民主管理視角下“一委三會”社區治理新模式研究

許沛元 劉鑄賢

黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。社區是若干社會群體或社會組織聚集在某一個領域里所形成的一個生活上相互關聯的大集體，是社會有機體最基本的內容，是宏觀社會的縮影。社區治理的現代化深度直接影響著城市治理現代化的程度。本文聚焦社區治理現代化研究主題，在民主管理視角下，選取海州區推行“一委三會”社區治理新模式為研究對象，采取文獻法、訪談法、案例分析法等方式，全面介紹“一委三會”社區治理新模式的產生背景、法理依據及運行模式，客觀分析存在的問題，并有針對性地提出意見建議，以期促進“一委三會”新模式不斷完善，也為更多地區推進社區治理現代化提供新的參考。

一、研究概述

黨的十八大提出，要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。黨的十八屆三中全會明確，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。而在十八屆五中全會中通過的《十三五規劃建議》又進一步要求，加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。社區是若干社會群體或社會組織聚集在某一個領域里所形成的一個生活上相互關聯的大集體，是社會有機體最基本的內容，是宏觀社會的縮影。社區治理的現代化深度直接影響著城市治理現代化的程度。隨著經濟社會的快速發展，基層社區也在不斷轉型發展，亟需吸引吸納社會力量、社會公眾參與社區管理，也促使“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的新治理模式逐步形成。

正是基于這樣的背景，本課題選取連云港市海州區為案例，綜合運用文獻法、訪談法、案例分析法等方式，在以往對社區治理模式研究的基礎上，進一步闡述“一委三會”的創新實踐，揭示其運行機制與存在不足，并提出相關對策建議，以期促進本地及其他地區社區治理現代化，也為推動城市治理現代化提供新思路、新模式、新方法。

二、加強社區治理的法律與理論基礎及面臨困境

（一）法律基礎

“一委三會”的內涵就是通過成立社區“大黨委”，設立社區議事會、監事會，會同原有的居民委員會，構架出“三會”框架，在社區事務管理中分別行使決策權、監督權和執行權，從而形成“黨委領導、議事會決策、居委會辦事、監事會監督”的社區治理新格局。“三會”成員均由居民自主選舉產生，來源于群眾，服務于社區。從本質上說，“一委三會”模式就是居民自治的一種新方式、新途徑，其存在與發展的法律基礎就是憲法和相關法律法規所賦予居民的自治權力。

社區居民自治，是社區居民在社區內實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務，按照社區居民“自己管理自己的事情”、“大家的事情大家辦”的原則，通過民主協商的方式，共同解決社區內公共事務和公益事業方面的問題，共同創造美好幸福生活。1954年12月，第一屆全國人民代表大會常委會第四次會議通過了《城市居民委員會組織條例》，居委會正式成為我國城市基層群眾性自治組織。1980年1月，全國人大常委會重新頒布了《城市居民委員會組織條例》。1981年，中共中央在《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中提出“在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主”。1982年，居民自治制度首次被寫入《憲法》，第111條規定“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”。1987年，民政部在全國城市社區服務工作座談會上首次正式提出“社區服務”理念，社區概念第一次被引入中國城市管理。

此外，按照《居委會組織法》規定，居民大會可以制定居民自治章程等居規民約。而“一委三會”的新模式就是基于居民自治權力，通過原有的社區治理框架，將居民自治權進行細化分解，在社區黨委的領導下，選舉設立居民議事會、居民委員會、居民監事會的形式，將社區事務管理的決策、執行與監督權進行“三權分立”，進一步完善民主制度，規范權力運行，強化監督保障，達到權力制衡的目的，從而更好地服務于社區自治。因此，“一委三會”新模式是在我國現有憲法與法律規定的框架下，本著居民自治的原則，對居民自治模式作出的創新與探索，并通過這一模式的推廣逐步實現居民自治由選舉型向參與型轉變。所以，“一委三會”的產生與發展符合我國憲法與法律對于居民自治制度的相關規定，是正當的、合理的。

（二）理論基礎

1.“行政三分”理論

“行政三分”理論指的是在具體的行政管理過程中，將行政管理職能劃分為決策權、執行權、監督權三部分，由不同的部門分別行使，在相對分離的基礎上，三者相輔相成，相互制約，相互協調。這一理論最早起源于上世紀80年代的英國，在新公共管理運動的影響下，英國政府不斷推進政府改革，先是從財務分權入手，逐步過渡到政策與執行職能的分離，實現了政府內部決策權、執行權以及監督權的分離，“行政三分”理論的雛形也就此形成。

“行政三分”理論在中國的發展是受到中國唐代“三省六部制”的啟發，在西方影響下，并在深圳市進行試驗的基礎上總結而成的具有中國特色的重大創新。實質內容就是在一級政府管理體系中，圍繞著政府職能劃分，將決策、執行、監督的權力適度分離，并在行使職能的過程中相輔相成、相互制約、相互協調，努力實現公平與效率的統一。

“一委三會”的提出正是借鑒了在政府內部“行政三分”制度的經驗與做法，將社區類比為政府，將社區事務管理的決策、執行與監督“三權”進行分離，在黨委的統一領導下，分別由居民議事會、居民委員會、居民監事會履行相關職能，以求在居民民主自治的基礎上，努力實現社區事務管理的專業化、公平化與效率化，不斷鞏固和擴大廣大居民群眾的“四大民主”權力。

2.多中心治理理論

治理理論興起于20世紀90年代，在全球化、市場化和分權化的大背景下，過分簡單化的非國家即市場的兩分法，在面對市場失靈、政府失敗的尷尬局面時，越來越難以厘清日益繁雜的社會生活，于是“治理”一詞被越來越多的提及。所謂治理，實際上就是要在政府之外，在不同層面建立起多個權力中心，將原先由國家獨立承擔的職責移交給社會，使私營部門或公民自愿團體在特定的領域里與政府合作，分擔管理社會公共事務的職責，共同實現對社會公共事務的有效管理，即善治模式。同時也是一個上下左右互動的管理過程，它主要通過合作、協商、確立認同等方式實施對公共事務的管理。然而，隨著理論與實踐的不斷探索，有學者進一步提出了多中心的概念，它直接對立于一元或單中心權威秩序的思維，其本質就是為了實現公共事務、公共服務的有效管理和提供，由社會中多元的獨立行為主體要素，基于一定的集體行動規則，通過相互博弈、相互調適、共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共事務管理制度或組織模式。

多中心治理模式對于社區治理來說，扭轉了過去政府對于城市社區的直接的行政管理和控制，讓社區內部的自主性力量在社區社會管理事務中充分發揮基礎性作用，盡可能地實行多層次、多維度、多主體的治理，以此來解決地方治理問題，也充分保證了社區居民的民主權力。在中共十六屆四中全會《決定》中就明確提出，要建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局，從治理理論的角度來看，這種“社會管理格局”其實就是一種多中心治理模式。

而“一委三會”新模式，正體現了多中心治理模式的理念，黨委是領導核心，由居民選舉產生的議事會、居委會、監事會成為社區管理的三級中心，在堅持居民自治的基礎上，將社區事務的決策權、執行權和監督權分離，改變了以往居委會一元中心的局面，達到權力制衡、效率最大化的效果，也更加充分地調動居民群眾參與社區管理的積極性與能動性，逐步實現“善治”的良好局面。

（三）現實困境

隨著經濟社會的快速發展，城市社區建設在整個國家治理中扮演越來越重要的角色，各地圍繞著社區建設做出了很多有益的實踐和探索，也收獲了諸多成績與經驗。但不容回避的是，社區建設仍然面臨著諸多問題，尤其是在民主管理方面，存在著治理結構不合理、制度不健全、居民參與效果不佳等問題，具體來說主要表現在以下幾方面：

1.社區治理結構不合理

從歷史上來看，我國城市社區治理體制主要經歷了坊廂、里甲等制度。由于城市與鄉村聯系緊密，城市社區治理結構呈現出一種政府控制的差序格局狀態。新中國成立后，我國在城市建立了以“單位制”為主、“街居制”為輔的城市社區管理體制，整個社區呈現出以政府為單一主體的治理結構。在這種結構下，居委會是社區建設的主體，它代表居民群眾行駛社區事務的管理職能。但在現實中，這種模式也出現了種種問題，突出的表現在兩個方面：

（1）居委會行政化傾向嚴重。依據法律規定，“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。”但在現實中，街道等政府派出機構作為國家權力的代表，為了使社區組織和干部更好地貫徹落實政府的政策決策，總會采取各種措施來加強對居民委員會的控制和“指導”，這就造成原本是居民自治組織的居民委會逐步成為街道的“下屬單位”，這種隸屬關系不僅體現在對社區具體事務管理的行政指令性，更會對居民委員會的成員選舉產生一定的影響，直接制約了居民自治權利的行使，不利于城市社區建設民主管理局面的實現。

（2）黨組織、居委會“兩張皮”現象嚴重。社區黨組織和居委會“兩張皮”現象愈發嚴重，在社區事務管理中無法完全達到相互配合、相互促進的作用。《黨章》中規定：“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村黨支部，領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權。”因此從理論上來講，社區黨組織是黨在城市社區的最基層組織，對社區事務并不具有特別的制度性權力。但現實中，社區黨組織事實上處于領導核心的位置，掌握了社區事務管理的主要公共權利，而且發揮作用的方式更為多樣化，經常是直接處理和決定社區的各項公共事務，這就造成居委會職能發揮受到限制，甚至出現被“架空”、有職無權等問題，挫傷了居民自治的積極性與主動性。

2.民主制度建設不到位居民自治是憲法和法律賦予居民群眾權利，居民自治制度主要包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等各項具體的制度，這些制度之間既相對獨立，又密切聯系，構成了一個有機整體，各項具體的制度只有相互配套實施，才能使整個制度發揮最佳效應。但目前，在社區管理的實踐過程中，民主管理的各項制度建設還存在諸多問題，主要表現在以下兩個方面：

（1）民主制度不健全。目前，從全國情況來看，民主選舉制度發展較為完善，基本實現了居委會直選。而其他民主制度的建設則較為滯后，有的甚至是空白，如社區普遍缺乏獨立的監督機構，一些社區干部得益于地緣與親緣，造成權力過度集中、不受制約，出現了“一言堂”、“家長制”的作風，缺少專門的監督機構予以監管制約，這種無約束的權力嚴重阻礙了城市社區的民主管理進程。

（2）制度執行不規范。雖然一些社區制定了制度，但多數僅僅是寫在紙上、掛在墻上，局限于應付上級檢查，沒有真正落實到行動上。比如居務公開，雖然各級政府都出臺了相關的業務要求和操作指導，地方社區也大多制定了相關居務公開制度，但在實踐中，許多地方居務公開操作不規范、隨意性大，公開時間不及時、內容不全面，假公開、不公開情況嚴重，居務公開也就成了“雷聲大、雨點小”。

3.居民參與民主管理的效果不佳

居民是社區民主管理建設的主體，是行使民主權利的主體，居民參與民主管理建設的程度直接影響著社區民主管理建設的發展進程。但從現實看，居民受限于各種客觀因素，參與民主管理的程度還遠遠不夠。（1）居民參與民主管理的積極性不高。城市普通居民并不是一個成熟的政治群體，他們首要的目標是為了生存，在衣食住行得到滿足之后才會考慮到政治上的待遇，而且往往會更在乎攸關居民自身較大利益的事件，如居委會選舉、重要決策等。加之又受制于工作生活等原因，對于社區一般性事務則不太關心，以至于像社區“一事一議”等制度經常因為湊不齊人而無從落實。

（2）居民參與民主管理的能力不足。隨著社會的發展，城市居民的受教育程度越來越高，文化素質不斷提高，對于自身權利的訴求也不斷提升。然而，部分家庭往往因為工作繁忙沒時間，讓家里老人代為參與社區事務管理，但這部分人有時間卻沒有足夠的能力來履行自身的民主權利，從而造成社區民主管理的水平不高。

從以上的分析可以看出，當前我國城市社區民主管理的相關制度建設與實踐探索都在不斷推進，但受限于機制、制度等因素，民主管理的實際效果并不理想，這就需要從機制創新上尋求突破，改變現有局面，充分調動居民參與民主管理的積極性與主動性，進一步提高城市社區民主管理的科學化水平。

三、海州區創新社區治理模式的實踐

江蘇省連云港市海州區，位于市區西南部，下轄4鎮、11個街道辦事處、1個開發區，常住人口83萬人，其中城區人口約57萬人，占總人口的69%。近年來，海州區經濟社會快速發展，城市社區各項事業也在不斷推進，但也暴露出服務不到位、運行不規范、群眾不滿意等問題。針對這種情況，海州區積極探索居民自治機構規范權力運行的新路徑、新模式，從規范社區基層民主建設、制衡居民自治機構的權力行使入手，進一步明晰權力內涵邊界、合理架構權力制衡平臺、規范權力運行工作流程，有效促進居民自治機構權力有序、合法、民主運行，充分保障居民的各項民主權力和合法權益。自2008年9月開始，在憲法和法律的框架下，創造性地借鑒“行政三分”理論和現代企業治理結構模式，從民主管理角度入手，在借鑒吸收“三會村治”成功做法的基礎上，創新提出“一委三會”的社區治理新模式。

（一）“一委三會”的組織架構與運行機制

“一委三會”作為社區治理新模式，其實質就是成立社區黨委，并將社區治理的決策權、執行權和監督權相對分離，分別由居民議事會、居民委員會、居民監事會獨立行使，從而達到制衡治理權利、保障居民自治的效果，努力形成社區民主管理的良好局面。具體來說，“一委三會”的主要組織架構和運行機制有以下幾方面內容：

1.組織架構

“一委三會”是借鑒現代企業制度中企業治理結構（股東大會、董事會、監事會、經理管理層），在社區將原有社區黨組織升格為社區黨委，設立議事會、居委會、監事會，分別行使社區事務管理中的領導權、決策權、管理權、監督權，以“權利三分，三會自治”，充分保證居民自治權力，實現城市社區的民主管理。

（1）社區黨委。突破行政、區域和黨組織隸屬關系的束縛，將駐區單位較多、社會資源豐富、黨員人數達到一定規模的社區黨總支（支部）升格為黨委，對社區內無明確主管部門的各種新經濟、新社會組織黨組織全部納入社區黨委管理，對上級主管部門明確的駐區機關、企事業單位黨組織由其上級主管部門和社區黨委雙重管理。社區黨委領導班子職數為7名左右，設黨委書記1名、副書記2名、專（兼）職委員4名。黨委書記由原社區黨組織書記兼任外，其他班子成員均是從社區黨支部、駐區單位或影響力比較大的“兩新”組織黨員干部中推薦，由社區黨委黨員代表會議選舉產生，大大改變了以往班子成員結構單一的狀況，有效提升了社區班子整體工作合力。

（2）居民議事會。議事會作為社區重大事項的決策機構，議事會主席由社區黨委書記擔任，成員一般為15人，由社區黨委班子成員、駐區單位負責同志和社區黨員群眾代表組成。

（3）居民監事會。監事會作為社區自治監督機構，成員一般由3至5人組成，監事長由社區黨委副書記兼任，其他成員由駐區單位、居民代表組成，重點對社區議事會決策的執行和社區資源利用、資金使用等群眾關心的熱點問題進行有效監督，保證了社區事務的公開透明和有效落實。

（4）居民委員會。依據《居民委員會組織法》，居委會成員由主任、副主任和委員共五至九人組成，由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生；根據居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產生。居民委員會每屆任期三年，其成員可以連選連任。

2. 職能劃分

（1）社區黨委是在社區之中成立的、以全體社區黨員為組織對象的中國共產黨的基層組織，在社區中居于領導地位，其主要職責是：宣傳、貫徹黨的路線、方針、政策和國家的法律法規，團結、組織黨委成員和居民群眾完成本社區所擔負的各項任務；支持和保證社區居民委員會依法自治、履行職責；加強黨組織的自身建設，做好思想政治工作，發揮黨員在社區建設中的先鋒模范作用。在“一委三會”框架下，社區黨委還領導居民議事會、居民監事會開展工作，確保其正確行使職能。

（2）居民議事會作為居民代表會議的常設機構，在居民代表會議閉會期間，在居民代表會議的授權下，代行居民代表會議職權，行使社區級事務的議事決策權。居民議事會的議事方式主要包括聽證、質詢、票決、彈劾等，議事范圍主要有對專項社區務工作進行聽證，對社區重大財務開支進行審議，對居民議事會、居民監事會成員缺額進行補選等。

（3）居民委員會根據法律規定，依法行使社區事務的執行權，組織實施經過居民議事會審議通過的各項社區事務。按照法律規定，主要有以下幾項工作任務：宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業；調解民間糾紛；協助維護社會治安；協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作；向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議。此外，居民委員會在執行居民會議或居民議事會決定的同時，還必須接受居民監事會的監督。

（4）居民監事會主要執行監督權，監督的范圍主要包括議事會議事程序、居委會執行議事會決定情況、居委員會財務收支、社區干部廉潔情況及居務公開情況等，還要處理群眾紀檢信訪舉報、接受居民質詢、開展社區黨風廉政建設等。監事會每月要定期把監督情況，特別是財務收支情況通過居務公開等方式向居民進行通報。居民監事會的成立，從根本上解決了社區自治組織缺乏獨立的、專門的監督機構的問題。

3. 運行機制

“一委三會”模式的運行機制主要概括為“四化兩公開”，即“多元化參與、網格化管理、集約化服務、互動化共治”及“社區居務、黨務公開”。通過機制運行，鼓勵參與、反映訴求、提供服務、化解矛盾、強化管理，實現政府“他治”和社區“自治”的有效互動，不斷擴大和保障社區居民的民主自治權利。

（1）多元化參與。解決自治主體參與缺失問題，鼓勵社區范圍內社會組織和居民積極參與社區事務，提高自治的意識和能力，體現和反映各自治主體的訴求。

（2）網格化管理。解決因網絡缺失而管理不到邊、不到位問題。每個社區分為若干個片區和小區，每個片區成立片區議事會，每個小區成立業主委員會。每個片區為一組并劃分為若干街巷，設組長一名，巷長若干。每個小區設樓長、門（樓單元）長若干。片區、小區成立黨支部，轄區內企業、社會組織成立黨支部或聯合支部。

（3）集約化服務。針對目前社區服務、矛盾化解機構多頭設置、資源重復浪費的情況，整合養老助殘服務、流動人口服務、計劃生育服務、醫療衛生服務、扶貧幫困服務、人民調解、信訪調解等資源成立社會管理服務站，做到“只進一家門、辦妥萬家事”。

（4）互動化共治。采取“背對背”和“面對面”社區治理“自治”和政府管理“他治”的互動方式，變群眾無序上訪為有序參與，有效解決群眾“維權”與政府“維穩”二元方程難題。一是“背對背”方式。推進“社區民情e路通專欄”建設和“12345，我要找政府”電話服務熱線建設，建立群眾投訴反映問題收集、研判、處置和問責機制，推動政府部門為群眾提供高效便捷的服務；二是“面對面”方式。對“背對背”解決不了的問題，采取依托社區議事會召開聽證會等形式，邀請相關部門當面答復。

4.權力制衡

“權利三分，三會自治”的新模式立足于對社區自治組織的決策權、執行權和監督權進行分解，以實現相互制約又相互協調促進的作用，它從權利的賦予、運行以及運行后果三個方面對自治權力進行監督，從源頭上避免權力的濫用、錯用與腐敗。

（1）對權力賦予的制約。“三會”成員均是由居民直接選舉產生，輔以社區干部的任期制、輪換制、回避制、問責制等制度，敦促、監督自治權力行使的主體在正確履行職權的同時，心有所忌、踏實做事，更不敢腐敗。此外，對自治權按照決策、執行和監督進行三分，按照居民自治章程規定的方式，“三會”在各自職責范圍內行使職權，分工協作、相互配合。

（2）對權力運行的制約。主要包括對社區事務決策環節和執行環節的監督。對于決策環節，新模式明確規定居民對于決策事項享有知情權，可以旁聽決策過程，了解決策結果。如果居委會認為議事會的決定不適當，有權提請監事會行使否決權；監事會也有權對議事會違規、違法的決策事項直接行使否決權，以確保決策權的科學行使。對于執行環節，監事會可以就議事會決策形成的事項對居委會是否按照既定的時間和要求執行進行實時監督，居民也享有對社區事務的旁聽權、詢問權和專項聽證權，可以要求居委會按照居務公開制度公開社區事務的執行情況。

（3）對權力運行后果的制約。主要是對在權力行使過程中發生的濫用、錯用情況，甚至是社區干部失職、腐敗等惡劣事件，居民監事會可以進行初步調查，在情況摸清之后可以及時報請街道及紀檢部門予以處理和責任追究。通過對權力運行后及時進行糾偏校正，促使權力運行規范有序，保證居民權益真正實現。

（二）取得成效

在海州區推行“一委三會”的實踐過程中，通過區、街道兩級政府的推動指導，社區基層的嘗試探索，基本搭建起了完善的組織架構，制定了健全的制度體系，社區干部、“三會”成員、普通居民等參與主體能夠實現良性互動，“一委三會”社區治理新模式的初步設想基本達到，具體來說主要取得了以下幾方面的成效：

1.明晰了社區自治權力的劃分

“一委三會”的推行，一方面劃清了社區事務的領導權和自治權的邊界和范圍，明確了社區黨委將工作重心放在了領導議事會、監事會履行社區事務的決策和監督的職能上，而居委會則專心于管理執行社區的各項具體事務，從根本上改善了黨組織和居委會“兩張皮”現象。另一方面，“一委三會”的新模式進一步將社區自治權力進行細分，分解為決策、執行、監督“三權”，分別由居民監事會、居民委員會、居民監事會行使，“三會”之間相對獨立、相互制約、互相配合，有效保證了社區自治權力的有效、科學履行，為實現社區民主自治的局面提供了堅強的制度保障。

2.實現了社區議事機構的常設

從當前各地基層社區“一事一議”制度的落實情況看，受限于各種因素，普遍存在著居民會議召開難、成本高、走形式的問題。居民議事會作為居民大會和居民代表大會的常設機構，在大會休會期可以代為行使社區事務的決策權，議事范圍不僅包含了“一事一議”的范圍，還將其他所有涉及居民切身利益的社區事務都納入其中，進一步強化了居民代表的議事功能，從根本上解決了居民大會召開難的問題，實現了居民議事的常態化、規范化。

3.建立了社區事務專門監督機構

目前，各地都在強調社區事務的監管，但大多沒有成立專門的監督機構，多依靠與居民群眾、社會及上級政府的非專門化監督。區街兩級都已經建立起專門紀檢監察組織，監督本級及下級組織權力行使，但社區一級也始終沒有紀檢組織。居民監事會的建立，一方面便于居民群眾直接監督社區事務的管理，另一方面也將黨的紀檢監察觸角延伸到了城市社區一線，成為社區基層黨風廉政建設的有力抓手，可以有效的監督居民議事會、居民委員會的權利運行，有利于從源頭上預防和遏制腐敗現象的發生。

4.激發了群眾參與社區民主管理的熱情

“一委三會”新模式進一步規范了社區自治權力的運行，規范了社區事務管理的各項流程，完善了社區事務專項管理、財務監督、責任追究等系列制度，從根本上改變了以往社區民主管理走形式、喊口號的現象，廣大居民群眾越來越積極地參與到社區民主管理的各項事務中來，居民的“四大民主”權力得到有效保障。

5.促進了社區基層的穩定

“一委三會”社區治理新模式的推行，在基層社區形成了“黨委領導、議事會決策、居委會辦事、監事會監督”的工作新格局，黨組織通過議事會、監事會在黨心和民意之間進行有效嫁接，居委會充分承擔起服務居民群眾的角色任務。社區權利得到了有效制衡，社區事務不再是社區干部“一言堂”，廣大居民群眾的意見有了常態化表達途徑，社區事務更加透明，干群關系更加密切，人心思齊、人心思進，城市基層社會更加穩定。

總之，“一委三會” 社區治理新模式通過完善規范權力運行，嚴格執行民主制度，嚴密工作流程，強化監督保障，逐步形成了自我管理、自我監督、自我服務、自我發展的城市基層社區權力運行新機制。

（三）存在的問題

連云港市海州區推行“一委三會”這一創新做法，在政治上符合中央創新基層社會管理的精神；在理論上順應了公共行政學發展趨勢，做出了有益的探索；在實踐上具有重要的借鑒推廣價值，為其他城市加強民主管理提供了模式參考。但也必須看到，這種民主管理新模式從醞釀、試點到在海州區整體推廣，時間還不是很長，仍然是一個新生事物，在實踐中暴露的一系列問題還有待于在實踐中加以解決。

1.“一委三會”新模式仍然缺乏法律支持

《中華人民共和國居民委員會組織法》僅僅對居民委員會這一自治組織的設置給出了明確的法律規范和依據，但并沒有涉及居民議事會、監事會的相應條款與規定。“一委三會”的各項規程源于居民自治章程，雖然程序上符合法律規定，但說到底仍然是“自上而下”的“外嵌式”民主治理模式，議事會、監事會的合法地位仍然得不到法律的保障，這在一定程度上削弱了議事會和監事會在城市基層社區的權威性，不利于這一新模式的廣泛推行與長期堅持。要改變這一局面，只有從國家層面對相關法律進行修訂完善，賦予“一委三會”以合法地位與相應權力。

2.非制度化因素所帶來的負面影響較大

中國社會是典型的人情社會，而城市社區也不例外。在城市地區，廣大居民普遍處在復雜交錯的關系鏈、人際圈之中，再加上根深蒂固的重人治、輕法治的傳統文化思維，“一委三會”的推行必然面對著重重阻力。在社區這樣一個“抬頭不見低頭見”的熟人社會，雖然居民之間交流溝通會更通暢，但在居民議事會、居民委員會和居民監事會的運行過程中，如何保證“三會”成員的選舉產生不受人情關系影響，如何實現“三會”公開公正公平地履行職能等問題，都在考驗著制度設計者與執行者的智慧，克服非制度化消極因素，實現“一委三會”新模式的正常運作仍面臨著重重困難。

3.來自既得利益者的阻力較大

改革開放以來，原有的社區治理模式已經成為社區干部甚至是地方政府的固化思維。在原有的權利分配和利益分配格局下，各利益主體均已經找到了默契的平衡點。如果一個新的模式要將原有格局打破，甚至削減既得利益，那么社區干部們就會這一新模式的推行消極對待。隨著“一委三會”新模式的推行，一定程度上可以緩解社區的內部矛盾，促進社區社會和諧，成為社區干部看得見的政治收益。但隨著這一模式地深入推行，帶來的更多的是對權力的制約、對社區干部的監督，在議事會、監事會的制衡下，社區群眾愈發積極地參與到社區事務的管理中來，居務也更加公開透明，社區干部在原框架下所獲得的非制度性利益在逐步削減，這部分既得利益者就會成為“一委三會”新模式推行的阻礙者與反對者。

4.“三會”主體間的協調運行仍面臨挑戰

在“一委三會”新模式的框架下，居民議事會、居委會、監事會的職能劃分、運行機制等制度均已定立，如同企業治理一樣完善的制度仍需接受實踐地檢驗。“三會”中只有居委會成員有一定工作報酬和補貼，議事會和監事會的成員則完全是義務行為，直接影響了其工作積極性和主動性。再加上居民多為在職職工，平常工作繁忙，各參與主體能否全程參與還存在疑問。在這種情況下，如何確保既定制度的執行不偏離，不因領導人的改變而改變，這就需要“文化土壤”，需要基層民主政治環境的不斷優化和居民參與政治熱情的不斷提升，而這必將是一個漫長的、艱巨、復雜的過程。

四、完善“一委三會”社區治理新模式的建議

“一委三會”社區治理新模式，從總體上來說是一套比較完整的制度體系，其制度內容涵蓋了社區自治權利的民主選舉、事務決策、財務管理、居務公開、民主監督、責任追究等方方面面，充分保障了廣大居民的知情、決策、管理和監督的“四大權利”行使，對于我國推進管理民主的城市社區建設具有重要的參考與借鑒意義。為了保障“一委三會”新模式更有效的運行，仍然需要在多個方面進行改進完善。

（一）強化政策與法律支持，增強“三會”權威力

制度的權威性，直接關系到這一制度執行的有效性和持續性，作為新生事物的“一委三會”模式，要想在廣大城市地區生根發芽，取得良好成效，就必須從根本上增強它的制度權威性。

（1）建立健全法律法規。“三會”中只有居民委員會在法律中有明文規定，有合法的法律地位。而要讓居民議事會、監事會獲得同樣的法律地位，從根本上講，需從國家層面修訂完善《居民委員會組織法》等法律法規，以法律的權威性賦予“三會”合法地位。這必將是個漫長的過程，而在這之前，地方政府可以通過制定相關的法規、章程來保障“三會”充分發揮作用，維護其權威性。

（2）地方政府加大支持。地方黨委政府應加強對“一委三會”的政策指導、經費支持、職能監督，通過社區黨委領導居民議事會、監事會將黨和國家的政策方針貫徹到城市社區的神經末梢；加大經費投入，保證“三會”成員能夠專心、用心投入到社區事務管理中來，充分發揮“三劍合璧”的功效；也要加強對“三會”職能發揮的監督，尤其是對監事會職能的行使，定期不定期對社區事務管理進行巡視巡查，堅決避免出現“同流合污”“燈下黑”等問題，以“三會”的高效運行維護城市社區民主管理的良好局面。

（二）完善制度克服非制度化因素，提高“三會”履職力

在“一委三會”的基本構架已基本成熟的情況下，在“一委三會”具體運行中所面臨制度設計上的種種問題，隨著實踐的不斷深入，經驗的逐步積累，需要結合實際對制度的細節再進行完善。

（1）完善準入機制。要對“一委三會”成員設置嚴格的任職條件，要把講政治、顧大局、守法紀、能奉獻作為基本條件，吸引、吸收能力強、學歷高、年紀輕的城市社區建設中堅力量加入到“一委三會”的隊伍中來，鼓勵有條件的政府機關、企事業單位高素質人才回鄉擔任兼職“一委三會”成員，不斷豐富“一委三會”的人員構成，進一步提高履職能力。

（2）規范選舉機制。除居委會成員依據《居委會組織法》選舉產生外，居民議事會、監事會中的居民代表也應參照居委會的選舉辦法，嚴格按照選民登記、公開競選、投票選舉、公示任職的程序，全面登記公示社區選民，摸清流動選民情況；嚴格控制流動票箱，多設固定投票點，嚴控代選、委托選等情況，上級黨組織要全程予以監督，堅決避免暗箱操作、賄選人情選等情況發生，確保“三會”成員公平當選。

（3）建立退出機制。除要把好“入口”關外，還應加強對在職“三會”成員的監督管理，建立退出機制，及時對那些素質不高、責任感差、服務意識弱和不遵守法紀的成員予以罷免。對居委會組成人員，五分之一以上有選舉權的居民聯名，有權要求議事會召開居民會議，經過半數有選舉權的居民同意，就可以對居委會組成人員進行罷免。而對居民議事會、監事會中的居民代表成員，嚴格執行“無故連續不參加會議或1 年內5次不參加會議，取消其成員資格”的制度，以動態的監管退出機制，確保“三會”高效運行。

（三）加強對既得利益者教育引導，提升“三會”適應力

制度的執行關鍵在人，尤其是在面對復雜的“人情社會”時，更要加強對“社區”運行與參與的各個主體的教育、引導，將這種“外嵌式”的民主管理新模式內化為城市社區建設的自覺行為。

（1）加強對普通居民的教育引導。作為民主管理的直接參與者和受益者，廣大居民長期以來受限于文化傳統、學歷水平、人情觀念等主觀原因以及形式主義、假民主等客觀原因，對民主自治權利的履行一直不積極不充分。要通過“一委三會”的實際成效，加大居務公開的力度，吸引居民群眾參與進來，并加強宣傳教育，讓居民群眾真正明白“一委三會”的運行模式、保障機制，充分發揮他們參與居務管理的主體性作用，支持“一委三會”的推廣運行。

（2）加強對社區干部的監督引導。通過“一委三會”完善的領導、決策、執行、監督制度建設，在保證社區干部合法利益的同時，取消其非制度性利益，甚至是非法利益。通過教育宣傳，糾正部分社區干部只顧個人利益不顧社區建設大局的錯誤觀念，并通過組織處理、居民罷免的程序，對無法教育轉化的社區干部予以剔除，進一步消除“一委三會”推行的非制度化阻力，不斷提升“一委三會”在城市地區扎根發芽的適應力與生命力。

（3）加強對“一委三會”成員的教育監督。在“一委三會”成員中，除身為社區黨委、居委會“兩委”委員的成員外，其他人員均為當地的普通居民，相較之下往往政治素質、履職能力、工作水平等較弱，直接影響著“一委三會”的運行水平。需著重加強對這部分成員的教育監督，有針對性的開設與“一委三會”業務相關的學習班、培訓班，組織到先進示范點參觀學習，提升他們的業務素質，開拓思路；加強對他們的監督管理，定期組織居民評議、工作述職，上級政府也要定期不定期開展巡查和暗訪，建立完善退出機制，動態化保持“一委三會”的高效運轉。

（四）注重主體配合，強化“三會”協同力

“一委三會”協同作戰的能力直接關系到這一新模式的運行成效，要不斷優化“三會”之間以及與社區黨委之間協調配合、和諧共存的相關機制，確保“一委三會”這一民主管理“大機器”良好運作。

（1）社區黨委協調配合。在“一委三會”架構下，居民議事會、監事會在社區黨委領導下履行職能，社區黨委扮演著領導核心的重要作用，直接關系著城市社區建設在實際操作過程中，能否將黨和政府的方針政策認真貫徹到位、執行到位、監督到位。因此，要促使“一委三會”的良好運行，離不開社區黨委這一領導核心的支持、協調與配合，社區黨委應通過選派政治素質高、工作能力強、大局觀念重的社區黨委委員加入“三會”中，充分發揮模范帶頭作用，帶領其他“三會”成員履行好職責，用好手中的民主權利。此外，在“三權分立”的社區治理局面下，社區黨委也要積極轉變觀念，回歸主業主責，當好基層社區的領導核心，管好社區的黨員干部，與居委會密切配合，堅決避免出現“兩張皮”、爭權現象發生，共同維護好社區民主管理的良好局面。

（2）“三會”之間通力合作。“三會”之間雖然相對獨立，分別行使職權，但必須統一在服務城市社區建設的大前提下，作為有機整體通力合作。議事會作為決策機構，應高度重視、充分聽取居民的意見與建議，對居委會提出的動議與議案，要通過實地走訪、政策咨詢等方式切實提高議事決策的水平。居委會要堅決執行議事會決定的社區事務，廣泛發動居民群眾參與，定期向議事會、居民大會述職，公開社區事務、財務等事項，主動接受監事會和廣大居民的監督。監事會要主動作為，參與到社區事務的監督管理中，全程監督議事會的議事流程、居委會的執行過程，不斷提高決策與執行的科學化、民主化水平。“三會”也要加強自身建設，在社區黨委的領導下，主動學習黨和政府的方針政策，不斷適應城市社區建設的新形式新需要，按照“分工不分家”原則，加強協作、通力配合，努力實現“一委三會”的良好運行，共同建設管理民主的新社區。

（3）完善“一委三會”后勤保障。要進一步消除“一委三會”及其成員在履行職責過程中的后顧之憂，一方面要加大經費保障，上級政府要加大投入，社區要列出專項經費，用于“一委三會”運行的工作經費及其成員的誤工費、勞務費等，確保“一委三會”工作有經費、辦公有場所、付出有適當回報，保障“一委三會”的正常運轉。另一方面要充分考慮居民議事會、監事會的兼職性質，科學合理的設置“三會”的工作時間，要根據實際避開上班等時間點，充分調配使用午后、晚上的茶余飯后時間，保證“三會”成員參與出席率，避免“三會”運行流于形式、囿于時間，真正在城市社區建設中發揮民主管理的功效。

綜上所述，海州區“一委三會”新模式的探索是有益的，有效地解決了城市基層社區治理中遇到的問題，對于改善和加強社區民主政治建設、推進民主管理進程具有積極意義。然而，作為一項新生事物，“一委三會”在制度設計、實踐推進中仍然面臨著諸多問題亟待解決，相信在地方政府和各參與主體的努力下，“一委三會”新模式定會愈發完善，為推進社區治理現代化提供寶貴經驗和建設樣板。

（作者許沛元系連云港市委組織部研究室主任、辦公室副主任；劉鑄賢系連云港市委組織部研究室科員）