檢察機關自行偵查后的存疑不起訴研究

李洪杰

內容摘要：補充偵查是存疑不起訴的程序要件。由于偵查機關在偵查方面所具有的天然優勢，補充偵查當然可以由偵查機關進行。檢察機關在補充偵查后同樣也可以作出存疑不起訴決定。《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》規定退回偵查機關補充偵查后才能作出存疑不起訴決定，不僅減少了刑事訴訟法所確定的補充偵查的主體，也造成該規則內部銜接不暢，還忽視了檢察機關在補充偵查方面所具有的獨特優勢。修訂后的《刑事訴訟法》在存疑不起訴方面的規定有缺陷，需要進一步完善。

關鍵詞：存疑不起訴 補充偵查 自行偵查 偵查優勢

根據《刑事訴訟法》第171條第4款的規定，對于二次補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，應當作出不起訴的決定。由此可見，補充偵查是存疑不起訴的必要條件；根據《刑事訴訟法》第171條第2款的規定，檢察機關可以退回偵查機關補充偵查，也可以自行偵查。但實踐中存在這樣一個問題：案件是否必退回偵查機關補充偵查后才能作出存疑不起訴決定？檢察機關自行偵查后能否存疑不起訴？對此，偵查機關和檢察機關之間以及檢察機關內部都產生了爭議。

[案例一]王某詐騙案中，偵查機關認定王某于2008年11月10日至2009年5月27日間，以幫忙為他人辦理不批捕、不被追究刑事責任等事為由，詐騙他人20萬元。檢委會在討論時認為，本案即使退回偵查機關補充偵查，也不能取得實質性的證據，因此決定由承辦人自行偵查。承辦人偵查后，仍然認為案件不符合提起公訴的條件，經檢委會討論后作出存疑不起訴決定。偵查機關沒有提起復議。

[案例二]郭某尋釁滋事案中，郭某于2012年11月17日在某商務會館前，無故將李某達成輕微傷，后雙方和解。檢察機關承辦人經審查且自行偵查后仍認為本案不符合提起公訴的條件，擬作出存疑不起訴決定。檢委會在討論過程中認為，本案沒有退回偵查機關補充偵查，不符合法定的存疑不起訴的條件，要求承辦人將案件退回偵查機關后再作出存疑不起訴決定。承辦人將案件退回偵查機關補充偵查后，案件仍然不符合起訴條件，檢委會最終同意作出存疑不起訴決定。

一、補充偵查相關規定的梳理

不管是1996年《刑事訴訟法》還是2012年修訂后的《刑事訴訟法》，都規定檢察機關認為需要補充偵查的，可以自行偵查，也可以退回偵查機關補充偵查，兩種偵查形式是并列的，沒有主次優劣之分，刑事訴訟法也沒有強制規定檢察機關必須采用哪種方法。上文兩個案例體現出的爭議源于《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《規則》）的明確規定，1999年《規則》和2013年《規則》的規定相同，均要求檢察機關必須將案件退回偵查機關補充偵查后才能作出存疑不起訴決定。1999年《規則》第286條第1款規定：“人民檢察院對于退回補充偵查的案件，仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，經檢察委員會討論決定，可以作出不起訴決定。”2013年《規則》第403條也是一脈相承：“人民檢察院對于二次退回補充偵查的案件，仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，經檢察長或者檢察委員會決定，應當作出不起訴決定。人民檢察院對于經過一次退回補充偵查的案件，認為證據不足，不符合起訴條件，且沒有退回補充偵查必要的，可以作出不起訴決定。”

《規則》前后兩次均作出這樣的規定有一定的根據。首先，檢察機關同偵查機關相比，在偵查技術、手段、經驗等方面具有天然的不足，讓偵查機關補充偵查的效果更好，對此，筆者不再贅述。而且實踐中，補充偵查畢竟是耗費精力和辦案資源的事情，檢察機關本著多一事不如少一事的原則，不管是不是能夠自行取證，均退回偵查機關補充偵查，這也是實踐中的常見做法。其次，從刑事訴訟法條文的上下銜接上貌似也可以作出這樣的解讀。不論是1996年《刑事訴訟法》還是2012年修訂后的《刑事訴訟法》，在立法上均規定“補充偵查完畢移送人民檢察院后，人民檢察院重新計算審查起訴期限”。雖然這是關于辦案期限的規定，但是該句前面省略了主語“公安機關”，因此可以將后面的補充偵查也理解為是公安機關補充偵查，即“對于（公安機關）補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，可以作出不起訴的決定”和“對于（公安機關）二次補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，應當作出不起訴的決定”。

二、檢察機關自行偵查后也可以存疑不起訴

筆者認為，作出存疑不起訴決定不應僅以退回公安機關補充偵查為條件，檢察機關自行偵查后作出存疑不起訴決定也是合理的。《規則》的規定與刑事訴訟法的規定明顯沖突，需要對這一點進行修改。

（一）《規則》縮小了《刑事訴訟法》的規定

從《刑事訴訟法》和《規則》的關系來看，《規則》不能縮小《刑事訴訟法》的規定。《刑事訴訟法》是國家的基本法律，由全國人大制定，對其進行局部修改必須由全國人大常委會決定。檢察機關為了正確適用刑事訴訟法可以對其進行解釋，制定《規則》就是這種體現。但是這種解釋的主要目的是澄清模糊認識以消除分歧意見，不能隨意對刑事訴訟法的明確規定作出與其規范意旨相左的解釋或變通。創制法律規則屬于立法機關的職權而非司法機關職權，檢察機關不能超越自身職能的范圍對法律進行限制性的解釋。即使對法律條文進行解釋以完善、補充法律，也只能在法定的范圍內進行，否則不具有合法性。《刑事訴訟法》明確規定了補充偵查的種類，且沒有對兩者的適用條件作出明確規定，也就沒有限制哪些情況下檢察機關不能自行偵查。《規則》第403條的規定很明顯是將《刑事訴訟法》規定的“補充偵查”的主體范圍縮小了，與法律的明確規定相悖。

（二）《規則》內部銜接不暢

從邏輯上講，限制補充偵查必須由偵查機關進行會造成《規則》內部條文銜接不暢。《規則》第380條規定：“人民檢察院認為犯罪事實不清、證據不足或者遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人等情形需要補充偵查的，應當提出具體的書面意見，連同案卷材料一并退回公安機關補充偵查；人民檢察院也可以自行偵查，必要時可以要求公安機關提供協助。”與《刑事訴訟法》一樣，《規則》第380條也規定了兩種補充偵查方式，一種是退回偵查機關補充偵查，一種是檢察機關自行偵查。但是，《規則》第403條僅規定退回偵查機關補充偵查的案件可以存疑不起訴，將自行偵查的情況予以排除，明顯地暴露出《規則》上下文之間銜接不暢。《規則》一方面肯定檢察機關自行偵查存在的意義，一方面又在存疑不起訴案件中否定了自行偵查，這樣厚此薄彼，確屬于制定司法解釋過程中的疏漏。

（三）檢察機關自行偵查有自己的優勢

如果檢察機關認為自己有能力偵查或者自行偵查更有利于案件正確處理的，可以自行補充偵查。同退回偵察相比，檢察機關自行偵查有一定優勢。

1.檢察機關自行偵查更有針對性

檢察機關自行偵查更便捷，針對性更強，且節省時間。檢察機關在閱卷完畢之后，對案件的情況較為了解，更知道案件提起公訴需要在哪些方面進行證據補強。這樣有利于迅速查明案情，貫徹訴訟經原則，保障當事人合法權益。

在王某詐騙案中，王某供述稱自己找到了自稱是公安局的民警吳某讓其辦理撈人的事情，并提供了吳某的聯系方式和匯款記錄，因此檢察機關承辦人在退補提綱中讓偵查機關詢問吳某。而偵查機關在退補重報的時以工作說明的方式回復稱未能聯系上吳某。承辦人電話與偵查員聯系，偵查員稱收款人無法查找也不是取證的重點，能確定王某將錢私自使用了就行了。后承辦人自行取證，調取了匯款的交易對手信息以及傳票，發現收款人姓張；電話聯系上了吳某，但是接電話的人自稱姓黃，接收的款項是王某歸還的欠款，自己沒有為王某辦理請托事項，也不愿意到檢察機關作證。后吳某關機，檢察機關無法聯系上吳某。由于不能確定王某是否將錢用于請托事項，本案作出了存疑不起訴決定。從本案我們可以發現，部分偵查人員的證據意識與辦案思路與檢察人員明顯不同，檢察人員認為是辦案重點的，偵查人員并不認為如此，這就會造成偵查人員選擇性偵查，雙方也會溝通不暢。檢察人員與其在與偵查機關一次次的溝通之中說不清、道不明，還不如自己動手。雖然承辦人沒能最終確定涉案款項的用途，但是這種辦案思路和工作態度是值得肯定的。

2.自行偵查可以克服偵查阻力

特殊情況下，自行偵查的效果更好。案件移送審查起訴后偵查機關的考評已經結束，偵查機關就會認為案件與自己無關，在補充偵查時可能會出現偵查懈怠。對于退補提綱，偵查機關往往不會認真去查甚至不查，以工作說明的方式稱找不到證人或者聯系不到被害人。在有的案件中，有的偵查機關的承辦人往往與當事人有利害關系，如果此時讓偵查機關進行偵查，效果自然會大大折扣。

在郭某尋釁滋事案中，郭某曾經因盜竊罪被取保候審，其尋釁滋事系取保候審期間再次犯罪，但是公安機關拖到其第一次犯罪作出了不起訴決定之后才將尋釁滋事罪移送檢察機關審查起訴。在2012年11月16日，偵查機關已經獲得了被害人的傷情鑒定，于2012年12月16日立案偵查，于2013年7月4日移送審查起訴。審查起訴期間，檢察機關發現偵查機關存在應當立案而未及時立案、未將犯罪嫌疑人的新犯罪事實及時通知檢察機關、未及時變更嫌疑人的強制措施、未及時采取強制措施導致案件因入罪標準發生變化無法追究嫌疑人刑事責任等問題，這些問題說明偵查機關存在瀆職的情況。本案中，偵查人員與當事人存在利害關系，案件移送來的證據有的存在明顯不合常理而偵查人員無法作出合理解釋的疑點。如果此時再退回偵查機關補充偵查的話，其效果可想而知。本案被害人陳述和嫌疑人供述有沖突，能夠證明案件事實的監控錄像卻沒有調取，關鍵證人證言也沒有調取。檢察機關承辦人根據需要自行補充偵查，聯系本案的重要證人，但證人因為案發時間久遠而無法記清具體情況；案發現場的監控錄像已過最長保存期限，無法調取。在檢委會的要求下，承辦人不得不將案件退回偵查機關補充偵查，結果與自行偵查的一樣。本案最終因證據不足作出了存疑不起訴決定。這次退補不可能出現需要的結果，毫無必要，屬于機械地理解了存疑不起訴的條件。

三、存疑不起訴條件的完善

通過上文的分析我們可以發現，雖然刑事訴訟法對于存疑不起訴設定了程序要件，但是這些程序要件需要經過仔細解讀才能得出正確的結論，且刑事訴訟法的規定也有不完善的地方，應當予以完善。

1996年《刑事訴訟法》第140條規定了存疑不起訴制度，該條分為四款，但是我們必須對該條進行解讀才能完全了解存疑不起訴制度。[1]第一，我們首先要結合第4款才能得知作出存疑不起訴決定之前必須補充偵查，這是作出存疑不起訴決定的前提。第二，結合第3款，我們能夠作出存疑不起訴決定之前最多可以經過兩次補充偵查，也可以僅經過一次偵查。第三，由于法律對補充偵查次數的明確限制，對于一次補充偵查的案件，如果檢察機關發現不符合起訴條件的話，可以選擇是否再次補充偵查，因此“可以”作出不起訴決定；對于二次補充偵查，達不到起訴條件的，檢察官“應當”作出不起訴決定，無選擇的自由。第4款用詞“可以”是不恰當的，主要是因為沒有考慮到檢察機關兩次補充偵查后發現不符合起訴條件必須做出存疑不起訴決定的情況。

2013年修改后的《刑事訴訟法》第171條規定了存疑不起訴制度，同樣也是規定在第3款和第4款之中。第4款明確規定了二次退補之后證據不足，檢察機關“應當”作出存疑不起訴決定，這與上文的解讀完全一致。但是，對于一次退補之后不符合起訴條件的情況，刑事訴訟法卻付之闕如。也許立法者認為，根據上下文的文義，司法人員可以解讀出“可以”作出存疑不起訴決定的結論。但是，這種“猶抱琵琶半遮面”的立法，很顯然不符合法律的明確性要求，其實踐指導意義將大打折扣。筆者認為，與其作出含蓄的規定要求司法人員揣度其具體含義，不如由法律作出明確的規定。實際上，《規則》第403條將刑事訴訟法的規定進行了全面的解讀，美中不足的是將“補充偵查”狹義地理解為“退回補充偵查”。因此，筆者建議《刑事訴訟法》對第171條作出如下修改為：

“人民檢察院審查案件，可以要求公安機關提供法庭審判所必需的證據材料；認為可能存在本法第五十四條規定的以非法方法收集證據情形的，可以要求其對證據收集的合法性作出說明。

人民檢察院審查案件，對于需要補充偵查的，可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查。人民檢察院對于經過一次補充偵查的案件，認為證據不足，不符合起訴條件，且沒有退回補充偵查必要的，可以作出不起訴決定。人民檢察院對于二次補充偵查的案件，仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，應當作出不起訴決定。

對于補充偵查的案件，應當在一個月以內補充偵查完畢。補充偵查以二次為限。補充偵查完畢移送人民檢察院后，人民檢察院重新計算審查起訴期限。”

注釋：

[1]1996年《刑事訴訟法》第140條全文如下：

“人民檢察院審查案件，可以要求公安機關提供法庭審判所必需的證據材料。

人民檢察院審查案件，對于需要補充偵查的，可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查。

對于補充偵查的案件，應當在一個月以內補充偵查完畢。補充偵查以二次為限。補充偵查完畢移送人民檢察院后，人民檢察院重新計算審查起訴期限。

對于補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，可以作出不起訴的決定。”