住宅建設用地使用權期滿續期法律爭議研究

李雨明

摘要：本文結合住宅建設用地使用權期間屆滿續期問題進行探討。第一部分說明目前住宅建設用地使用權期滿續期問題爭議所在，并分析法條適用和法律關系；第二部分結合法理角度解讀了物權法自動續期規范路徑的合理性；第三部分闡述了對于續期問題的譜系化情形分類；最后借鑒房地產稅政策，提供了續期收費模式在爭議解決上的執行建議。

關鍵詞：住宅建設用地；使用權期滿續期；法律爭議研究

中圖分類號：D922.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）26-0178-02

一、住宅建設用地使用權期滿續期問題爭議點及法律關系分析

今年，溫州市很多市民在買賣二手房時發現自己房產的所屬土地使用權證在3月過期，很多交易無法完成，如果要續期則需要繳納土地出讓金，數額標準政策上也仍不明朗，很多使用權到期二手房交易因此受到限制。在2004年，深圳也發生過類似的問題，深圳政府據此印發了《深圳市到期房地產續期若干規定》，規定補繳地價數額為公告基準地價的35%，并按約定年期一次性支付。雖然不補繳也不會影響房屋使用，但會對過戶轉售等問題構成限制。

根據《物權法》（自2007年10月1日起施行）第64條，私人對其合法的收入、房屋不動產享有所有權，其年限是永久的。同時，第149條明確寫到“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”。但是，2007年同年8月修訂通過的《城市房地產管理法》第22條規定土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。也就是說房產所有人要續期的，應重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。《物權法》和《城市房地產管理法》對于住宅建設用地使用權期限屆滿續期問題形成了規范沖突，一是到期后自動續期，另一是到期后需要申請，申請獲批后需繳納土地使用權出讓金并重新簽訂土地使用權出讓合同，相反未申請或者申請續期未獲批準還將面臨土地使用權被國家無償收回的風險。

從法律關系上來看，房產所有人是房屋的產權所有者，受物權法保護，與此同時，特定房屋的土地所有者是國家，從我國的社會性質來講即全民所有，房屋所有人對于所在土地只有使用權而沒有所有權。房屋所有權本沒有期限，但土地使用權卻并非永久使用。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條第1項規定居住用地使用權最高年限為七十年。隨著時間的推移，一部分土地出讓使用合同將面臨到期的問題。如果國家直接無償收回土地，必然侵犯公民的房屋居住權，根據“有恒產者有恒心”，房屋及土地使用權問題是關乎民生的重大事宜。據此國家大批量無償收回使用權到期土地的可能性不大，但對于土地使用權如何續期，是否需要審批申請，是否要收取一定的土地出讓金，收費的標準應當如何計算，以及物權法所規定的自動續期如何理解，是否需要在立法和司法解釋上給予進一步完善等問題產生了很大的爭議。如果得不到有效解決，將導致民眾對于法律產生不確定性預期和情緒上的不信任，進而影響國家政策的穩定性和社會關系的和諧度。因此該問題亟待解決，刻不容緩。

二、住宅建設用地使用權期滿續期相關法律適用研究

正如上文提到的《物權法》和同年稍早頒布的《城市房地產管理法（修訂）》針對土地使用權屆滿續期問題采取了不同的法律規范態度，有必要對二者的效力競合關系給予明確解讀。

從法律位階來看，《物權法》是由國家最高權力機關全國人大通過后公布施行的基本法律，而《城市房地產管理法》是由全國人大的常設機關全國人大常委會通過后公布施行的法律。從法律位階效力上《物權法》要高于《城市房地產管理法》。

從法律適用上而言，根據新法優于舊法的原則，《物權法》自2007年10月1日起施行，《城市房地產管理法》自1995年1月1日起施行，2007年8月30日十屆全國人大常委會第29次會議修改。《物權法》相對于《城市房地產管理法》來看應屬新法，應優先適用。

三、住宅建設用地使用權期滿續期爭議解決機制構建（一）物權法立法解釋應完善自動續期規定

自動續期指不需要重復簽訂土地使用權出讓合同，類似于勞動合同法鼓勵簽訂無固定期限合同，使合同實現長期性和穩定性。筆者認為，針對自動續期問題應采取譜系化結構方式進行規范，即出臺相應的物權法立法解釋和配套的司法解釋，針對土地使用權人的不同情形給予分類執行。方案如下：

針對危房改造和國家征地政策，應采取有條件自動續期，例如，危房改造應責令房屋所有人及時加固房屋，以防范出現危害自身和公共利益的風險，在房屋改造達標后給予自動續期；國家對特定土地進行使用權到期征收，可以給予房屋所有人以舊換新的政策，并給予征收補償或者搬遷新的土地免收一定的土地使用出讓金等規定。

針對土地使用人未變更的情形，應依照物權法第一百四十九條，進行房屋使用權自動續期，此自動續期不應違背房屋所有人的居住權，也不應再次收取同等期限費用，如果收費也應采取象征性收取少量費用等方式。

針對二手房交易情形，土地使用權發生流轉，則應在過戶轉售過程中及時清算土地使用權人應支付的土地使用權出讓金，費用可由原土地使用權人和新房主共同承擔。不發生房產交易的情形則不需要二次支付土地使用權出讓金。（二）借鑒房產稅政策

有學者提出可以借鑒房產稅征收政策，在房屋使用權到期后，自動續期，并在續期后將續費模式變為更長期持續的繳納較少比例的土地稅，這樣既能解決未來長期持續的城市土地使用權續期問題，也能使國家獲得源源不斷的財政收入。①筆者較認可這一稅收模式，但仍需要進行立法技術上的細化。應當區分單套房和以房產作為投資的多套房所有人等不同情形，收費比例有所區分。對于只擁有一套房的地上權使用者，房屋是其賴以生存的居所，不應征收土地稅或者適合征收極少量的土地稅，并且對于沒有固定收入來源的失業人群和老齡化群體，收稅可能存在現實難度，也可以采取國家定向補貼的方式來彌補不足，否則容易造成更大的社會不滿情緒和房屋土地矛盾；而對于擁有多套房屋的投資者而言，國家根據房屋數量適度按比例收取土地稅和房產稅是合理的，也是出于穩定經濟的考慮。但稅率上應遵循統一性和地方性的協調發展原則，不應采取一刀切的方式，應根據不同房產類型、區域間的地價熱度差異和房產所有數量、房產面積等多方面采取靈活的稅率階梯制度。[注釋]

①楊立新.住宅建設用地使用權屆滿續租的法律問題[EB/OL].中國民商法律網，2016-4-18.

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