“三治合一”：桐鄉的治道變革

應麗齋 楊秀娟 楊薇

在風云激蕩的改革新時代，基層社會治理如何實現多贏，如何在千絲萬縷的利益糾纏中收“四兩撥千斤”之功效？桐鄉以“三治合一”作出探索，如今，桐鄉治理經驗的“樹木”正成長為“森林”，有望為更多縣域地區的社會治理提供可復制的經驗樣板。

江南夏月無閑人。6月30日下午5時20分，桐鄉高橋鎮越豐村，村養老服務中心3樓會議室，12名村民正在熱議一件大事。特殊的是，議事桌上擺了兩個桌簽，一寫“百姓議事會”，另一寫“道德評判團”。這是怎么回事？

“G20杭州峰會馬上要開了。老話說，打掃房子迎遠客，我們越豐村位于滬杭高鐵、高速公路邊上，更應整治得潔凈美麗，特別是沿線這幾幢房子……”村黨總支書記沈春雷指著墻邊一排照片說。

“我們道德評判團前兩天已找了五六戶沿線人家談過，他們非常支持。”

“我們議事會今天晚上再跟有關村民談一下整治細節……”

“外立面整修請百事服務團聯系專業設計，同時咨詢法律顧問卜炳忠律師，道路沿線施工是否會有法律上的問題……”

咨詢律師，是法治的表現；以評立德，是德治的手段；自我管理、自我服務，是自治的方式——越豐村這場會議演繹的正是桐鄉“三治合一”基層社會治理模式。所謂“三治”是指德治、法治、自治。在桐鄉市委書記盧躍東看來，德治是基礎，法治是保障，自治是目標。三者既相輔相成又相互依托，必須協同推進。

這一模式源自桐鄉高橋鎮，如今已在全省推廣，成為我省基層社會治理的一個范本。

開門讓百姓參政議政，變“知民”為“民知”

相較于GDP的增幅，身邊的小事更能成為老百姓對政府的評價依據。一個桐斜路南段拓寬工程，讓許多高橋人對當地政府豎起了大拇指。

貫穿高橋南北的桐斜路，在桐鄉市高橋鎮區段被卡了“脖子”，變得窄小擁擠。多年來，高橋鎮黨委、政府一直想拓寬桐斜路南段，無奈被征遷的個別居民要價過高，此事就此擱淺。近年來，拓寬工程再次被鎮黨委、政府提上議事日程，摸底中，有4戶居民表達了店面安置的強烈意愿。這大大超出了現有的征遷政策，如果滿足他們的要求，對其他老百姓不公平；如果不滿足，征遷又將再次陷入僵局。怎么辦？

高橋鎮有一支百姓參政團。任何鎮級層面的重大活動，都提交他們進行充分討論。團員由兩部分人組成：固定的和非固定的，雙方各為10至12人。固定成員要求有一定的代表性和權威性，比如人大代表、政協委員等；非固定成員主要由利益相關者組成，給他們充分的利益表達權。

高橋鎮黨委、政府把桐斜路的拓寬工程先交由百姓參政團討論。這條路要不要拓寬？如何拓寬？怎樣的安置政策是合理的？會上，堅持要求店面安置的一兩戶居民遭到了眾人的強烈反對。主流聲音湮沒了雜音，正面的力量得以彰顯，小部分人的利益訴求服從了對大部分人的公平。

“自從高鐵開通后，高橋從原來區位優勢最差的鄉鎮變為相對較好的鄉鎮，全鎮迎來大開發、大建設、大發展的機遇期。在大變動的時代，有的人有點茫然，有點迷失。如何讓老百姓理解接受黨委、政府的決策，在全鎮經濟社會發展過程中變被動配合為主動推動，這是我們鎮黨委、政府琢磨最深的問題。”在時任高橋鎮黨委書記蔡立新眼里，高橋在謀求經濟轉型的同時，必須未雨綢繆謀劃社會管理的轉型。只有通過社會管理的轉型，讓各種社會矛盾和問題在有序的狀態下不斷得到調整和解決，才能為創造經濟奇跡提供保障。

高橋的百姓參政團，既是公共事務公開的渠道，也是鎮黨委、政府規范自身權力運行，“問需于民、問情于民、問計于民”的探索和實踐。

“老百姓有的建議合情合理，是我們坐在辦公室的人想不到的。”時任高橋鎮黨委副書記、高新區主任沈建良說，桐斜線改造中，有的村民十分敏銳地注意到按原來的設計方案，老百姓承包田里的水利灌溉既進不來也出不去，要求及時更改，“還好糾正及時，否則一場灌溉不暢引起的糾紛在所難免。老百姓的參與，讓我們的決策更加科學，避免了因決策失誤或者溝通不充分而衍生各類社會問題和矛盾。”

很多時候，人與人之間的關系是因為溝通而理解，因為理解而尊重，因為尊重而認同配合。高橋打開決策大門，把政府決策的運作置于“陽光之下”，給各種利益主體搭建了一個務實有效的協商和對話平臺，既是一個基層政權對法治的詮釋，也是讓政府決策獲得廣泛社會認同和理解的有效手段。它拉近了政府部門與公眾的距離，使發展共識多了、工作阻力小了。

把是非曲直交公眾評判，變“治民”為“民治”

在這樣一個風云激蕩的改革新時代，鄉村社會的傳統在城鎮化、工業化加速推進中進一步解體，村莊新的形態重組，城市文明觀念與鄉村傳統觀念沖突交融，該如何建構新的治理秩序？

“一個良序社會的形成離不開老百姓的自律。我們從前些年的文化建設中得到啟示，通過樹立身邊的道德標桿，修民德、正民風、聚民心。”蔡立新說，連續五年，高橋鎮以“慈孝”為主題開展文化建設，力求通過身邊一個個父慈子孝的先進人物事跡感染人、鞭策人，構筑起全鎮人民思想道德建設和精神文明建設的新高地。

社會生活中總有一些法律法規管不到、村規民約管不好的不良現象，事不大卻影響人們的價值判斷和價值選擇，高橋鎮在村級層面成立了道德評判團，把事情的對與錯交由公眾輿論評判，讓老百姓自己教育自己、規范自己、管理自己。

“經你們這么一說，我真是羞愧難當！政府修筑圩堤是為了村民好，如果我再不同意，全村人都得戳我們全家的脊梁骨！”高橋鎮越豐村，一場設在居民家中的道德評判會，讓原本糾結于青苗補償費過低不同意征地的兩戶農戶解開了思想疙瘩。

在桐鄉市啟動的“三治合一”社會治理創新實踐中，以民間輿論作用于法律層面之外的道德引領，起到了抑惡揚善、正民心、樹新風的積極作用。小區樓房的房前屋后和樓道內雜物亂堆亂放、毀綠種菜、綠化帶內亂晾曬……在道德評判團的評判下，一些本已司空見慣的陋習得到自覺修正。

當然，道德評判成功的關鍵，還在于評判團成員的公正與威望。遍布高橋每個村的道德評判團成員納入了社會賢達，如人大代表、政協委員以及村里德高望重的老人、口碑良好的企業家等。他們在評判的過程中，充分運用自己的公信力，以及基于自身對農村社會的了解，綜合考慮社會因素、人情世故和習慣等進行說情說理，總是讓人心服口服。

據介紹，桐鄉在高橋實驗的基礎上，從完善基層民主自治、培育社會組織等方面入手，在全市層面著手探索建立“權隨責走、費隨事轉”的新型社區管理服務機制，以進一步提升群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的水平。

“我們的理解是，社會管理不能簡單地理解為管理社會。社會肯定有需要管控的內容，但是社會管理的根本目標應該是社會自治、社會自我管理，讓社會自身運轉起來。而讓社會運轉起來，不是政府或社會單方面的事情，它是一個自上而下的政府力量與自下而上的社會力量有效對接貫通、良性互動的過程。讓老百姓自己來管理身邊不和諧的事就是其中的一項探索。”桐鄉市委副書記、政法委書記蔣惠玲說。

發動群眾服務群眾，變“管民”為“便民”

“為政之道在于安民，安民之要在于察其疾苦。”當越來越多的人聚焦在如何減少矛盾發生的時候，桐鄉的決策層希望跳出矛盾看矛盾，以發乎于心的道德力量讓人們不斷修身養性，讓社會充滿愛。

發動群眾服務群眾，這是桐鄉高橋探索新型治理模式的手段之一。高橋鎮領導認為，服務傳遞溫暖，溫暖孕育和諧。

在高橋鎮，每家每戶都收到了村里發放的一張名叫“百事服務聯系網”的卡片，上面印有治安安全、法律咨詢、水電安裝、電腦維修、婚慶禮儀攝影、殯葬用車等近30種服務項目的電話號碼。

迎豐村村民張漢章在去桐鄉的半路上汽車拋錨了。“我按卡上的聯系方式打了一個電話，師傅很快就來修了，這實在太方便了。”他說，以前碰到問題都要去村里問熟人，處理一件事總要來回折騰好幾次，現在有了這張卡就簡單了。

卡片張揚著政府為民服務的誠懇態度。卡片的背后活躍著一個由村民組成的“百事服務團”，它分成兩大塊：一塊是紅色義工服務隊，由村里的黨員帶領村民為村里的貧困戶、獨居老人、殘疾人等困難群體提供免費幫助，讓他們感受到社會的溫暖；另一塊是以便民利民為軸心的專業性服務，適當收取勞務報酬，相當于96345的村級版。

越豐村黨總支書記沈春雷介紹：“其實看似一些雞毛蒜皮的小事，可能對于村民來說卻是一個棘手問題，有了這個‘百事服務團，村民一個電話就能第一時間得到幫助。老百姓對村里的向心力更強了，對村干部也更貼心了。”

張漢章說：“以前村干部與我們村民的關系好像就是管與被管的關系，干部靠權力征服民心。現在更多的是以服務贏得民心，老百姓倒反而更服帖了，配合村里做事的積極性也更高了。”

2013年以來，隨著“三治合一”逐漸下沉到桐鄉的大地上，生長出強大而堅實的根系，從“樹木”蔓延為“森林”。桐鄉的基層社會治理樣本，為當下轉型期的基層社會治理帶來制度變革的探索意義。

未來的基層社會治理中，桐鄉“三治合一”該如何進一步提升？作為“三治合一”基層社會治理模式的“總策劃師”，桐鄉市委書記盧躍東指出，目前該社會治理模式的成效初步顯現，但還有許多方面值得深化和完善，比如評價體系的構建。

浙江大學公共管理學院教授胡稅根對此也有同感。胡稅根建議，桐鄉下一步應著重提升社會治理的質量，推進治理能力、治理體系的現代化，要從良鎮、良企、良市達到善治；其次是擴展社會治理的資本，包括吸引鄉賢和企業參與；第三則是加強社會治理人才隊伍的建設，以及推動社會治理的技術化。