構建適合“民漢合校”的學校制度

張焱冰

學校制度是指能適應向知識社會轉軌及知識社會形成之后的社會發展需要，以完善的學校法人制度和新型政校關系為基礎，以教育觀為指導，學校依法民主、自主管理，能促進學生、教職工、學校，以及學校所在社區的協調和可持續發展的一整套的制度體系。構建學校制度的體系，首先需要厘清其上位概念——制度的內涵。學校制度是實現辦學目標的重要組織保障，是將學校的辦學理念和目標轉化為辦學實踐的重要環節。“民漢合校”是國家推進“雙語教育”過程中所形成的一類學校，是新疆基礎教育中重要的組成部分。截止2014年底，烏魯木齊市共有中小學校268所，小學校132所，中學校136所，其中有97所“民漢合校”，占全市中小學校總數的36.2%，“民漢合校”的制度構建具有共同性特征，同時又必須考慮其獨特性特征，即在“民漢合校”的制度構建中，要考慮一套班子管理兩個語系的教育教學；要考慮管理中的語言交流存在一定的障礙；要考慮不同語系背景下成長起來的師生，在對同一問題的認識和價值追求上存在差異性特征；要考慮統一教材授課背景下各民族學生考試成績所存在明顯的差異。辦學環境的獨特性特征決定“民漢合校”不同于單語系學校的制度構建。需要進行更為深入的分析與探究。

一、透過烏魯木齊市第十六中學的制度構建，審視新疆“民漢合校”制度建設現狀

烏魯木齊市第十六中學創建于1955年，是一所漢語系學校。2004年5月，按照上級有關文件的要求。烏魯木齊市第十六中學與原民語學校，烏魯木齊市第十四中學初中部強強聯合，成為烏魯木齊地區首批“民漢合校”的初級中學。“民漢合校”以來。學校的發展狀況良好，已成為烏魯木齊乃至全疆“民漢合校”初級中學的一面旗幟。

在“民漢合校”十二年的辦學實踐中，學校按照“尊重學習融合發展”的工作原則，按照“一個制度、一種管理、一樣要求、一視同仁”的管理理念，堅持“學習在一起、工作在一起、活動在一起”的工作要求，不斷探索“民漢合校”的制度建設。參照單語系學校的制度，結合“民漢合校”七年的實踐，2011年首次完成《烏魯木齊市第十六中學規章制度匯編》。在之后辦學實踐中，修訂部分的學校制度，2014年上級要求完成“一校一章程”的制定任務。為此，學校在2015年完成第二版《烏魯木齊市第十六中學規章制度匯編》（簡稱《匯編》）。現將兩次匯編的主要內容、條款、增減條目和通過程序等，以表1、表2、表3的形式，對烏魯木齊市第十六中學的制度建設現狀進行對比，呈現如下：

（一）兩版《匯編》的形成過程

在“民漢合校”后的兩個五年規劃發展中。烏魯木齊市第十六中學的制度建設逐漸關注到“民漢合校”特點和教師發展的需求，同時在順應民意和倡導民主等方面都有進步，但在制度修改和執行的周期上。并沒有非常明確的規劃。

（二）兩版《匯編》具體章節的調整與增減

2015年烏魯木齊市第十六中學修訂2011版《匯編》，將原有的11篇、273條規章制度修訂為14篇、226條，共有105條變動，增加行政管理、學校管理、財務管理3篇，合計29條內容；通過合并、重分類等方式，刪減學校章程、黨總支制度、黨政辦工作、教務處工作、教研室工作、德育處工作、心理健康教育、總務處工作、工會工作等相關制度合計76條：安保科、團委工作制度未做變動。

根據以上統計數據可以發現，2015年《匯編》重新梳理了學校工作分類，整理了相應的工作制度，同時細化了制度表述，逐漸定位了“民漢合校”的制度特色。

二、透過烏魯木齊市第十六中學的制度建設現狀。分析新疆“民漢合校”制度構建存在的問題及其成因

存在的問題：要從兩個層面進行學校制度的體系構建，既要關注學校制度的建設本身，也要關注學校制度的執行，在兩者之間建立有機的統一，構建科學、規范和適合校情的學校制度。透過《匯編》制定過程，以及兩版《匯編》章節的調整與增減，不難看出學校在“民漢合校”制度構建方面存在的問題。并在教職工反饋中得到一定程度的印證。從學校制度建設層面來看，存在如下方面的問題：“民漢合校”初期的制度構建主要是“模仿”單語系學校的做法，“拼湊”的成分多；在學校制度建設中，學校領導班子對“民漢合校”的獨特性關注、思考的不多；學校制度的體系、結構和脈絡尚不清晰、不完善：教職工參與學校制度建設的深度和廣度還不夠；學校制度約束的條款多、激勵的條款不足。

從學校制度執行層面來看，“民漢合校”的制度構建也存在問題。2015版《匯編》之前曾經訪談中層管理人員。從對訪談材料的分析結果來看，學校制度建設中尚存在如下方面的問題：學校制度的執行不到位，有的制度沒人抓落實，或落實中制度被“打折扣”：學校制度的部分條款在執行后起不到制定時想要達到的目的，違反的教職工不在乎學校的處罰；教職工對學校制度執行中存在的問題反饋渠道單一，導致制度得不到及時修改。

成因分析：學校制度的構建有其內在的規律，認識這一規律的本身。就是從模糊到逐步清晰的。學校班子在辦學實踐中認識到，要想達成既定目標，就得建立規章制度。各學校的規章制度建設也是在各級主管部門依法治校、依法執教的引領下，通過依法治校評估等系列措施下逐步構建、完善的。各校在制度建設和落實上本身就存在差異，必然經歷從散亂到規范的過程，這是不可“跳過”的，優秀的學校領導班子只是縮短時限，從而促使所在的學校發展得更好。學校制度構建的整體不規范導致存在上述的問題。同時，學校制度構建就是要制定校內“權利義務分配的規則體系”，核心主體正是學校的師生。由此，學校制度的構建存在內在的“程序”，體現在要有前期的調查研究、時機的選擇等，要有過程中教職工的深度參與等。制度的構建不能只由部分管理者“想”出來。若“程序”不全，就會給后續制度的執行埋下“隱患”。學校制度構建的“程序”還體現在制度的邏輯表現形式。制度的本身是有層次的，有基本制度與具體制度，基本制度是根本制度，具體制度是基本制度的細化。目前學校制度中存在的問題，正是“無序”所導致的結果。學校制度的構建還要從辦學實踐中出現的“表面”問題出發，去發現背后的問題所在。只有找到問題的“本質”所在，才能構建適合學校發展的制度。學校的辦學是一個系統工程，辦學出現的許多“表面”問題。背后的“本質”之間都有關聯性，相互影響、相互促進。學校制度構建往往忽視這一“本質”所在。比如，現行辦學不太關注教職工對制度執行的反饋渠道，造成制度的“缺陷”不能及時修正。又比如，為了“約束”的目的，構建許多“約束”師生的制度。但卻忽略只有構建“激勵”的學校制度。才能更好地達到“約束”的目的。因此，目前學校制度建構中存在的問題，也是管理者只看到“表面”所導致的結果。

三、樹立新疆“民漢合校”制度構建的新標桿

制度是什么？制度是“通過權利與義務來規范主體行為和調整主體問關系的規則體系”。制度規定人們在現實生活中的實際活動范圍。以及行為方式或模式；制度作為社會的規范形態，是通過某種強制性力量來制約主體的行為，以及主體間關系的特定規范。

從“制度的構成”思考學校制度的構建。制度的構成可以從制度的內容結構、制度的層次結構來理解。從制度的內容結構來看。制度由如下方面的因素構成：一是作為制度實質內容的權利義務分配關系：二是制度的邏輯表現形式。從制度的層次角度來看。可以把制度分為基本制度與具體制度，前者是根本性的制度或基礎性的制度，影響和決定后者的安排。厘清了制度的構成，就可以從“制度的構成”來思考學校制度的構建。第一，學校班子要認識到，辦學實踐的過程就是學校制度建設的過程，要不等、不靠，積極、主動地構建學校制度，通過制度推動學校的發展。第二，要清楚學校制度是“制度”的下位概念，要符合國家政策法規及上級相關部門的規定。因此，制定學校規章制度之前，要組織師生尤其是班子成員，認真學習相關教育法律法規、地方法律法規等，把握其精髓，保證制定的學校規章制度“不違法”。第三，學校的主體是師生，學校的制度構建就是基于師生權利與義務的規則體系的制定。因此，學校制度的構建不能是班子成員“拍腦袋”的結果。要結合學校的實際，促使教職工明白制定某項規章制度的目的、意義，以及重要性和必要性。作為紀律方面的“兜底”制度，一旦出臺，就要保證能執行下去；作為激勵方面的制度，就要讓師生跳一跳才能夠得著。第四，制度的構建是“某種可加以一般化的程序”。學校制度的制定過程要有方法和步驟，每個制度產生的起因都是各民族師生利益分配的訴求。唯有按程序，才能使學校制度成為師生共同遵守的規則。第五，要對理性思考作為上位制度的上級基礎性制度，以及如何具體化為學校的制度。比如，“教師職業守則”、“未成年人思想道德綱要”等，都需要學校制度一一落實。上述具體化的制度安排之間是否關聯、排斥，可見要關注制度的層級結構。

從“制度的特性”思考學校制度的構建。“制度是在主體的互動過程中形成、發展和創新的，是一個歷史的連續過程”。制度具有強制性與權威性、公共性與普遍性、實質合理性與形式合理性、長期性與確定性的特征。學校的制度構建要做到以下方面：一是要追求強制性與權威性的相統一。制度制定要引導師生尋找“權利與義務”的最大“公約數”，促使出臺的學校制度成為師生愿意遵守的規則。尤其要避免只看到制度的外在“強制性”，而忽視制度的內在強制性。即師生共同的價值認同。二是要認識到制度是具有公共性與普遍性的社會規范形式。學校制定的制度是學校所形成權利與義務的規則體系，制度一旦形成就是全校師生共同的規則。因此，制度制定既不能置身世外，也不能從私利出發，應設計嚴密、科學和合理。而且便于操作；應經過幾輪由上到下、再由下到上的討論過程。三是要做到實質合理性與形式合理性的“二合一”，即學校出臺的制度是合理的，符合大多數師生的利益、需要和愿望，能給遵守者帶來實際的利益，而不是要靠強制力，才能取得師生的承認和認同。制度的合理性還會影響到制度的執行，只有做到實質合理性與形式合理性的“二合一”，學校制度才能得到有效的落實。四是要充分認識到制度是具有長期性與確定性的有效規則體系。不同于解決一時問題的行動計劃、具體方案和措施。學校制度的長期性是通過制度的確定性表現出來的。學校制定的制度要讓師生感受到今天的努力，明天就一定有回報。只有這樣的制度，才能真正調動師生的積極性，學校才會有好的、持續的發展。

從“制度的功能”思考學校制度的構建。制度的基本功能是約束與激勵。其他的功能都是從上述基本功能衍化而來。制度的約束功能包括限制和保障兩個方面；制度的激勵功能包括合作與競爭兩個方面。兩者要求在學校制度構建中，一要明確師生行為的活動界限，即師生所擁有的權利規定，師生一旦逾越權利規定的邊界，將會受到懲處、制裁和損失，從而保證師生在擁有權利的同時履行其義務。為此，學校班子要認識到，依法依規意識、制度的落實也是學校制度建設的重要環節。二是在明確約束師生行為的邊界時，要高度關注學校師生權利的制度保障，從而保證師生在履行義務的同時享有應有的權利，而其恰恰是通過學校制度的約束條款是否得到落實而實現的。因此。違反約束條款師生的“懲處”落實，是管理者的重要職能，否則其他師生的權利就被管理者所“剝奪”。三是要高度重視制度的激勵功能。激勵是對全體師生的，是正面的導向。但師生按照制度激勵條款的努力目的是利己的，是為了爭取自己的更好發展。這本身是無可厚非的。因此，學校制度的設計應鼓勵師生在競爭中合作、在合作中競爭，甚至在合作中利己，以激發師生的創造性和積極性。在最大限度上激發師生個體的潛能，推動學校的發展。四是學校領導班子要充分認識到，制度的激勵條款是正導向，更有利于引領師生的發展，更有利于凝聚人心、樹立榜樣。因此，要多從激勵角度去思考制度條款的設計，通過激勵去達到約束的目的，為營造風清氣正、積極向上的學校文化，提供制度上的保障。

綜上所述，在學校制度的制定過程中，管理者要加強對制度內涵和外延的認識，要從制度的構成、制度的特性和制度的功能等方面，厘清思路、設計好環節，并按照程序，嚴密、科學與合理地構建學校制度。要讓學校管理人員認識到，出臺制度很重要，依據制度開展管理工作更重要。在學校制度的制定過程中，要考慮制度如何“落實”、能否“落實”好，其實這反過來也在考驗制度的本身。因此，學校制度的構建是制度“制定”和制度“落實”的有機統一。唯有如此，才能構建適合學校發展的制度，從而為學校的健康與可持續發展提供制度上的保障。

（作者：新疆烏魯木齊市第十六中學校長，中學高級教師）

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