編造虛假恐怖信息罪中“嚴重擾亂社會秩序”之認定

阮建華

一、基本案情

2015年4月2日，犯罪嫌疑人王某某因法院對其被段某某毆打致傷一事的司法處理結果不滿，為泄憤遂多次撥打北京市人民政府便民服務電話（12345熱線），揚言“一命抵一命”，后民警對其進行批評教育。4 月9日，王某某再次撥打便民服務電話，多次揚言至幼兒園、娛樂場所、地鐵站等地實施殺人行為，聲稱“一命換一命”。公安機關接報后，出動一車兩警至轄區幼兒園等人員密集地方維護秩序，一車兩警至王某某住處將其傳喚到案。

二、分歧意見

第一種意見認為，行為人編造虛假恐怖信息的行為致使公安機關采取緊急應對措施，情節顯著輕微，未達到“嚴重擾亂社會秩序”程度。理由：一是最高人民法院頒布的《關于審理編造、故意傳播虛假恐怖信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第2條第（1）項至第（4）項規定系直接影響社會秩序的情形，第（5）項系職能部門為避免產生嚴重后果采取緊急應對措施的情形，第（5）項與其他幾項系并列關系，所達到“嚴重擾亂社會秩序”程度應基本一致；二是《解釋》第2條中第（5）項的實質應為，行為人在實施編造虛假恐怖信息的行為后，在進入公共領域之前，致使公安機關等國家職能部門除常規工作之外所采取的緊急應對措施，造成了社會公共資源的浪費，從而達到“嚴重擾亂社會秩序”程度。本案中，犯罪嫌疑人王某某的行為只是一般擾亂社會秩序的行為，公安機關采取緊急應對措施所耗費的社會資源明顯未達到與阻止前四項結果發生所耗費的社會資源相一致，故王某某的行為情節顯著輕微，未達到“嚴重擾亂社會秩序”程度。

第二種意見認為，行為人編造虛假恐怖信息的行為致使公安機關采取緊急應對措施，情節惡劣，達到“嚴重擾亂社會秩序”程度。理由：一是本罪所保護的客體是社會秩序，一般而言，行為人所編造虛假的恐怖信息不可能對人身財產安全產生現實危害后果，而是行為人意圖借此來營造出一種恐怖的社會氛圍，從而引發社會秩序的混亂。這種社會秩序的混亂，包括干擾國家職能部門的正常工作秩序等情形。若行為人的行為嚴重干擾國家職能部門的正常工作秩序，則可以認定其達到了“嚴重擾亂社會秩序”程度。二是《解釋》第（5）項干擾國家職能部門的正常工作秩序與第（1）項至第（4）項規定的社會秩序判斷標準不同，公安機關等國家職能部門應當依法維護社會秩序，但不能隨意采取緊急應對措施。本案中，公安機關接到恐怖信息警情后，依次通過省（市）公安機關、區（縣）公安分局、鎮（鄉）公安派出所進行分級處理，為確保社會秩序安全，公安機關及時采取緊急應對措施，出動相應警力并多方行動，嚴重干擾公安機關的正常工作秩序，故王某某的行為情節惡劣，達到“嚴重擾亂社會秩序”程度。

三、評析意見

筆者贊同第二種觀點。具體理由如下：

根據《解釋》第2條第5項之規定，行為人將編造虛假的恐怖信息在一定范圍內向特定對象予以傳播或者放任傳播，致使公安機關等國家職能部門采取緊急應對措施，從而達到“嚴重擾亂社會秩序”程度。這里所謂采取緊急措施，應當是在行為人實施編造虛假恐怖信息的行為發生之后，為防止更為嚴重后果發生而采取的所有的控制行動，但這并不要求嚴重后果已經實際發生，只要為防止嚴重后果發生而采取的所有行動都可認定為是在采取緊急應對措施。因此，犯罪嫌疑人王某某在實施編造虛假恐怖信息的行為后，公安機關為防止嚴重后果的產生而采取緊急應對措施，嚴重影響著公安機關正常的工作秩序，達到了“嚴重擾亂社會秩序”程度。

（一）行為人編造虛假恐怖信息的行為致使公安機關采取緊急應對措施，情節惡劣，已達到“嚴重擾亂社會秩序”的程度

筆者認為，在具體認定公安機關采取緊急應對措施是否達到“嚴重擾亂社會秩序”程度時，不能簡單地依據公安機關出動的警車和警員數量多少、造成公共社會資源浪費程度大小、是否屬于常規工作還是在常規工作之外公安機關采取緊急應對措施等標準判斷，而應該根據行為人的行為造成社會公眾恐慌程度、處置情況、特殊時期和地點以及可能造成嚴重危害后果等因素進行綜合判斷。

一是社會公眾恐慌程度。“嚴重擾亂社會秩序”是指行為人編造虛假的恐怖信息在一定范圍內向特定對象予以傳播或者放任傳播，造成社會公眾恐慌，致使工作、生產、經營等活動無法正常開展，一般表現為國家機關、企業等單位正常的工作、生產、經營等秩序被迫停止或者中斷一定時間，或者引起一定范圍內社會公眾恐慌，使得自身安全受到嚴重威脅，無法正常地生活、學習、工作等情形，因而導致國家、社會和個人為防止恐怖犯罪行為的出現而付出物質上和精神上的代價。[1]本罪的社會秩序是廣義上的社會秩序，包括國家職能部門的正常工作秩序、有關單位的正常工作秩序、公共場所秩序以及公共交通秩序等。

二是處置情況。公安機關等國家職能部門，面向所管轄的轄區提供公共管理、公共服務等職能，遇到恐怖信息警情時，在短時間內集中一定數量的警車和警員，采取加強巡邏、安排待命等措施，以應對可能發生的恐怖事件。而這些緊急應對措施，都是公安機關等國家職能部門應當履行的工作職責，其本質上無常規工作之內或者常規工作之外區分。公安機關等國家職能部門在采取緊急應對措施時，是根據當時警情的緊急性、嚴重性以及警力資源的實際情況，所做出相應安排，而非僅僅是以出動警車和警員的數量來衡量對社會秩序干擾的嚴重程度。

三是特殊時期和地點。一般而言，特殊時期（如國慶期間、國家“兩會”期間等）和特殊地點（如天安門廣場、學校、醫院、國家機關、飛機航站等）需要維護社會秩序安全與穩定，嚴防恐怖事件等不良隱患發生。行為人編造虛假的恐怖信息，在特殊時期和特殊地點進行傳播或放任傳播，所引發的社會恐慌以及造成社會秩序破壞的程度較大。在特殊時期和特殊地點，公安機關都要調動大量的警力資源以維護社會秩序的安全與穩定，警力資源緊缺，但在遇到恐怖信息警情時，還要調配資源，及時采取緊急應對措施，不僅浪費了社會公共資源，而且亦嚴重干擾公安機關的正常工作秩序。

四是可能造成嚴重危害后果。恐怖信息危害性在于其可能造成嚴重危害后果。行為人在其編造的恐怖信息中，聲稱“一命抵一命”、“一命換一命”、“安裝炸彈”、“劫持飛機”、“炸毀醫院”、“轟炸政府”等，嚴重干擾交通運輸工具的正常運行，以及國家機關、學校、醫院等單位的工作、教學、經營等活動的正常開展，致使公安機關等國家職能部門采取緊急應對措施，排除暴力恐怖行為的隱患，以避免恐怖事件發生。

本案中，犯罪嫌疑人王某某在國家召開“兩會”特殊時期，為泄憤以撥打北京市人民政府便民服務電話方式，多次揚言至幼兒園、娛樂場所、地鐵站等地點殺人，將會嚴重影響地鐵交通運輸的正常運行和幼兒園、娛樂場所等單位的教學、經營等正常開展，致使公安機關采取緊急應對措施，出動了兩車四警，開展了多方行動，排除了暴力恐怖隱患，浪費了公共社會資源，影響了公安機關的正常工作秩序，達到了“嚴重擾亂社會秩序”程度。

（二）編造虛假恐怖信息罪的犯罪形態：是否存在既未遂形態

1.編造虛假恐怖信息罪屬于結果犯范疇。我國《刑法》第291條之規定，行為人將編造虛假的恐怖信息在一定范圍內向特定對象予以傳播或者放任傳播，嚴重擾亂社會秩序的，則其行為構成編造恐怖信息罪。由此可見，行為人的行為只有達到“嚴重擾亂社會秩序”程度時，才構成編造虛假恐怖信息罪。本罪所侵犯的客體是社會秩序，“嚴重擾亂社會秩序”是本罪構成的必要條件，有具體實現的表現，而絕非是一種危險狀態的出現，會產生一定的危害結果，當該結果出現時，編造虛假恐怖信息的行為才構成犯罪。因此，編造虛假恐怖信息罪本質上屬于結果犯，而非危險犯、情節犯、行為犯等犯罪類型。[2]

2.編造虛假恐怖信息罪存在既未遂形態。無論是結果犯，還是危險犯、情節犯、行為犯等犯罪類型，學界或者實務界普遍采納犯罪既遂標準說觀點。結果犯是指不僅要實施具體犯罪構成客觀要件的行為，而且還要有必須發生法定的犯罪結果，才構成犯罪既遂，換言之，以法定犯罪結果的發生與否，作為犯罪既遂與未遂相區別的標志。[3]筆者認為，編造虛假恐怖信息罪雖屬于結果犯，但亦存在既遂與未遂形態。

第一，犯罪形態的考量應當從犯罪成立和犯罪既遂兩個維度界定。從犯罪既遂形態維度來界定結果犯，從某種意義上講，考慮到了結果犯存在未完成形態的可能，但忽視了作為犯罪成立的法定刑。對于一些結果犯僅實施該行為，其社會危險性尚未達到嚴重程度而需要上升到刑罰調整，但在我國刑法分則中規定，嚴重干擾社會秩序后果的出現是該行為社會危害性程度的衡量標準，亦是區分罪與非罪的界限。以犯罪成立為標準來界定結果犯，不能僅局限于犯罪成立標準，而結果犯亦存在未遂形態，因此犯罪既遂標準也應該被視為結果犯的界定標準。

第二，“嚴重擾亂社會秩序”要件不能否定未遂形態的存在。本罪的未遂形態不是指欠缺“嚴重擾亂社會秩序”要件，而是指在已具備達到“嚴重擾亂社會秩序”條件的情形下，行為人的犯罪實行行為未能得逞。

第三，“嚴重擾亂社會秩序”是特殊的構成要件，而非基本的構成要件。編造虛假恐怖信息的行為要從總體上達到需要刑罰調整的嚴重程度，具有刑法可罰性。要正確區分犯罪構成要件的具備和犯罪構成要件的齊備，前者是行為入罪標準，后者是犯罪既遂標準。即行為人編造虛假恐怖信息，在具備可以造成“嚴重擾亂社會秩序”條件的情況下，但未實際產生嚴重擾亂社會秩序的后果，則屬于犯罪構成要件的具備，達到入罪標準，是編造虛假恐怖信息罪的未遂；行為人編造虛假恐怖信息并造成嚴重社會秩序的后果的，則屬于犯罪構成要件的齊備，是編造虛假恐怖信息罪的既遂。

具體到本案，犯罪嫌疑人王某某將編造虛假的恐怖信息直接傳播給特定的對象，雖然該虛假恐怖信息的傳播范圍被控制在特定范圍內，但是公安機關為了應對虛假恐怖信息實際上已經采取了一定的緊急措施，付出了相當的精力和代價，王某某的行為實際上已經嚴重干擾了公安機關的正常工作秩序，是編造虛假恐怖信息罪的既遂。

（三）“嚴重擾亂社會秩序”與“造成嚴重后果”之間界別及刑罰適用

根據我國《刑法》第291條之規定，“嚴重擾亂社會秩序”和“造成嚴重后果”是編造虛假恐怖信息罪中兩個不同量刑幅度的適用條件，“嚴重擾亂社會秩序”是區分罪與非罪的界限，“造成嚴重后果”是區分罪輕與罪重的界限。

1.嚴重擾亂社會秩序：罪與非罪區分。如前文所述，“嚴重擾亂社會秩序”是成立本罪的必要條件，亦是本罪特殊的構成要件。筆者認為，雖然行為人有編造虛假恐怖信息的行為，但未嚴重擾亂社會秩序的，不以犯罪論處。這是因為刑法的補充性、最后手段性決定了其具有二次規范的屬性，刑事違法性中的違法包括違反前置性的法律，違反其他法律的行為未必是犯罪，而不違反其他法律的行為必定不是犯罪。因此，在認定犯罪時既要堅持刑事違法性又要同時兼顧其和前置性法律的關系，以確保準確定罪量刑。換言之，就是要根據行為人行為的嚴重性程度，區分刑事違法行為和刑事犯罪行為，實現無罪——輕罪——重罪三者之間的銜接，較好體現法制統一原則，避免“重刑主義”的誤區。

在認定編造虛假恐怖信息罪的罪與非罪的界限時應當注意以下幾點：一是行為人編造的信息系虛假恐怖信息。而虛假恐怖信息的認定，可根據《解釋》第6條之規定，即以發生爆炸等嚴重威脅公共安全事件為內容，可能引起社會恐慌或者公共安全危機的不真實信息，被統稱為虛假恐怖信息。若該信息的內容真實或者該信息雖具備虛假性但不具備恐怖性，則行為人的編造行為亦不構成犯罪。二是行為人主觀上具有犯罪的故意，即行為人實施犯罪行為的目的，是為了引起社會公眾恐慌，導致社會秩序的混亂。三是達到嚴重干擾社會秩序后果，若危害后果未發生或者雖已發生但未達到“嚴重擾亂社會秩序”程度，可依據《刑法》第13條“但書條款”之規定，可以認定行為人的行為不構成犯罪。但是，若行為人的行為違反《治安管理處罰法》第25條之規定，可以對其適用行政拘留或者罰款等行政處罰措施。而行為人的行為是否達到“嚴重干擾社會秩序”程度的認定，可依照前文所述的認定標準進行綜合判斷。

2.造成嚴重后果：罪輕與罪重區分。“造成嚴重后果”是本罪的加重處罰情形，主要是指行為人將編造虛假的恐怖信息在一定范圍內向特定對象予以傳播或者放任傳播，引發社會秩序狀態的嚴重混亂，造成人員重大傷亡或者財產重大經濟損失等后果發生。[4]“造成嚴重后果”中的“后果”包括：一是非物質性后果，主要是指政治、文化和社會秩序等方面的危害后果，具體情形包括：（1）行為人的行為造成縣（區）級以上區域范圍內居民生活秩序的嚴重混亂的；（2）行為人的行為嚴重妨礙國家重大活動正常進行的；（3）行為人的行為造成其他嚴重后果的等。二是物質性后果，主要是指造成人員重大傷亡或者財產重大經濟損失，具體情形包括：（1）行為人將編造虛假的恐怖信息在一定范圍內（如人群聚集的公共場所區域等）傳播，引發社會秩序的嚴重混亂，導致人員傷亡出現三人以上輕傷的后果或者出現一人以上重傷的后果；（2）行為人的犯罪行為引發社會公眾的極度恐慌，使得國家機關、企業、學校等單位的工作、生產、經營等活動無法正常開展，造成直接經濟損失50萬元以上等。

司法實踐中，在適用編造虛假恐怖信息罪中“嚴重擾亂社會秩序”和“造成嚴重后果”兩種量刑幅度時，要根據具體案件的實際情況進行合理判斷。若行為人編造的虛假恐怖信息，既引起社會秩序的嚴重混亂，又造成國家職能部門的正常秩序受到干擾，則要在“嚴重擾亂社會秩序”的范圍內考慮行為人的犯罪情節是否達到嚴重后果的程度。若達不到嚴重后果的程度，則要在基本量刑幅度內視案件具體情節予以從重處罰；若達到嚴重后果的程度，則要在“造成嚴重后果”的范圍內予以加重處罰。

在本案中，犯罪嫌疑人王某某主觀上明知其實施編造虛假恐怖信息之行為會嚴重干擾公安機關等國家職能部門的正常工作秩序，客觀上仍實施編造虛假恐怖信息的行為，并在一定范圍內向特定對象予以傳播或者放任傳播，致使公安機關等國家職能部門采取緊急應對措施，嚴重影響著公安機關等國家職能部門的正常工作秩序，具備“嚴重干擾社會秩序”構成要件，王某某之行為構成編造虛假恐怖信息罪，且屬于犯罪既遂。但是，由于王某某的行為未“造成嚴重后果”，因此應當在本罪的基本量刑幅度內進行量刑處罰。

注釋：

[1]黃建波著：《刑事典型疑難案例精選精析》，中國檢察出版社第2012年版，第192頁。

[2]參見鮮鐵可：《編造、故意傳播虛假恐怖信息罪司法適用辨析》，載《人民檢察》2013年第22期。

[3]高銘暄、馬克昌著：《刑法學》，中國法制出版社2007年版，第639頁。

[4]周道鸞、張軍主編：《刑法罪名精釋》（第二版），人民法院出版社2003年版，第566頁。