農業是韓國FTA戰略的軟肋

經過半個多世紀的經濟高速增長，韓國已經成為一個中等發達國家。它的汽車、家電、半導體等工業制成品，手機、電腦等IT產品攻城掠地，遠輸五大洲國際市場，每年為韓國創造數百億美元的貿易順差。然而韓國產業發展極不平衡，在農業方面，韓國確實還是個不折不扣的發展中國家，也遇到類似中國的三農問題——即農民人數萎縮、農業空洞化、農村破產化。

韓國三農問題的根源是農業勞動生產率低，基本上還是小農經濟耕種方式。在2000年，韓國農民戶均耕地為1.36公頃，即使到2004年，仍有93%的農戶耕地在3公頃以下。由于土地經營面積小，韓國農業機械化程度并不高。再加上隨著工業化進程，韓國土地價格、勞動力成本都大幅上升，農產品價格必然水漲船高。韓國的農產品價格比國際農產品價格平均高二三倍。韓國的水產品和畜牧產品也是類似的情況。

論理說，通過工業制成品出口賺取了巨額利潤的同時，韓國也應該對外開放自己的農產品市場尤其是大米市場。無論在WTO部長會議上，還是APEC這種多邊貿易協定、抑或是FTA式的雙邊貿易協定，要求韓國開放農產品市場的呼聲總是不絕于耳，但凡是涉農產品市場開放、貿易自由化時，韓國政府總是最起勁地反對。

韓國政府面對著外部要求開放其農產品市場、內部農民激烈反對開放的雙重壓力。政府方面任何可能損害農民利益的經濟決策都可能引發政局震蕩。各個黨派為爭取農民手中的選票，保護農產品市場口號一個比一個叫得響。事實上，韓國政府比一般國家政府都更堅決維護本國農民的利益。

自從2003年實施自由貿易戰略以來，韓國與任何一個貿易伙伴談判自由貿易協定時，都陷入農牧水產品市場保護問題，按韓國輿論的話說，就是如何保證韓國“餐桌”的安全。 縱觀韓國近50個FTA伙伴，這些國家多數是“農業強國”。那么韓國政府在FTA談判中是如何保護農民利益的呢？

對外談判時，韓國政府盡量將農牧水產品列入避免開放清單，尤其是大米市場絕對不開放，提供完全保護。對難以達到完全保護的農產品市場，也盡量拉長保護的時間，拖延開放。

對內，韓國政府是對農民提供補貼。據國際經合組織（OECD）的《2002年OECD會員國農業報告》，韓國農業補貼占GDP的4.7%，在OECD會員國中居首位。而OECD 30多個成員中，這個平均值僅為1.3%。土耳其為4.3%、瑞士為1.9%、日本為1.4%、美國為0.9%、澳大利亞為0.3%。該報告指出，關稅壁壘韓國是最高的。據英國《金融時報》援引OECD的《中國農業報告書》，從政府對農業的支持比例看，美國為20%、歐盟為34%、日本為58%、韓國為63%、中國僅為6%。韓國僅低于北歐的瑞士、挪威、冰島，他們將近70%。另據韓國租稅研究院研究，本世紀初年，韓國農、水產品進口關稅率高達35%，是日本的11.8倍、美國的10.4倍、歐盟的7倍、澳大利亞的18.6倍。

2011年，韓國與歐盟FTA對韓國經濟造成的負面影響中，90%會體現在農畜產業。韓國政府分析，在韓國歐盟FTA生效后的15年內，韓國農牧產業會遭受2.2萬億韓元的損失。2012年，韓國政府預測，韓美FTA生效會給農牧業造成10兆韓元規模的損失。

而且，后來與韓國進行FTA談判的對象國家都要求得到韓國農產品市場與美國、歐盟相同程度的開放率，令韓國十分為難。韓國商務部相關人士指出：“最嚴重的問題是，澳大利亞、加拿大等國家要求開放程度等同于美國。尤其是澳大利亞，因為該國家的牛肉、農業產品與美國和歐盟沖突，所以協商可能會面臨困難。”

2003年2月韓國與智利政府正式簽署FTA之后，韓國農民擔憂這將摧毀國內農業，接連在全國各地舉行了大規模農民示威活動。結果，韓國國會花了一年多時間，才通過了韓智FTA。政府為補償農業損失而成立了1.2萬億韓元的基金。

韓國政府在通過韓澳（澳大利亞）自由貿易協定（FTA）和韓加（加拿大）自由貿易協定批準動議案時，同時制定了畜牧業農戶支援對策。內容包括降低農牧業政策資金利率、農業遺產稅減免限額從5億韓元提高到15億韓元。

韓國國會2015年11月30日召開全體會議，審議和通過了韓中自貿協定批準動議案，達成處理韓中自貿協定批準動議案以及農漁村損失補償有關方案的協議。決定在今后10年間每年籌募1千億韓元，共將籌集1萬億韓元，作為農漁民支援基金，大幅提高受損失農民的補償費。

本文有必要專門討論中韓FTA談判過程中在農產品方面的博弈。

韓國對華貿易的優勢主要是制造業產品，出口到中國市場的是手機、汽車、鋼鐵、化工、半導體、IT等附加值高的商品。但兩國農產品貿易倒過來了，中國一直是順差，韓國是逆差，且中國的順差逐年增大。近些年，兩國農產品貿易中，中國均獲順差二三十億美元。2010年，韓國對中國農產品貿易赤字高達31億美元。中國對韓國農產品出口額占中國農產品總出口額10%上下，而中國從韓國進口的農產品占其農產品進口不足1%。韓國進口的農產品來自中國的占20%上下。為此，韓國對中國農產品進入韓國市場加強了限制。中韓農產品貿易摩擦集中體現在2000年的“大蒜之爭”和2005年的“泡菜風波”。這兩次貿易爭端都是由韓國發起的。

中韓農產品貿易摩擦的原因。中韓兩國因經濟發展階段、產業結構狀況的不同對農產品自由化立場和態度差別甚大。總體上說，中國因為地大物博，物產豐富，勞動力價格低廉，農產品價格相對便宜，農業競爭力強，因此對農產品自由化多持較積極的態度。而韓國農業不具優勢地位，則擔心農產品貿易自由化會沖擊本國農產品市場，影響本國農民生計，對農產品自由化問題上一貫保持高度敏感且謹慎保守的態度。這從韓國以往簽署過的FTA案例中可看出端倪。

但是如前所述，兩國農產品嚴重失衡，這還是在韓國農產品關稅大大高于中國關稅情況下發生的。2010年，中國對進口農產品平均征收12.5%的關稅，而韓國征收55%的關稅。韓國專家悲觀地估計，如果推進韓中FTA，韓國對中國進口的農產品減免關稅，韓國農業產量將大幅下降14%。一些韓國專家擔心，比起從美國進口的農產品，從中國進口農產品對韓國農民所造成的損失要高五倍以上。

韓國國民的民族主義情緒對中韓FTA談判產生了消極影響。“身土不二”是韓國特有的消費觀念，且早已為廣大的韓國民眾普遍接受和認同。其要旨是，韓國國民普遍認為，使用本國出產的農產品最有利于本國人的健康。韓國這種民族主義導致下的集體消費心理因素給中韓FTA談判中農產品貿易自由化方面確曾帶來過消極影響。在中韓FTA談判過程中，從韓國不時傳出了農業團體強烈反對與中國簽署FTA特別是農產品自由化的呼聲，我們從韓國媒體屢屢讀到此種報道。就在2015年11月30日，韓國國會通過韓中FTA時，韓國國會外廣場上也聚集了很多抗議的農民。

需要特別指出的是，中韓FTA比韓美FTA、韓歐盟FTA更多地照顧到了韓國保護主要農產品的關切。在中韓FTA中，韓國大米被完全排除在開放產品之列，辣椒、大蒜、洋蔥等主要調味蔬菜和牛肉、豬肉、蘋果、梨等610多個項目也被列為撤銷關稅例外產品。這相當于允許韓政府將整體農畜產品的30%（進口額基準）排除在減讓對象以外。而在韓美FTA中，韓國只有占農產品出口0.9%的總金額享受到免稅待遇，韓歐盟FTA更只有0.2%。從中可看出，中國政府在多大程度上對韓國政府保護本國農產品市場作了讓步。中國列為保護的產品主要是汽車和液晶顯示器（LED）。

青瓦臺在談到韓中FTA的意義時表示，中韓FTA與韓國和其他國家或經濟體簽署的FTA相比，韓國農副產品市場開放水平是最低的。韓國深以為此感到欣慰。

其實，在中韓農產品貿易中，韓國不完全是悲觀，仍有所作為。韓國農產品加工技術好，設備精良，建交20年來，韓國經過精加工的附加值高的農食產品進入中國市場速度很快。據韓媒報道， 1999年為1.5億美元，2009年達到5.7億美元，2012年突破了10億美元。 這些高端的農食產品主要是：紅參、柚子茶、馬格利酒、紫菜、海苔等。據韓國報紙報道，從2009年起，中國繼日本成為韓國農食產品第二大出口國。

韓國精加工農食產品對中國出口規模擴大，主要是因中國富裕階層迅速壯大，而這一顧客群對高品質、安全食品的需求也同樣在增加。韓國農業食品之所以受到中國消費者青睞，還因為隨著韓流文化在中國的推進，中國消費者對韓國飲食的關心逐漸提高，中國消費者對食品安全的防范意識大幅增強。