淺析我國農村社會新型養老保險制度

隋明玉

[摘 要] 目前，我國農村社會養老保險面臨著立法具有滯后性、資金籌集難度大、政策缺乏吸引力、制度間有效銜接性差等問題。這就需要進一步建立健全一個比較完善的農村社會保障體系，應根據我國農村實際情況的差異性逐步調整，健全農村社會養老保險法律體系，明確政府的管理和監管責任，優化新農保政策設計，妥善處理制度間的銜接問題，以確保新型農村社會養老保險制度的發展的可持續性，解決廣大農民群眾“老有所養”的問題。

[關鍵詞] 人口老齡化;農村養老保障制度;新農保

[中圖分類號] F840.6[文獻標識碼] B

一、引言

我國農村所擁有的人口數量接近總人口數量的一半，但也出現農村老年人口所占的比重高于城市老年人口所占的比重、人口的年齡結構出現了不平衡的狀況、老年人口撫養比也隨之提高等問題。隨著經濟社會的發展，農村社保制度功能逐漸弱化，提出一項能解決我國農村面臨的老齡化問題的辦法，確立可以使廣大農民群眾受益的養老保險制度極其重要。我國城鄉二元經濟結構導致了農村社會養老保障水平與城市養老保障水平相比之下差距逐漸拉大，并且尚未形成一套整體的制度模式。統籌城鄉一體化發展，建立和完善全覆蓋的農村養老保險制度，既能在客觀上促進我國經濟社會發展，又可以立足于市場經濟條件下推動農村經濟的快速發展、提高農民的收入水平，改善農民生活水平條件。

二、人口老齡化內涵及農村老齡化發展現狀

（一）人口老齡化的內涵

據聯合國人口委員會的相關解釋，人口老齡化內涵指的是老年人口在總體人口中所占比重不斷上升的趨勢和過程，它是由人口出生率及死亡率不斷下降、人口預期壽命不斷提高等人口自然變動因素所導致的;國際普遍認為，某國家（地區）60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，這就意味著該國家（地區）已經步入老齡化的社會。

從表1可以看到我國60周歲及以上的人口占總人口數的15.5%，而65周歲及以上的老年人口數量占總人口數量的10.1%，我國己達到國際公認的老齡化標準。

我國受老齡化影響最嚴重的卻是農村。國家應對人口老齡化戰略研究表明，根據第六次全國人口普查的數據顯示，農村人口老齡化的程度已經達到15.4%，比全國13.26%的平均水平高出2.14個百分點，高于城市老齡化程度。又因為農村物質基礎與城市相比較為薄弱，農村的老年人所能享受到養老保險福利待遇和保障水平也較為偏低，所以在我國農村老齡化的問題更加嚴重更需要迫切解決。

（二）我國農村養老保險的現狀

我國農村人口數量龐大，因生育率、死亡率下降和人口的流動，以及醫療衛生水平的提高，人口預期壽命得到了延長，所以，我國農村的老年人口逐漸增多。但隨著經濟的發展，大多數青壯年去往經濟發達地區務工，于是農村便出現了大量的“留守老人”，這使農村人口老齡化程度更加嚴重。所以，關注農村老齡化進程，加強和完善農村老齡化是應對老齡化問題的重要一環，這有利于我國經濟社會的全面發展。國務院對此也相當重視，在2009年9月提出了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，這標志著農村養老保險制度開起了嶄新篇章，在我國10%范圍內的縣市區開展新型農村養老保險制度，計劃在2020年前讓新農保政策普及全國的農村老年人口，新型農村社會養老保險制度確定以個人繳費、集體補助，政府補貼相結合的模式，將社會統籌和個人賬戶相結合方式，同家庭養老、土地保障、社會救助等其他相關社會保障政策措施配套實施，保障農村老年人基本生活。目前，新型農村社會養老保險的試點將逐漸增加，我國農村社會養老保險制度建設進入了一個新的發展階段。

新農保制度的建立在我國農村社會保障制度史上取得了重大進步，是切實符合全國農民群眾的根本利益，比之“老農保”政策而言，優勢突出和特點鮮明，主要表現在以下幾個方面（見表2）：

表2 “新農保”與“老農保”特點對比

三、新農保制度存在的問題

新農保制度設計的目標為解決老農保存在的不足之處，秉承我國的社會保險制度標準設計，其制度設計要充分體現科學性、合理性和創新性，要統籌城鄉居民養老保險制度。但我們也要辯證分析新農保制度，雖然新農保制度已逐漸從試點向全國鋪開，但在其實施的系列過程中，也隨之出現了諸多問題，應根據我國農村實際情況的差異性逐步調整，以確保新型農村社會養老保險制度的發展的可持續性。

（一）立法具有滯后性

新農保在我國農村地區實行多年，但到目前為止卻依然未有法律明文規定，這不利于農村社會養老保險發展以及新農保的全覆蓋實施。集中體現為我國農村社會保障制度具有嚴重的立法滯后性、立法層次也普遍較低、法律法規不完善、法律的監管意識薄弱等方面。雖然勞動和社會保障部僅下發了《指導意見》，但現階段正積極拓展新農保的試點工作，不能只表現在政策層面上，而忽略對法律法規頒布實施。新農保制度試點的拓展需要與當地政策法規相結合，以確保新農保的順利實施。

總結許多國家成功經驗，國外對于農村社會保障制度的建設都通過立法手段予以制定的。例如日本與德國，這兩個國家所建立的農村社會養老保險制度均依靠立法手段，只有通過立法形式確立的農村社會養老保險才稱得上具有實際意義的保障制度，才能夠有利于確保新農保的可持續發展。

（二）資金籌集難度大

資金的籌集嚴重影響著新農保推行，怎樣籌劃財政預算確保切實有效地補貼農民養老保險的繳費，這關系到新農保制度可持續實施。目前，我國農村居民的收入尚處于低水平階段，養老保險繳費難度較大，補貼的力度也影響著農村居民的參保積極性。在現階段新農保制度的實施中，國家財政支出發揮著相當重要的作用，各級政府均有出現收支缺口，地方政府嚴重地依賴轉移支付，特別是經濟相對欠發達的中西部地區。在新農保制度試點逐漸增加時，將會給經濟欠發達地區的財政造成巨大的壓力，使財政補貼也更加困難，這不利于新農保制度的擴展與推進。

（三）政策缺乏吸引力

新型農村社會養老保險要求只有子女也參保繳費的年齡滿60周歲的老年人才可以享受到國家基礎養老金。這種“捆綁式”方法要求全家參保，從表層分析，這種做法雖然可以起到增加農民參保率的作用，但在政策實施過程中有可能存在子女并不想繳納捆綁式的社保繳費，這既有可能是經濟方面原因導致的，也有可能文化教育方面的原因促成的。這種“捆綁式”參保規定并不一定會達到政策制定的預期目標，甚至可能還會引發的消極作用導致兩代人的嫌隙，不能做到代際交替，降低了基礎養老金所發揮的作用，這將會造成農村社會養老保險實際成本增加，挫傷農村社保參與的積極性，造成了“新農保”試點擴大的困難，擴展受阻，很難達到預期效果。

（四）制度間有效銜接性差

新農保制度作為農村社會保障體系的一部分，也是全國社會保障體系的重要組成部分，新農保制度需要做好與相關制度的銜接才能穩健實施。根據實際情況而言，要整合各類保險制度，避免制度重疊（兩種及以上的保險制度所保障的對象為同一目標人群）造成的資源浪費的現象十分困難。表現在以下幾個方面：第一，制度重疊會造成農民群眾的繳費壓力過大或挫傷繳費積極性，這也相對增加了人口遷移的難度;第二，多種制度雜亂并存的現象不利于社保機關的管理統籌，造成資源上的不必要浪費，甚至與統籌社會養老保險城鄉一體化的目標背道而馳。第三，使在農村居民內部養老待遇水平出現區別，部分人享受高的養老水平待遇，部分農村居民只能享受到偏低的養老資源，這便造成了農村居民養老資源的內部分配不均。而且，在全國各地的原農村社會養老保險的制度模式具有很大的差異性，制度呈現出碎片化的模式，如何完成老農保向新農保制度轉型，這均需要我們在實踐中逐步解決。

四、新型農村社會養老保險制度的完善建議

我國農村社會養老保險目前所面臨著許多問題，想要逐一破解這些難題，就需要進一步建立健全一個比較完善農村社會保障體系，這不只需要從農村社會保障體系本身進行完善，更加需要完善相應的配套措施和政策支持，才可以構建出適合我國農村實情的社會保障體系。

（一）健全農村社會養老保險法律體系

從國家發展的歷史角度看，任何一項制度的提出和確立，均是需要通過立法形式，才可以順利實施。新農保作為我國農村社會保障體系中的重要組成部分，建立健全新農保相關的法律法規，使農村養老保險法制化，這是農村養老保險發展的需要，也是完善我國社會保障制度體系的重要舉措。

（二）明確政府的管理和監管責任

劃分權利和責任的歸屬，明確政府的責權，才可以防止權利的濫用，推卸責任等不作為行為，確保新農保的順利開展。政府應當作為拓展新農保制度的主導者，增加對新農保的財政資金支持，統籌新農保的相關配套措施，正確把握新農保的實施方向，根據地區經濟發展水平去構建與之相配套的財政補貼機制，實現資金利用效益最大化，使農村群眾可以從政策中普遍受益。明確政府權責的同時，還應逐步完善農村社會保障的內外部監督機制。按照法律法規制度對新農保實施的各環節進行監管，包括養老保險繳費，養老基金管理，養老基金的派發，以及政府權利的使用，一切公開透明、合理合法，才能保證新農保的可持續性。

（三）優化新農保政策設計

新農保能否順利開展取決于我國農村居民的支持力度，只有通過農村居民對政策的充分認識與普遍支持才能不斷地擴大新農保的試點數量以達到全面覆蓋的基本目標。所以，在新農保政策的實施中，要做到主動去參與到新農保當中，要制定便農惠農的農村養老保險政策，取消強制性的捆綁繳費政策，實行自主自愿的原則，要在短期內使達到可享受待遇的老人可以無條件領取國家基礎養老金。同時，應充分考慮當地經濟發展水平與物價水平，適當調整農村基礎養老金的水平，完善財政補貼機制。

（四）妥善處理制度間的銜接問題

由于長期以來處于城鄉二元經濟結構模式下，想要快速統籌城鄉養老保險一體化，是一個難題。統籌城鄉養老保險一體化建設，應當將農村養老保險制度納入到我國城鎮養老保險制度之中，但要根據城鄉特點去調節參保方式和費用設計以及確定相應的待遇水平，要做實個人賬戶與社會賬戶，簡易養老保險轉續工作，制度設計要遵循靈活方便的原則，建立起滿足各類人群的養老保障體系，實現制度的完美銜接。

總之，完善新型農村社會養老保險制度，建立健全農村的社會保障體系，是我國社會保障體系的重要組成部分，這代表著黨和國家對農民“老有所養”問題的重視，保障農村老年人的基本生活需要，解決廣大農村的養老保障問題，這是擴大農村內需、縮小我國城鄉差距，穩定社會發展，建立和諧社會的關鍵。

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[責任編輯：王鳳娟]