中國現行土地制度對土地利用和新型城鎮化的影H向及應對

左學金　王紅霞

摘要：中國城鎮化進程中的土地制度設計表現了明顯的傾向性。這種傾向于城市.用地和工業用地的制度安排在工業化城鎮化的加速發展時期發揮了重要的促進和保障作用。然而，隨著工業化的演進升級、經濟服務化的逐步轉型以及城鎮化的縱深發展。“城市傾向”和“工業化傾向”的土地利用制度已經愈來愈不適應經濟轉型發展和新型城鎮化的客觀要求，甚至負面作用日益突出，例如：征（用）地補償的城鄉差異人為加劇了城鄉居民收入差距，城鄉用地的歧視性制度設計從根本上加劇了地方政府的土地財政及其依賴，城市對工業用地和商業用地的歧視性政策實質上鼓勵了工業用地的濫用和城市地價的攀升等。要實現城鎮化的健康發展，促進經濟的順利轉型，必須改革城市土地供給和土地利用進程中的歧視性制度設計，建立城鄉統一的土地市場，同時，創新城市產業用地制度，盡快消除工業用地和商業用地的差別，改變土地治理中的政府壟斷、使農民能更加公平地享用工業化和城鎮化的收益，提高土地利用的效率。

關鍵詞：城鄉二元性；城市傾向；工業化傾向；“歧視性”土地利用

中圖分類號：F301.1文獻標識碼：A文章編號：0257-5833（2016）09-0049-10

作者簡介：左學金，上海社會科學院研究員、上海市政府參事；王紅霞，上海社會科學院城市與人口發展研究所研究員

（上海200020）

中國的經濟轉型正在進入生死攸關的關鍵時期。當前經濟發展進程中暴露的土地瓶頸與問題，大部分都起因于城鎮化進程中的土地利用和土地制度安排。中國城鎮化進程中的土地制度設計表現了明顯的歧視性制度設計，在既有制度安排下，自上而下的土地市場化與財稅分權改革相互作用，形成了中央政府、地方政府、開發商以及包括農村集體在內的各參與主體之間的土地利益博弈，這種博弈不僅加劇了城鄉土地市場的分割，扭曲了土地市場，而且也在一定程度上誘發了土地開發的盲目性和隨意性，導致土地濫用和浪費的現象非常普遍。可以說，土地制度安排直接影響了地方城鎮化進程中的土地利用模式和土地利用效率，也是新型城鎮化和經濟轉型發展迫切需要解決的難題之一。中國共產黨十八屆三中、五中全會明確要求政府進一步加快土地制度改革，促進城鄉一體化和新型城鎮化健康發展。因此，在中國經濟新常態發展時期，研究現行土地制度設計（特別是多層次二元土地制度設計）對城市土地利用和城鎮化的影響，探討有益于推動城鎮化健康發展和城市土地利用效率提高的制度改進對策，具有非常迫切的理論和現實意義。

一、城鎮化進程中的土地問題：文獻述評

城鎮化和土地問題一直是近幾十年來理論和政策討論的熱點。改革開放以來城鎮化進程中土地問題的核心內容基本可以概括為農地制度、農地征用和城市土地利用三個方面。對城鎮化和土地制度的相關研究實際上是沿著地權關系的脈絡展開的，概括來看，對“農地制度”和“農地征用問題”的研究是已有研究文獻關注的兩大焦點。

（一）中國農地制度僵化、農地制度改革遠遠落后城鎮化發展和城市改革

農地制度是一切土地制度的最初安排。土地產權和交易是土地制度安排的核心問題。日本的經驗表明：適度管制和農地流轉是日本農地制度成功建設的兩個重要方面。美國在城鎮化快速發展時期也存在著嚴重的城鄉土地利用、農地管理效率低下、農地過度非農化等問題。但是，后來逐漸形成的一定限制的農地私有權和有保障的農地使用權，不僅保障了美國農業生產的高效率，而且也促進了美國城鎮化的成功發展。相比之下，中國的農地制度發展則面臨著諸多瓶頸和問題，中國現有的農地制度自改革開放推行家庭承包制以來，就再沒有進行任何實質性變革。與城市改革相比，中國農村土地制度的改革遠遠落后，這不能不說是中國城鄉二元經濟結構和社會結構賴以形成及“三農問題”始終難以解決的一個重要原因。中國現行的農村土地制度既保留集體對土地的所有權，又在一段時期之內允許農民擁有排他性的土地使用權。拋開農地產權的不穩定性問題不談，現實廣泛存在的農地分配調整給農地使用權的流轉交易也帶來了不可忽視的影響——由于地權主體是集體，而土地使用權的分配是集體內部的每位成員，這種地權主體和使用權主體的不對應難免造成土地使用權流轉的交易有時并沒有真正反映效率和公平。

在現行農地制度下，農村土地所有權主體不明確和集體土地被征用為國有土地時遭遇與城市土地征用不平等的待遇；缺乏土地承包的流轉與集中機制；土地流轉與交易既缺乏制度安排又缺乏有效市場；現行的土地制度下土地的福利和社會保障功能還很強，導致在當前的城鎮化進程中更加劇了進城農民“離鄉不離土”的行為；被征農地的土地置換缺乏總體規劃，過度追求土地利益、忽視土地利用效率等等，這些問題不僅加劇了中國的“三農”問題，而且也正在更加深刻地影響著中國的城鎮化進程。

（二）城鎮化進程中農地過度征用濫用、社會問題突出的根由實質是土地制度問題

隨著人口城鎮化的加速和城市擴張，農地征用成為近年城鎮化研究關注的熱點問題之一。特別是在郊區城鎮化進程中，郊區農地征用集中反映了集體土地經濟學意義上的“公用地悲劇”，從最初的政府強征到如今的交換使用，郊區城鎮化進程中的征地農民和失地農民曾經幾度成為社會關注的焦點。中國每年大約有300萬失地農民，在一次性補償的處理方式下，失地農民同時面臨的失業問題無疑會帶來巨大的社會隱患。

許多學者指出，中國的城鎮化進程有著太多和太強烈的政府主導傾向，尤其是在城市土地征用和利用上，政府的強制壟斷地位非常值得商榷。實際上，在城鎮化和工業化加速的背景下，中國現行土地制度設計中規定，農地使用性質轉化必須通過征地途徑改變，土地的農民集體所有制為國有制，而且，現行制度安排賦予政府極大的權利——中央和地方政府用行政審批手段控制土地由農業用途轉為非農業用途，征地補償方式不當和征地補償標準偏低，幾乎無監督和約束的政府征地制度和審批制度，帶來了一系列社會矛盾和沖突，甚至帶來很多失地農民，許多征地農民雖然從身份上已經成為城市市民，但是，他們在城市中的就業、保障和社會交往都存在許多問題，這些問題不僅吸引了城鎮化研究的關注，而且也成為城市科學、人口學、社會學、經濟學等多學科和整個社會共同關注的焦點。

在現有土地制度下，農民的土地實際上包含了“社會保障功能”。為解決征地農民的“社會保障問題”，在2000年左右出現了“土地換保障”制度，這曾經被認為是解決征地補償和征地農民社會保障問題的制度創新，而且在全國各地得到廣泛應用。然而，隨著經濟發展水平的不斷提高，農民城鎮化的成本（農民轉變為市民的成本）也在不斷提高，現實操作中對征地農民的經濟補償往往不能充分彌補土地本身所包含的養老和失業保險等保障功能。征地農民的社會保障問題背后，其實仍然是中國現行的土地制度問題。

從城鎮化的空間表現來看，無論是農地制度還是農地征用問題，實質上涉及的都是為城市發展而非農村提供土地的土地供給制度問題，也就說，中國城鎮化進程中的土地制度設計典型表現了“城市傾向”的制度設計。城鎮化進程中的土地問題，不僅包括農地制度和農地征用問題，而且也包括城市的土地利用。從現有的文獻研究和實踐討論來看，與農地制度、農地征用問題相比，城市的土地利用問題顯然被忽視了。

二、城鎮化進程中土地供給與土地利用的歧視性制度設計及其影響

從中國現行的土地管理和土地利用制度來看，城鎮化進程中的土地制度體系由微觀、中觀和宏觀層面的不同制度構成。具體來講，微觀層面的土地制度包括基本的農地制度、農地征用制度和征地補償制度；中觀層面的土地制度包括土地財政和稅收制度、城市土地出讓制度；宏觀層面的土地制度包括土地監管制度和土地治理關系的設計。城鎮化進程中的土地制度體系構成如圖l所示，本文將沿著這一框架體系分析中國現行土地制度的歧視性設計對土地利用和城鎮化的影響。

（一）微觀層面的制度分析：現行農地征用制度的不平衡設計及其影響

1.政府征地用途的公用性沒有明確界定，導致政府非公共目的的征地行為無實質監管。

城鎮化的發展需要不斷將農村土地轉化城鎮用地，特別是在城鎮化的發展初期，更是如此。根據1998年8月修改頒布的《中華人民共和國土地管理法》第二條第四款規定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。”2004年8月該款又修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。應該注意的是，中國的相關法律制度并沒有對土地管理法中提到的公共利益需要有明確界定，顯然，這樣的制度設計隱含假設政府所有的征地行為都是符合公共理性的。在城鎮化初期，該制度設計可以保障政府征地幾乎沒有任何制度障礙和制度成本，無疑極大地促進了城鎮化和工業化的快速發展。但是，隨著城鎮化工業化的推進和政府征地活動的加劇，當政府的非公共目的征地行為出現并逐漸增多時，該制度設計的內在缺陷無疑則反向激勵了政府征地的濫用行為。由于缺乏對公共目的或利益的清晰界定，這樣的制度設計為政府征用土地的“尋租”動機提供了機會，現實中有些征地并不是為了公共目的，而是為了尋求租金最大化。為了保障城鎮化和國民經濟的健康發展，中央政府在2008年黨的十七屆三中全會出臺了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，對征地制度進行了重大改進。明確提出：要“嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。”但是，目前客觀上對政府征用地用途的公益性界定依然缺乏有力的法律依據。我國憲法和《土地管理法》中存在明顯的“二律背反”問題①，關于政府征地條件規定的自相矛盾充分暴露了土地制度的內在缺陷。與此同時，法律賦予了地方政府對于征收和征用土地較大的控制權，地方政府處于信息優勢和操作優勢地位，而中央的監管和懲罰又往往難以到位，這樣的土地制度無疑為地方政府的征用——出讓土地提供了強烈的沖動。地方政府不僅為了城市公共發展而征地，而且也積極追求征地的額外收益，于是不僅帶來了城鎮化在空間上迅速擴張、城市空間增長遠超城市人口的增長（這已經成為當今學界共識，恕不再贅述）的現象，而且，也同時帶來了農地征用過度現象，極大影響了土地利用的整體效率。

2.征（用）地補償的城鄉差異人為加劇了城鄉居民收入差距、侵蝕了農民的利益。

城市發展對征地補償的相關規定，本質上是按“被征收土地的原用途來補償”——即農業用途來補償，但是政府一般把征用來的土地當做城市建設用地，然后通過將相關土地的使用權賣給開發商，這些土地的用途則一般轉化為工業用地或者商業用地。由此，在這樣的制度安排中，“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”，基本都是按照土地的原用途價值進行補償（參見《土地管理法》第四十七條），而城市用地的拆遷補償，則一般是按照被征土地市場價格的5-8倍補償。盡管2008年的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》強調了要堅持“同地同價補償”的原則和“用途管理”的原則，特別是針對征地轉為經營性項目用地，上述《決定》規定農民可以“依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。”十八大報告也提出“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。但是按照被征地原用途的征地補償標準依然沒有實質性改變，最高補償規定也依然沒有得到實質性改變。對農用地的征地補償依然明顯低于城市用地拆遷的補償標準、“同地不同價”的現象依然存在。

征地補償的歧視性制度安排明顯放大了土地利用的城鄉差異。與城市居民相比，農民不能從農地轉變為城市用地的增值中獲得應有的收益份額，人為加劇了城市化進程帶來的城鄉居民收益差距，也在一定程度上有違國民經濟發展和再分配的政策設計初衷。

（二）中觀層面的制度分析：城鄉用地、工業用地和商業用地歧視性設計及其影響

1.城鄉用地的歧視性制度設計從根本上加劇了地方政府的土地財政及其依賴。

地方發展的“土地財政依賴”飽為詬病已經是眾所周知的事實。根據國家財政部和國土資源部的數據，土地出讓金收入占地方財政收入的比重自2003年起就超過了50%，盡管在2003—2014年期間有所波動，但其均值依然是達到了51.23%（國際上發達國家的土地收入在其地方財政收人中的比例一般最高不過在35%左右），其中2010、201l、2013年都超過了60%，有的城市土地出讓金收入占地方財政收入的比重甚至已經高達76%。2015年土地出讓金收入增速明顯回落，但是地方土地財政的依賴特征依然并未有明顯改觀。

許多理論和實證研究把地方政府的“土地財政依賴”歸因于地方GDP政績考核以及中央地方財稅制度的內在激勵或者不足。我們發現，在既定土地制度的框架下，土地財政收入的地方競爭或者地方財政收支的困境確實可以在很大程度上解釋土地財政依賴現象，但是，對于一些產業發達、可以不用依靠土地財政的城市政府，為何仍然存在“土地財政”的強烈偏好行為？其中原因，顯然已經不是財稅或者政績考核本身可以解釋的了。追根溯源，地方政府的“土地財政”路徑依賴和強烈偏好，源于土地制度本身，源于土地制度的城鄉二元性，源于城鄉土地供給和土地利用的歧視性制度設計。

城鄉土地供給和土地利用的歧視性制度設計突出表現在憲法和法規對于城市土地和農村土地在其所有、使用、收益和處置方面規定的明顯不同（見表1）。從用地的來源（土地供給）看，城市的用地可以來源于農村土地，而農村的土地來源是既定的，這種不對等的用地制度設計讓農村土地的用地來源顯然處于劣勢；從用地的收益來看，客觀存在的城鄉二元經濟結構歧視決定了城市和農村不同土地用途的收益差距；從土地市場看，我們不僅存在城市和農村兩個用地市場，而且城市土地和農村土地進入城市建設用地市場的方式顯然不同，相比較城市居民，農村土地的間接進入方式顯然加大了農民的土地交易成本。在這樣的制度安排下，不斷追求農地非農化的額外收益、追求土地財政自然成為地方政府作為理性經濟人的最優選擇。可以說，城鄉用地的歧視性制度設計從根本上鼓勵了地方政府的“土地財政”并強化了其對土地財政的依賴。

客觀地講，城鄉土地的二元性和城鄉土地利用的歧視性差別實際上是由我國國民經濟的城鄉二元特征內在決定的。從實踐經驗來看，這種“城市傾向”的歧視性制度設計確實為我國工業化、城鎮化發展初期工業化政策和城鎮化政策的順利實施提供了強力的支持和保障——地方城市政府通過“征地一賣地一收稅收費一抵押一再征地”的土地開發利用模式使得中國的城鎮化獲得了空前快速發展，農村地區快速城鎮化、而城市地區則加速區域化。但是，隨著工業化和城鎮化水平的快速提高，城鄉用地的歧視性制度設計帶來的負面效應也日漸突出。特別是隨著近些年來農地制度和非農用地制度的不一致演進——農地制度在不斷向強化土地物權和以農戶為主體的市場交易方向改進的同時，非農用地制度卻在朝著強化地方政府壟斷和土地利益最大化的方向發展——城鄉用地的歧視性制度差別如果不能盡快修正，不僅會進一步加劇城鄉發展差距，而且也會對國民經濟的協調、可持續發展產生不可忽視的不利影響。

2.城市對工業用地和商業用地的歧視性政策鼓勵了工業用地的濫用和城市地價的攀升。

城市用地一般劃分為工業用地、商業用地、綜合用地、住宅用地和其他用地。城市內部的土地利用也存在著歧視性制度設計，突出表現在對工業用地和商業用地的差別政策和歧視性利用（見表2）。在現行制度下，工業用地的土地出讓合同期限較長（《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定最長不超過50年），出讓價格也相對較低（在城鎮化和城市擴張初期，有很多地方政府為了招商引資甚至零地價提供工業用地）；相比較而言，商業用地出讓合同期限則較短（一般不超過40年），出讓價格也一般是市場價格，常常是工業用地的至少5-10倍以上（有的甚至更高）。因此，城市地方政府要想促進城市產業集聚、推動城市經濟發展，其最優對策就是低價出讓工業用地、降低企業成本、吸引企業集聚，高價出讓商住用地、增加財政收入。理論分析和事實也表明：城市用地的這種歧視性政策安排基本有效實現了促進城市生產、推動工業化和城鎮化發展的目的，但是，其效果隨著城市的集聚效應和經濟發展水平的提高而逐漸減弱②。我們發現，隨著城市經濟的高速增長和城市的快速擴張，城市土地利用中對工業用地和商業用地的歧視性利用，不僅加劇了城市開發園區的土地濫用和大量的“以工業業用地名義”的征地、占地，而且也在一定程度上助推了城市地區普遍存在的土地濫用和城鎮化空間上的無序擴張。

以城市建設用地的開發比例為例，中國城市的用地表現了比較普遍的過度開發和占用的情況。根據我們掌握的數據，目前，中國城市建設用地占整個城市土地面積的比例平均在45%一50%左右，遠高于國際平均水平——國際上大都市的建設用地占整個都市區的比例一般控制在20%--30%的水平，以便保障城市未來的可持續發展。與此同時，中國城市綜合容積率FloorArea Ratio（FAR）約在0.5左右，遠低于東亞國家1-2的水平。城市較低的容積率水平意味著城市建成區的低密度開發，由此帶來土地的浪費使用——特別是在城市新建城區，普遍存在的低密度開發使公交和教育醫療等城市基礎設施配套困難，造成居民依靠私人汽車通勤和普遍的城市交通擁堵，甚至一些新城因為缺少“人氣”而成為“鬼城”。城市過度使用土地的現象非常普遍。與城鎮化快速發展和城市快速擴張相伴而生的土地利用效率問題，已經成為當今中國城市發展和整個國家的可持續發展所面臨的重要挑戰之一。

實際上，進一步從城鄉土地制度二元性及其影響的邏輯來看，地方政府對工業用地和商業用地的歧視性政策內在形成了對城市工業用地的“過度激勵”。與此同時，歧視性的用地政策也內在刺激了城市地價的不斷攀升。

城市歧視性的工業用地和商業用地政策從設計初衷上是為工業經濟發展服務的用地政策。然而，在工業化、城鎮化的演進升級進程中，城市經濟逐漸從制造為主走向以生產服務、科技服務和現代服務為主，土地利用的需求也相應發生著轉變。顯然，在經濟轉型的宏觀背景下，“工業經濟時代的用地政策”已經明顯滯后于產業的升級和轉型發展，由此導致用地過程中的諸多矛盾與問題，不僅影響了城市土地利用的效率，而且也在一定程度上反過來制約了城市產業和經濟的順利轉型。要突破當前土地瓶頸對經濟轉型的制約，必須盡快改變以工業經濟時代的用地政策指導產業升級和新興產業發展的現狀，改革土地利用的歧視性規定，為城市產業轉型和經濟轉型提供用地制度依據和保障。

（三）宏觀層面：中央政府和地方政府對土地利用的監管與治理分析

以建設用地的土地利用為例，目前，中國城市土地利用的操作程序如下：

第一步，土地儲備，供應城市發展所使用的土地。土地儲備一般是通過原有的國有土地和征用集體建設用地而完成的。土地儲備的范圍包括依法收回的國有土地、收購的土地、行使優先購買權取得的土地、已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地，以及其他依法取得的土地。中國的土地儲備是特定的政府行為，是政府為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標、依法取得土地、進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。一般來說，各地都有專門的土地儲備機構，對當地政府和當地國土資源管理部門負責，當地財政及人民銀行部門負責協助配合土地儲備工作。

第二步，儲備土地進入土地市場，確定土地使用和開發主體。這個過程中，除了少量用于政府公益事業的土地可以使用土地劃撥方式無償取得使用權外，其他一切工業、商業、房產等用地都是通過出讓方式有償使用國有土地，一般是通過土地招標、拍賣、掛牌出讓來完成的。中國自1999年開始實行國有土地的“招拍掛”制度，2004年全國普遍實行，國有土地使用權招標拍賣，是政府供應土地的重要手段，也是國有土地有償使用的重要方式。現實中，由于拍賣方式程序相對簡單，大多土地出讓時采用的是“拍賣”方式。

第三步，經過土地“招拍掛”程序后，依法有償獲得土地使用權。這個過程中，對于獲得立項的用地項目，要經過環境影響評估（環保局）；申辦建設用地規劃許可證，一般由城市規劃局報城市政府批準；進行用地手續報批（報送城市規劃和國土資源管理局）等。土地利用一般流程如圖2所示。

從城市土地利用的流程來看，城市中任何一塊土地的開發利用，涉及國務院、國土資源部、城市政府、城市規劃局、城市國土資源管理局、用地部門或企業、地質部門、環保局、財政局以及所在地的土地管理部門等等機構。中國城市土地利用進程中形成的治理關系，實際上是由政府主導、控制的層級體系，地方政府和中央政府是最終決策主體，規劃局、國土資源部等職能部門負責具體執行。在中國城市土地使用過程中，政府既是國有土地所有者的代表（代理人），同時又是土地使用的管理者，地方政府壟斷著城市建設用地的供應。這些部門之間形成的關系如圖3所示。

在中國城市土地治理關系體系中，城市土地利用的審批部門和監管部門都是國土資源部及其下設機構。國土資源部全權負責土地督查，但是地方違法用地、濫用土地現象卻屢禁不止——直接原因很簡單：國土資源部負責土地督查，只有監督檢查權、調研權、建議權，這些權力無法對土地違法利用者有根本性影響，因而，也就不可能產生什么實質性的效果。地方政府領導下的國土資源管理部門和城市規劃部門，既是土地開發利用的實際指導者和審批者，又兼具土地行政督查的職責。治理關系錯綜復雜、職責不清從根本上限制了土地治理難以發揮應有成效。與此同時，在垂直治理體制下，地方政府的決策權非常有限，當管理層級和管理幅度不大時，地方政府的這種狀態還能適應，但是，當管理層級和管理幅度大增時，由于執行渠道和信息傳遞的時滯，治理績效難免受到影響（國土資源部近幾年關于土地違法監管的數據也表明監管效果并不理想）。

實際上，只要存在著正的監管成本，哪怕存在有不監管的懲罰，在現行土地治理安排下，尋求不監管都是中央政府代理人和地方政府代理人的最優選擇。在中央政府、地方政府土地治理進程中的如此作用機制下，現實中違規用地、城市土地的過度開發和浪費開發、城鎮化進程中的隨意征用和侵占農民土地也就不足為怪。

城市的土地治理體系不僅涉及土地利用和管理的部門，而且還涉及土地所有者、土地實際使用者，不僅涉及中央政府、地方政府、城市政府、開發商、企業，還涉及被征用地農民或者市民；不僅涉及國有土地，還涉及集體土地、農地等，其治理關系主體和治理過程的相關利益結構非常復雜，在如此復雜的治理體系中，如果沒有好的制度安排，難免出現治理效率問題。治理關系混亂、中央政府和地方政府土地管理體制中分權不清晰、權責不明確、缺乏有效約束機制是其內在根源之一。

三、土地利用的制度改進：總結和政策建議

土地制度要有利于經濟結構轉變和經濟轉型進程中對土地的再配置和再利用，土地制度設計應有利于降低經濟結構轉變和經濟轉型進程中土地再配置的交易成本，有利于新型城鎮化發展，有利于促進經濟和社會的順利轉型。

2008年以來中央政府為應對全球金融危機所采用的刺激經濟增長的擴張性財政政策和貨幣政策，為地方政府大量征用開發農村土地提供了新的機會。2008年全球金融后中國政府刺激經濟增長的擴張性財政政策和貨幣政策增強了地方政府征用土地的積極性和談判地位。對于中國這樣一個土地資源極為稀缺的國家來說，目前的土地利用模式不可持續。新常態下適當下調的中國的經濟發展速度指標，為中國改革相關制度，推動土地的有效利用創造了有利環境，新一輪的全球化客觀要求中國城市發展具有更加可持續的績效。在此背景下，我們認為，必須從根本上改革土地供給和土地利用的歧視性制度設計，為新型城鎮化的健康發展和和經濟轉型取得最終成功提供有力的制度保障，建議從以下四個方面重點推進土地制度的改革：

第一，盡快賦予農民平等參與土地治理與分享土地收益的權利，改變土地治理中的政府壟斷。

土地治理的主體是中央政府、地方政府、企業和農民或市民。治理主體架構應體現一定的平等性。在現行制度框架中，政府具有對農民土地處置的壟斷權，農民基本被排除在土地治理體系之外，收益權的分享也無從談起。這是土地制度相應問題的癥結根本所在。必須盡快改變政府對土地處置的絕對壟斷，盡快賦予農民平等參與土地治理的權利。

在現行制度基礎上，可以首先考慮讓土地使用權擁有者在其使用期限內有權直接參與市場交易過程，參與主導土地要素的定價權。我們認為這是中國農地制度改革和政策調整的基本改進，也是避免出現征地社會矛盾問題的根本解決之道。重慶探索的“地票”制度在一定程度上能夠體現農民直接參與土地交易的權力，但是對于農民的土地定價權，目前探索中體現還不夠，需要從更深層次尋找解決途徑。其次，可以通過農戶合作參與城鎮化收益分享的市場過程。在廣東南海、山東德州、江蘇昆山、浙江嘉興、上海浦東、遼寧海城東三道包括重慶等地，已經有形式多樣的探索，不同的做法各有千秋，包括土地入股、農地流轉、農民合作社、社區型企業、地票等方式在內，政府應該鼓勵地方積極探索農民參與城鎮化收益分享的市場過程。最后，在條件成熟的前提下，建議盡快改革土地管理法，尤其是其中自相矛盾和有悖于現實經濟健康發展和轉型的條文規定。

第二，進一步加快改革城鄉土地市場的分割狀態，盡快建立城鄉統籌的土地市場制度。

中國的土地市場存在著嚴重的城鄉分割，同時也存在著土地供給和土地交易的市場分割，這種市場分割如果不盡快消除，農用地征用的諸多問題就難以避免，土地經濟和房地產經濟對整個國民經濟的消極作用也難以減弱。中國共產黨十八屆三中、五中全會明確要求政府進一步加快土地制度改革，加快改變城鄉土地市場分割的狀態。我們認為，要想使土地制度對中國的城鎮化和城市發展發揮積極作用，不僅要盡快建立城鄉統籌的土地市場，允許農民土地直接進入土地市場交易，而且，同時還必須從根本上改革城鄉二元土地制度，加快土地一級市場和二級市場的改革，盡快打破土地一級市場的不完全競爭狀態，這樣才有可能真正改善中國城鎮化的空間進程，實現中國經濟的健康可持續發展。

第三，改革城市土地對工業用地和商業用地的歧視性利用，建立城市統一的產業用地市場。

城市土地利用中工業用地的傾向性制度設計必須盡快改變。從短期來看，這是城市土地和產業轉型的迫切需要。中國一些城市開始進入城市產業轉型，正在產生大量的對工業用地轉型為服務業用地的需求，用地轉型需求卻面臨著土地制度僵硬不能及時適應的限制（例如，我們在上海的調研發現，土地用途在土地使用合同期幾十年內都很難改變，這已經成為困擾城市經濟轉型發展和能級提升的最大制約之一），尤其是對工業用地和商業用地的出讓期限、土地利用政策等方面，目前服務業、商業用地面臨著巨大壓力，應該盡快降低對服務業商業用地在出讓方式、出讓期限上的歧視性政策，逐步采取統一的分期出讓、動態調整的城市產業用地政策。其次，在土地租金價格上，應逐步縮小工業用地與服務業商業用地的價格差異，隨著產業升級和土地資源稀缺性的日益突出，應當盡快提高工業用地租金，這樣，從用地成本上也可以降低城鎮化對農地的過度征用和占用。

第四，增強地方政府的責任能力和反應能力，健全土地管理和土地利用跟蹤評價制度。

一個良好的治理體系的衡量標準之一是具有反應性和有責任的治理體系。中國城市治理的現實發展，要求增強地方政府土地利用政策的決策權、必要的立法權，增強地方政府的反應能力和責任能力。發達國家土地利用與土地轉型的經驗表明，地方政府的反應能力和責任能力對于保障土地利用的成效具有非常關鍵的作用。這些國家的城市政府一般都密切監測城市服務區的土地供應狀態，必要時做出土地利用的適應性調整，特別是在當土地供應已經陷入短缺狀態，或者市場條件理性需要市政府做出反應時。我國城市的土地管理較為僵硬，應該健全土地管理和土地利用跟蹤評價制度，及時跟蹤監測評估土地利用需求是否滿足于經濟社會發展的需要，以增強土地管理的動態性，保障土地在長時期內的動態效率，促進和保障土地利用的順利轉型和經濟的順利轉型。中國現行土地制度對土地利用和新型城鎮化的影H向及應對——兼論城鎮化進程中土地利用的歧視性制度設計

左學金 王紅霞

摘要：中國城鎮化進程中的土地制度設計表現了明顯的傾向性。這種傾向于城市.用地和工業用地的制度安排在工業化城鎮化的加速發展時期發揮了重要的促進和保障作用。然而，隨著工業化的演進升級、經濟服務化的逐步轉型以及城鎮化的縱深發展。“城市傾向”和“工業化傾向”的土地利用制度已經愈來愈不適應經濟轉型發展和新型城鎮化的客觀要求，甚至負面作用日益突出，例如：征（用）地補償的城鄉差異人為加劇了城鄉居民收入差距，城鄉用地的歧視性制度設計從根本上加劇了地方政府的土地財政及其依賴，城市對工業用地和商業用地的歧視性政策實質上鼓勵了工業用地的濫用和城市地價的攀升等。要實現城鎮化的健康發展，促進經濟的順利轉型，必須改革城市土地供給和土地利用進程中的歧視性制度設計，建立城鄉統一的土地市場，同時，創新城市產業用地制度，盡快消除工業用地和商業用地的差別，改變土地治理中的政府壟斷、使農民能更加公平地享用工業化和城鎮化的收益，提高土地利用的效率。

關鍵詞：城鄉二元性；城市傾向；工業化傾向；“歧視性”土地利用

中圖分類號：F301.1文獻標識碼：A文章編號：0257-5833（2016）09-0049-10

作者簡介：左學金，上海社會科學院研究員、上海市政府參事；王紅霞，上海社會科學院城市與人口發展研究所研究員

（上海200020）

中國的經濟轉型正在進入生死攸關的關鍵時期。當前經濟發展進程中暴露的土地瓶頸與問題，大部分都起因于城鎮化進程中的土地利用和土地制度安排。中國城鎮化進程中的土地制度設計表現了明顯的歧視性制度設計，在既有制度安排下，自上而下的土地市場化與財稅分權改革相互作用，形成了中央政府、地方政府、開發商以及包括農村集體在內的各參與主體之間的土地利益博弈，這種博弈不僅加劇了城鄉土地市場的分割，扭曲了土地市場，而且也在一定程度上誘發了土地開發的盲目性和隨意性，導致土地濫用和浪費的現象非常普遍。可以說，土地制度安排直接影響了地方城鎮化進程中的土地利用模式和土地利用效率，也是新型城鎮化和經濟轉型發展迫切需要解決的難題之一。中國共產黨十八屆三中、五中全會明確要求政府進一步加快土地制度改革，促進城鄉一體化和新型城鎮化健康發展。因此，在中國經濟新常態發展時期，研究現行土地制度設計（特別是多層次二元土地制度設計）對城市土地利用和城鎮化的影響，探討有益于推動城鎮化健康發展和城市土地利用效率提高的制度改進對策，具有非常迫切的理論和現實意義。

一、城鎮化進程中的土地問題：文獻述評

城鎮化和土地問題一直是近幾十年來理論和政策討論的熱點。改革開放以來城鎮化進程中土地問題的核心內容基本可以概括為農地制度、農地征用和城市土地利用三個方面。對城鎮化和土地制度的相關研究實際上是沿著地權關系的脈絡展開的，概括來看，對“農地制度”和“農地征用問題”的研究是已有研究文獻關注的兩大焦點。

（一）中國農地制度僵化、農地制度改革遠遠落后城鎮化發展和城市改革

農地制度是一切土地制度的最初安排。土地產權和交易是土地制度安排的核心問題。日本的經驗表明：適度管制和農地流轉是日本農地制度成功建設的兩個重要方面。美國在城鎮化快速發展時期也存在著嚴重的城鄉土地利用、農地管理效率低下、農地過度非農化等問題。但是，后來逐漸形成的一定限制的農地私有權和有保障的農地使用權，不僅保障了美國農業生產的高效率，而且也促進了美國城鎮化的成功發展。相比之下，中國的農地制度發展則面臨著諸多瓶頸和問題，中國現有的農地制度自改革開放推行家庭承包制以來，就再沒有進行任何實質性變革。與城市改革相比，中國農村土地制度的改革遠遠落后，這不能不說是中國城鄉二元經濟結構和社會結構賴以形成及“三農問題”始終難以解決的一個重要原因。中國現行的農村土地制度既保留集體對土地的所有權，又在一段時期之內允許農民擁有排他性的土地使用權。拋開農地產權的不穩定性問題不談，現實廣泛存在的農地分配調整給農地使用權的流轉交易也帶來了不可忽視的影響——由于地權主體是集體，而土地使用權的分配是集體內部的每位成員，這種地權主體和使用權主體的不對應難免造成土地使用權流轉的交易有時并沒有真正反映效率和公平。

在現行農地制度下，農村土地所有權主體不明確和集體土地被征用為國有土地時遭遇與城市土地征用不平等的待遇；缺乏土地承包的流轉與集中機制；土地流轉與交易既缺乏制度安排又缺乏有效市場；現行的土地制度下土地的福利和社會保障功能還很強，導致在當前的城鎮化進程中更加劇了進城農民“離鄉不離土”的行為；被征農地的土地置換缺乏總體規劃，過度追求土地利益、忽視土地利用效率等等，這些問題不僅加劇了中國的“三農”問題，而且也正在更加深刻地影響著中國的城鎮化進程。

（二）城鎮化進程中農地過度征用濫用、社會問題突出的根由實質是土地制度問題

隨著人口城鎮化的加速和城市擴張，農地征用成為近年城鎮化研究關注的熱點問題之一。特別是在郊區城鎮化進程中，郊區農地征用集中反映了集體土地經濟學意義上的“公用地悲劇”，從最初的政府強征到如今的交換使用，郊區城鎮化進程中的征地農民和失地農民曾經幾度成為社會關注的焦點。中國每年大約有300萬失地農民，在一次性補償的處理方式下，失地農民同時面臨的失業問題無疑會帶來巨大的社會隱患。

許多學者指出，中國的城鎮化進程有著太多和太強烈的政府主導傾向，尤其是在城市土地征用和利用上，政府的強制壟斷地位非常值得商榷。實際上，在城鎮化和工業化加速的背景下，中國現行土地制度設計中規定，農地使用性質轉化必須通過征地途徑改變，土地的農民集體所有制為國有制，而且，現行制度安排賦予政府極大的權利——中央和地方政府用行政審批手段控制土地由農業用途轉為非農業用途，征地補償方式不當和征地補償標準偏低，幾乎無監督和約束的政府征地制度和審批制度，帶來了一系列社會矛盾和沖突，甚至帶來很多失地農民，許多征地農民雖然從身份上已經成為城市市民，但是，他們在城市中的就業、保障和社會交往都存在許多問題，這些問題不僅吸引了城鎮化研究的關注，而且也成為城市科學、人口學、社會學、經濟學等多學科和整個社會共同關注的焦點。

在現有土地制度下，農民的土地實際上包含了“社會保障功能”。為解決征地農民的“社會保障問題”，在2000年左右出現了“土地換保障”制度，這曾經被認為是解決征地補償和征地農民社會保障問題的制度創新，而且在全國各地得到廣泛應用。然而，隨著經濟發展水平的不斷提高，農民城鎮化的成本（農民轉變為市民的成本）也在不斷提高，現實操作中對征地農民的經濟補償往往不能充分彌補土地本身所包含的養老和失業保險等保障功能。征地農民的社會保障問題背后，其實仍然是中國現行的土地制度問題。

從城鎮化的空間表現來看，無論是農地制度還是農地征用問題，實質上涉及的都是為城市發展而非農村提供土地的土地供給制度問題，也就說，中國城鎮化進程中的土地制度設計典型表現了“城市傾向”的制度設計。城鎮化進程中的土地問題，不僅包括農地制度和農地征用問題，而且也包括城市的土地利用。從現有的文獻研究和實踐討論來看，與農地制度、農地征用問題相比，城市的土地利用問題顯然被忽視了。

二、城鎮化進程中土地供給與土地利用的歧視性制度設計及其影響

從中國現行的土地管理和土地利用制度來看，城鎮化進程中的土地制度體系由微觀、中觀和宏觀層面的不同制度構成。具體來講，微觀層面的土地制度包括基本的農地制度、農地征用制度和征地補償制度；中觀層面的土地制度包括土地財政和稅收制度、城市土地出讓制度；宏觀層面的土地制度包括土地監管制度和土地治理關系的設計。城鎮化進程中的土地制度體系構成如圖l所示，本文將沿著這一框架體系分析中國現行土地制度的歧視性設計對土地利用和城鎮化的影響。

（一）微觀層面的制度分析：現行農地征用制度的不平衡設計及其影響

1.政府征地用途的公用性沒有明確界定，導致政府非公共目的的征地行為無實質監管。

城鎮化的發展需要不斷將農村土地轉化城鎮用地，特別是在城鎮化的發展初期，更是如此。根據1998年8月修改頒布的《中華人民共和國土地管理法》第二條第四款規定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。”2004年8月該款又修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。應該注意的是，中國的相關法律制度并沒有對土地管理法中提到的公共利益需要有明確界定，顯然，這樣的制度設計隱含假設政府所有的征地行為都是符合公共理性的。在城鎮化初期，該制度設計可以保障政府征地幾乎沒有任何制度障礙和制度成本，無疑極大地促進了城鎮化和工業化的快速發展。但是，隨著城鎮化工業化的推進和政府征地活動的加劇，當政府的非公共目的征地行為出現并逐漸增多時，該制度設計的內在缺陷無疑則反向激勵了政府征地的濫用行為。由于缺乏對公共目的或利益的清晰界定，這樣的制度設計為政府征用土地的“尋租”動機提供了機會，現實中有些征地并不是為了公共目的，而是為了尋求租金最大化。為了保障城鎮化和國民經濟的健康發展，中央政府在2008年黨的十七屆三中全會出臺了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，對征地制度進行了重大改進。明確提出：要“嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。”但是，目前客觀上對政府征用地用途的公益性界定依然缺乏有力的法律依據。我國憲法和《土地管理法》中存在明顯的“二律背反”問題①，關于政府征地條件規定的自相矛盾充分暴露了土地制度的內在缺陷。與此同時，法律賦予了地方政府對于征收和征用土地較大的控制權，地方政府處于信息優勢和操作優勢地位，而中央的監管和懲罰又往往難以到位，這樣的土地制度無疑為地方政府的征用——出讓土地提供了強烈的沖動。地方政府不僅為了城市公共發展而征地，而且也積極追求征地的額外收益，于是不僅帶來了城鎮化在空間上迅速擴張、城市空間增長遠超城市人口的增長（這已經成為當今學界共識，恕不再贅述）的現象，而且，也同時帶來了農地征用過度現象，極大影響了土地利用的整體效率。

2.征（用）地補償的城鄉差異人為加劇了城鄉居民收入差距、侵蝕了農民的利益。

城市發展對征地補償的相關規定，本質上是按“被征收土地的原用途來補償”——即農業用途來補償，但是政府一般把征用來的土地當做城市建設用地，然后通過將相關土地的使用權賣給開發商，這些土地的用途則一般轉化為工業用地或者商業用地。由此，在這樣的制度安排中，“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”，基本都是按照土地的原用途價值進行補償（參見《土地管理法》第四十七條），而城市用地的拆遷補償，則一般是按照被征土地市場價格的5-8倍補償。盡管2008年的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》強調了要堅持“同地同價補償”的原則和“用途管理”的原則，特別是針對征地轉為經營性項目用地，上述《決定》規定農民可以“依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。”十八大報告也提出“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。但是按照被征地原用途的征地補償標準依然沒有實質性改變，最高補償規定也依然沒有得到實質性改變。對農用地的征地補償依然明顯低于城市用地拆遷的補償標準、“同地不同價”的現象依然存在。

征地補償的歧視性制度安排明顯放大了土地利用的城鄉差異。與城市居民相比，農民不能從農地轉變為城市用地的增值中獲得應有的收益份額，人為加劇了城市化進程帶來的城鄉居民收益差距，也在一定程度上有違國民經濟發展和再分配的政策設計初衷。

（二）中觀層面的制度分析：城鄉用地、工業用地和商業用地歧視性設計及其影響

1.城鄉用地的歧視性制度設計從根本上加劇了地方政府的土地財政及其依賴。

地方發展的“土地財政依賴”飽為詬病已經是眾所周知的事實。根據國家財政部和國土資源部的數據，土地出讓金收入占地方財政收入的比重自2003年起就超過了50%，盡管在2003—2014年期間有所波動，但其均值依然是達到了51.23%（國際上發達國家的土地收入在其地方財政收人中的比例一般最高不過在35%左右），其中2010、201l、2013年都超過了60%，有的城市土地出讓金收入占地方財政收入的比重甚至已經高達76%。2015年土地出讓金收入增速明顯回落，但是地方土地財政的依賴特征依然并未有明顯改觀。

許多理論和實證研究把地方政府的“土地財政依賴”歸因于地方GDP政績考核以及中央地方財稅制度的內在激勵或者不足。我們發現，在既定土地制度的框架下，土地財政收入的地方競爭或者地方財政收支的困境確實可以在很大程度上解釋土地財政依賴現象，但是，對于一些產業發達、可以不用依靠土地財政的城市政府，為何仍然存在“土地財政”的強烈偏好行為？其中原因，顯然已經不是財稅或者政績考核本身可以解釋的了。追根溯源，地方政府的“土地財政”路徑依賴和強烈偏好，源于土地制度本身，源于土地制度的城鄉二元性，源于城鄉土地供給和土地利用的歧視性制度設計。

城鄉土地供給和土地利用的歧視性制度設計突出表現在憲法和法規對于城市土地和農村土地在其所有、使用、收益和處置方面規定的明顯不同（見表1）。從用地的來源（土地供給）看，城市的用地可以來源于農村土地，而農村的土地來源是既定的，這種不對等的用地制度設計讓農村土地的用地來源顯然處于劣勢；從用地的收益來看，客觀存在的城鄉二元經濟結構歧視決定了城市和農村不同土地用途的收益差距；從土地市場看，我們不僅存在城市和農村兩個用地市場，而且城市土地和農村土地進入城市建設用地市場的方式顯然不同，相比較城市居民，農村土地的間接進入方式顯然加大了農民的土地交易成本。在這樣的制度安排下，不斷追求農地非農化的額外收益、追求土地財政自然成為地方政府作為理性經濟人的最優選擇。可以說，城鄉用地的歧視性制度設計從根本上鼓勵了地方政府的“土地財政”并強化了其對土地財政的依賴。

客觀地講，城鄉土地的二元性和城鄉土地利用的歧視性差別實際上是由我國國民經濟的城鄉二元特征內在決定的。從實踐經驗來看，這種“城市傾向”的歧視性制度設計確實為我國工業化、城鎮化發展初期工業化政策和城鎮化政策的順利實施提供了強力的支持和保障——地方城市政府通過“征地一賣地一收稅收費一抵押一再征地”的土地開發利用模式使得中國的城鎮化獲得了空前快速發展，農村地區快速城鎮化、而城市地區則加速區域化。但是，隨著工業化和城鎮化水平的快速提高，城鄉用地的歧視性制度設計帶來的負面效應也日漸突出。特別是隨著近些年來農地制度和非農用地制度的不一致演進——農地制度在不斷向強化土地物權和以農戶為主體的市場交易方向改進的同時，非農用地制度卻在朝著強化地方政府壟斷和土地利益最大化的方向發展——城鄉用地的歧視性制度差別如果不能盡快修正，不僅會進一步加劇城鄉發展差距，而且也會對國民經濟的協調、可持續發展產生不可忽視的不利影響。

2.城市對工業用地和商業用地的歧視性政策鼓勵了工業用地的濫用和城市地價的攀升。

城市用地一般劃分為工業用地、商業用地、綜合用地、住宅用地和其他用地。城市內部的土地利用也存在著歧視性制度設計，突出表現在對工業用地和商業用地的差別政策和歧視性利用（見表2）。在現行制度下，工業用地的土地出讓合同期限較長（《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定最長不超過50年），出讓價格也相對較低（在城鎮化和城市擴張初期，有很多地方政府為了招商引資甚至零地價提供工業用地）；相比較而言，商業用地出讓合同期限則較短（一般不超過40年），出讓價格也一般是市場價格，常常是工業用地的至少5-10倍以上（有的甚至更高）。因此，城市地方政府要想促進城市產業集聚、推動城市經濟發展，其最優對策就是低價出讓工業用地、降低企業成本、吸引企業集聚，高價出讓商住用地、增加財政收入。理論分析和事實也表明：城市用地的這種歧視性政策安排基本有效實現了促進城市生產、推動工業化和城鎮化發展的目的，但是，其效果隨著城市的集聚效應和經濟發展水平的提高而逐漸減弱②。我們發現，隨著城市經濟的高速增長和城市的快速擴張，城市土地利用中對工業用地和商業用地的歧視性利用，不僅加劇了城市開發園區的土地濫用和大量的“以工業業用地名義”的征地、占地，而且也在一定程度上助推了城市地區普遍存在的土地濫用和城鎮化空間上的無序擴張。

以城市建設用地的開發比例為例，中國城市的用地表現了比較普遍的過度開發和占用的情況。根據我們掌握的數據，目前，中國城市建設用地占整個城市土地面積的比例平均在45%一50%左右，遠高于國際平均水平——國際上大都市的建設用地占整個都市區的比例一般控制在20%--30%的水平，以便保障城市未來的可持續發展。與此同時，中國城市綜合容積率FloorArea Ratio（FAR）約在0.5左右，遠低于東亞國家1-2的水平。城市較低的容積率水平意味著城市建成區的低密度開發，由此帶來土地的浪費使用——特別是在城市新建城區，普遍存在的低密度開發使公交和教育醫療等城市基礎設施配套困難，造成居民依靠私人汽車通勤和普遍的城市交通擁堵，甚至一些新城因為缺少“人氣”而成為“鬼城”。城市過度使用土地的現象非常普遍。與城鎮化快速發展和城市快速擴張相伴而生的土地利用效率問題，已經成為當今中國城市發展和整個國家的可持續發展所面臨的重要挑戰之一。

實際上，進一步從城鄉土地制度二元性及其影響的邏輯來看，地方政府對工業用地和商業用地的歧視性政策內在形成了對城市工業用地的“過度激勵”。與此同時，歧視性的用地政策也內在刺激了城市地價的不斷攀升。

城市歧視性的工業用地和商業用地政策從設計初衷上是為工業經濟發展服務的用地政策。然而，在工業化、城鎮化的演進升級進程中，城市經濟逐漸從制造為主走向以生產服務、科技服務和現代服務為主，土地利用的需求也相應發生著轉變。顯然，在經濟轉型的宏觀背景下，“工業經濟時代的用地政策”已經明顯滯后于產業的升級和轉型發展，由此導致用地過程中的諸多矛盾與問題，不僅影響了城市土地利用的效率，而且也在一定程度上反過來制約了城市產業和經濟的順利轉型。要突破當前土地瓶頸對經濟轉型的制約，必須盡快改變以工業經濟時代的用地政策指導產業升級和新興產業發展的現狀，改革土地利用的歧視性規定，為城市產業轉型和經濟轉型提供用地制度依據和保障。

（三）宏觀層面：中央政府和地方政府對土地利用的監管與治理分析

以建設用地的土地利用為例，目前，中國城市土地利用的操作程序如下：

第一步，土地儲備，供應城市發展所使用的土地。土地儲備一般是通過原有的國有土地和征用集體建設用地而完成的。土地儲備的范圍包括依法收回的國有土地、收購的土地、行使優先購買權取得的土地、已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地，以及其他依法取得的土地。中國的土地儲備是特定的政府行為，是政府為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標、依法取得土地、進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。一般來說，各地都有專門的土地儲備機構，對當地政府和當地國土資源管理部門負責，當地財政及人民銀行部門負責協助配合土地儲備工作。

第二步，儲備土地進入土地市場，確定土地使用和開發主體。這個過程中，除了少量用于政府公益事業的土地可以使用土地劃撥方式無償取得使用權外，其他一切工業、商業、房產等用地都是通過出讓方式有償使用國有土地，一般是通過土地招標、拍賣、掛牌出讓來完成的。中國自1999年開始實行國有土地的“招拍掛”制度，2004年全國普遍實行，國有土地使用權招標拍賣，是政府供應土地的重要手段，也是國有土地有償使用的重要方式。現實中，由于拍賣方式程序相對簡單，大多土地出讓時采用的是“拍賣”方式。

第三步，經過土地“招拍掛”程序后，依法有償獲得土地使用權。這個過程中，對于獲得立項的用地項目，要經過環境影響評估（環保局）；申辦建設用地規劃許可證，一般由城市規劃局報城市政府批準；進行用地手續報批（報送城市規劃和國土資源管理局）等。土地利用一般流程如圖2所示。

從城市土地利用的流程來看，城市中任何一塊土地的開發利用，涉及國務院、國土資源部、城市政府、城市規劃局、城市國土資源管理局、用地部門或企業、地質部門、環保局、財政局以及所在地的土地管理部門等等機構。中國城市土地利用進程中形成的治理關系，實際上是由政府主導、控制的層級體系，地方政府和中央政府是最終決策主體，規劃局、國土資源部等職能部門負責具體執行。在中國城市土地使用過程中，政府既是國有土地所有者的代表（代理人），同時又是土地使用的管理者，地方政府壟斷著城市建設用地的供應。這些部門之間形成的關系如圖3所示。

在中國城市土地治理關系體系中，城市土地利用的審批部門和監管部門都是國土資源部及其下設機構。國土資源部全權負責土地督查，但是地方違法用地、濫用土地現象卻屢禁不止——直接原因很簡單：國土資源部負責土地督查，只有監督檢查權、調研權、建議權，這些權力無法對土地違法利用者有根本性影響，因而，也就不可能產生什么實質性的效果。地方政府領導下的國土資源管理部門和城市規劃部門，既是土地開發利用的實際指導者和審批者，又兼具土地行政督查的職責。治理關系錯綜復雜、職責不清從根本上限制了土地治理難以發揮應有成效。與此同時，在垂直治理體制下，地方政府的決策權非常有限，當管理層級和管理幅度不大時，地方政府的這種狀態還能適應，但是，當管理層級和管理幅度大增時，由于執行渠道和信息傳遞的時滯，治理績效難免受到影響（國土資源部近幾年關于土地違法監管的數據也表明監管效果并不理想）。

實際上，只要存在著正的監管成本，哪怕存在有不監管的懲罰，在現行土地治理安排下，尋求不監管都是中央政府代理人和地方政府代理人的最優選擇。在中央政府、地方政府土地治理進程中的如此作用機制下，現實中違規用地、城市土地的過度開發和浪費開發、城鎮化進程中的隨意征用和侵占農民土地也就不足為怪。

城市的土地治理體系不僅涉及土地利用和管理的部門，而且還涉及土地所有者、土地實際使用者，不僅涉及中央政府、地方政府、城市政府、開發商、企業，還涉及被征用地農民或者市民；不僅涉及國有土地，還涉及集體土地、農地等，其治理關系主體和治理過程的相關利益結構非常復雜，在如此復雜的治理體系中，如果沒有好的制度安排，難免出現治理效率問題。治理關系混亂、中央政府和地方政府土地管理體制中分權不清晰、權責不明確、缺乏有效約束機制是其內在根源之一。

三、土地利用的制度改進：總結和政策建議

土地制度要有利于經濟結構轉變和經濟轉型進程中對土地的再配置和再利用，土地制度設計應有利于降低經濟結構轉變和經濟轉型進程中土地再配置的交易成本，有利于新型城鎮化發展，有利于促進經濟和社會的順利轉型。

2008年以來中央政府為應對全球金融危機所采用的刺激經濟增長的擴張性財政政策和貨幣政策，為地方政府大量征用開發農村土地提供了新的機會。2008年全球金融后中國政府刺激經濟增長的擴張性財政政策和貨幣政策增強了地方政府征用土地的積極性和談判地位。對于中國這樣一個土地資源極為稀缺的國家來說，目前的土地利用模式不可持續。新常態下適當下調的中國的經濟發展速度指標，為中國改革相關制度，推動土地的有效利用創造了有利環境，新一輪的全球化客觀要求中國城市發展具有更加可持續的績效。在此背景下，我們認為，必須從根本上改革土地供給和土地利用的歧視性制度設計，為新型城鎮化的健康發展和和經濟轉型取得最終成功提供有力的制度保障，建議從以下四個方面重點推進土地制度的改革：

第一，盡快賦予農民平等參與土地治理與分享土地收益的權利，改變土地治理中的政府壟斷。

土地治理的主體是中央政府、地方政府、企業和農民或市民。治理主體架構應體現一定的平等性。在現行制度框架中，政府具有對農民土地處置的壟斷權，農民基本被排除在土地治理體系之外，收益權的分享也無從談起。這是土地制度相應問題的癥結根本所在。必須盡快改變政府對土地處置的絕對壟斷，盡快賦予農民平等參與土地治理的權利。

在現行制度基礎上，可以首先考慮讓土地使用權擁有者在其使用期限內有權直接參與市場交易過程，參與主導土地要素的定價權。我們認為這是中國農地制度改革和政策調整的基本改進，也是避免出現征地社會矛盾問題的根本解決之道。重慶探索的“地票”制度在一定程度上能夠體現農民直接參與土地交易的權力，但是對于農民的土地定價權，目前探索中體現還不夠，需要從更深層次尋找解決途徑。其次，可以通過農戶合作參與城鎮化收益分享的市場過程。在廣東南海、山東德州、江蘇昆山、浙江嘉興、上海浦東、遼寧海城東三道包括重慶等地，已經有形式多樣的探索，不同的做法各有千秋，包括土地入股、農地流轉、農民合作社、社區型企業、地票等方式在內，政府應該鼓勵地方積極探索農民參與城鎮化收益分享的市場過程。最后，在條件成熟的前提下，建議盡快改革土地管理法，尤其是其中自相矛盾和有悖于現實經濟健康發展和轉型的條文規定。

第二，進一步加快改革城鄉土地市場的分割狀態，盡快建立城鄉統籌的土地市場制度。

中國的土地市場存在著嚴重的城鄉分割，同時也存在著土地供給和土地交易的市場分割，這種市場分割如果不盡快消除，農用地征用的諸多問題就難以避免，土地經濟和房地產經濟對整個國民經濟的消極作用也難以減弱。中國共產黨十八屆三中、五中全會明確要求政府進一步加快土地制度改革，加快改變城鄉土地市場分割的狀態。我們認為，要想使土地制度對中國的城鎮化和城市發展發揮積極作用，不僅要盡快建立城鄉統籌的土地市場，允許農民土地直接進入土地市場交易，而且，同時還必須從根本上改革城鄉二元土地制度，加快土地一級市場和二級市場的改革，盡快打破土地一級市場的不完全競爭狀態，這樣才有可能真正改善中國城鎮化的空間進程，實現中國經濟的健康可持續發展。

第三，改革城市土地對工業用地和商業用地的歧視性利用，建立城市統一的產業用地市場。

城市土地利用中工業用地的傾向性制度設計必須盡快改變。從短期來看，這是城市土地和產業轉型的迫切需要。中國一些城市開始進入城市產業轉型，正在產生大量的對工業用地轉型為服務業用地的需求，用地轉型需求卻面臨著土地制度僵硬不能及時適應的限制（例如，我們在上海的調研發現，土地用途在土地使用合同期幾十年內都很難改變，這已經成為困擾城市經濟轉型發展和能級提升的最大制約之一），尤其是對工業用地和商業用地的出讓期限、土地利用政策等方面，目前服務業、商業用地面臨著巨大壓力，應該盡快降低對服務業商業用地在出讓方式、出讓期限上的歧視性政策，逐步采取統一的分期出讓、動態調整的城市產業用地政策。其次，在土地租金價格上，應逐步縮小工業用地與服務業商業用地的價格差異，隨著產業升級和土地資源稀缺性的日益突出，應當盡快提高工業用地租金，這樣，從用地成本上也可以降低城鎮化對農地的過度征用和占用。

第四，增強地方政府的責任能力和反應能力，健全土地管理和土地利用跟蹤評價制度。

一個良好的治理體系的衡量標準之一是具有反應性和有責任的治理體系。中國城市治理的現實發展，要求增強地方政府土地利用政策的決策權、必要的立法權，增強地方政府的反應能力和責任能力。發達國家土地利用與土地轉型的經驗表明，地方政府的反應能力和責任能力對于保障土地利用的成效具有非常關鍵的作用。這些國家的城市政府一般都密切監測城市服務區的土地供應狀態，必要時做出土地利用的適應性調整，特別是在當土地供應已經陷入短缺狀態，或者市場條件理性需要市政府做出反應時。我國城市的土地管理較為僵硬，應該健全土地管理和土地利用跟蹤評價制度，及時跟蹤監測評估土地利用需求是否滿足于經濟社會發展的需要，以增強土地管理的動態性，保障土地在長時期內的動態效率，促進和保障土地利用的順利轉型和經濟的順利轉型。