實體的合法性而忽視行政程序的合法性。今年的《四川省行政決策合法性審查規定》與《四川省重大行政決策程序規定》已經開始正式施行，作為法律顧問，有義務提醒政府依五大法定程序、“三重一大”的相關程序規定，“慢決策”、科學決策。

四是律師要以只爭朝夕的精神，學習最前沿的知識。律師要主動適應經濟發展新常態，在新興領域，時刻做好準備。比如現在國務院力推的PPP建設模式就需要律師率先進行學習研究。

五是法律顧問要敢于說“不”，更要準備好說“不"后應當怎么辦。如果律師認為政府決策不妥，應大膽指出存在的問題和風險，這是律師擔任政府法律顧問的價值所在。但更大的價值是說“不”后還能提出更好的合法可行的方案。這是對我們律師更大的挑戰，也是政府的期盼。[參考文獻]

[1]<四川省人民政府關于健全和完善政府法律顧問制度的意見>.

[2]<四川省行政決策合法性審查規定>.

[3]<四川省重大行政決策程序規定>.