農業轉移人口市民化與社會再整合

徐琴

摘 要：作為市場化改革、城市化浪潮以及城鄉二元結構的制度安排三大結構性力量共同塑造的農業轉移人口，一直以邊緣化、低融合甚至疏離的非整合狀態存在于城市。在新型城鎮化的語境下，這一群體的未來演化走向得到高度關注，因為關系著未來的中國社會能否從城市化加速時期的分化-隔離-沖突，走向城市化完成階段的融合與再整合，建構一個以中等階層為主體的社會結構。結合中國城鎮化的獨特道路模式，農業轉移人口市民化自然成為社會再整合的基本前提和必經環節；在此過程中，政府必然是首要責任主體，以共享和普惠為核心理念支撐的公共政策，則是推進市民化和再整合的關鍵機制。

關鍵詞：農業轉移人口；市民化；公共政策；社會再整合

Abstract：Agricultural Transfer Population which are jointly formed by three structural forces including market-oriented reform， trend of urbanization and institutional arrangement of rural-urban dual structure always exist in a nonconformable state of marginalization， low integration and even alienation in the cities. Under the background of new urbanization， the future trend of evolution of this group has got great concern， as it is related to whether Chinese society can move from polarization-isolation-conflict in the accelerating period of urbanization towards the integration and reintegration in the completion stage of urbanization and construct a social structure with the main body of middle class. Combined with unique way and model of Chinese urbanization， the citizenization of agricultural transfer population surely becomes the basic premise and necessary step of social reintegration； in the process， the government shall be the primary liability subject， while public policy with a core idea of sharing and common benefit is the key mechanism to promote citizenization and reintegration.

Key words： agricultural transfer population ； citizenization ； public policy ； social reintegration

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2016）-08-24（4）

30多年的快速城市化，催生出一個總量達到2.4億人的特殊社會群體——農業轉移人口，他們的一端依然連接著農村的家家戶戶，但另一端已經逐步在各級各類城市聚集，并已經成為當今中國城市常態化存在的一個社會群體。作為市場化、城市化和二元化的制度安排共同塑造而成的產物，這一群體規模巨大、分布廣泛，在城市中他們往往因為戶籍身份、居民權益、居留走向、社會適應和社會融入等方面處于不均等或低融合狀態，在整個社會中處于懸置和邊緣化地位，城市社會也因此呈現出一種舊有平衡被打破、新型秩序待重建的非整合狀態。這種非整合狀態一方面表現為活力充沛，另一方面又張力十足，各種隱性的疏離和顯性的沖突不時以各種姿態出現。在不斷推進和深化的城市化過程中，如何實現實現社會再整合成為未來城市化的中心議題；而這種再整合能否逐步實現，很大程度上將取決于農業轉移人口的市民化進程。

1 一個傳統議題在新型城鎮化語境下的再聚焦

社會整合是經典社會學家關注的一個傳統議題。斯賓塞認為，社會整合的核心，包含兩方面內涵：一是社會結構的各個部分之間相互依賴；二是社會對社會結構的各部分能夠有效地協調和控制。在帕森斯看來，達到“整合”狀態的社會，有兩大特征，一是社會體系內各部門的和諧關系，使體系達到均衡狀態；二是體系內已有成分的維持，以對抗外來的壓力。鄭杭生所定義的社會整合也許更貼合中國現實：“社會整合是指社會利益的協調與調整，促使社會個體或社會群體結合成為人類社會生活共同體的過程，簡言之，就是人類社會一體化的過程?！盵1]

無論如何表述，社會整合的意涵既指社會的一種狀態，一種較為平衡穩定的社會運行和聯結狀態；同時也是一個過程，不斷調整和協調社會中不同因素的矛盾、沖突，保持社會的秩序化、規范化，其目的是防止社會結構的各個部分因張力過大、親和力缺失而導致失控，甚至整個社會的混亂與無序。正因為如此，涂爾干醉心于探討社會整合得以實現的內在機制，他發現勞動分工能夠使社會各個部分的功能彼此充分地聯系在一起，并傾向于形成一種平衡，形成一種自我調節的機制。城市社會因為更加發達而精細的分工，能夠實現一種與農村社會完全不同的整合狀態——有機團結。當然，涂爾干也清楚地看到勞動分工基礎上的社會分工，也是利益分化和和沖突的根源，從分化和沖突自我調節再走向新的規范整合，完成平衡（整合）—分工—分化—沖突—新的整合的螺旋式循環，就成為社會變遷與發展的理想路線。但在真實的社會運行和變遷中，分工必然導致分化，分化往往大概率地首先帶來沖突，而沖突并不必然地能夠走向新的整合。那么如何才能在分工、分化以及沖突的背景下，最終實現新的整合，這是涂爾干意識到但卻無法給出答案的問題。

城市化浪潮，作為現代化過程中必然經歷的、最具沖擊力的綜合性經濟社會變遷過程，使社會結構的顛覆、重構和再整合變得空前劇烈和充滿懸念。西方發達國家早已從城市化初期的動蕩和失序中走出來了，最終形成了以中產階級為主體的、穩定的社會結構，基本達到了涂爾干等經典社會學家所勾畫的社會整合狀態；部分中等收入國家，雖然早就在城市化率這一數量指標上達到了較高的水平，70%甚至更多的人口已經成為城市的常住居民，但卻陷入“中等收入陷阱”，社會不平等急劇擴大，社會底層規模巨大，社會結構被兩極化的、生存狀況和發展機會極大懸殊的不同階層所割裂。

中國30多年來所走過的城市化歷程，是人類歷史上至今速度最快、參與人數最多、社會波及面最廣的“人類發展大事件”。在這個過程中，我們的城市圖景幾乎每天都在刷新：市區范圍成倍翻番地擴展；基礎設施水平持續升級改造；建筑風貌日新月異。當然，最深刻的變遷在于，那一撥撥從鄉間進入城市的農村勞動力及其家庭人口——農業轉移人口，他們從農村社會走出，農村社會因此進入了前所未有的“分化”和“裂變”期；他們進入了城市，并日益成為當今城市中一個常態化存在的社會群體，但他們卻以全然不同于主流群體的狀態，生活和工作在各個城市。這個從傳統農村社會析出、但并未融入城市主流社會的懸置和邊緣化的群體的存在，表明中國的城市化雖然走的是一條不同于其他國家的獨特道路，避免了別國城市化過程中一些突出的弊端和巨大的歷史陣痛，但各國在其城市化過程中所經歷的社會變遷和社會結構的分化重組過程，是城市化歷史過程無法割裂和消除的伴生物，這也正是當前中國正在經歷的過程。

作為城鎮化產物的農業轉移人口，其生存狀態、市民權益和發展走向，關系著這個被急速的城鎮化攪動了的、社會不平等擴大了的、有些失序的社會能否走向新的整合。由此可見，在強調“以人為核心”的新型城鎮化的語境中，推進農業轉移人口市民化，本質上就是引導和促進社會再整合的過程。

2 農業轉移人口的非整合狀態及其根源

30年來的快速城鎮化進程中，農業轉移人口始終處于一種非整合狀態。

農業轉移人口是指，來自農村、但長期在城市就業、居住和生活、但其戶籍依然保留在農村的勞動力及其家庭成員。他們雖然長期工作和生活在城市，但他們與真正的城市居民又截然不同：戶籍身份、就業領域、職業發展、收入水平、居住狀況、社會權益、社會聲望、社會流動機會等各個方面差異巨大。他們在城市的就業崗位，多數局限于“次級勞動力市場”，技能要求低、工資待遇差、崗位穩定性不足、職業發展缺乏通道和上升空間，雖然近年來隨著勞動力緊缺工資水平不斷上漲，但收入依然屬于中低水平。他們的收入不足以支持其在城市購買商品房，只得長期租房居住，所以處于“暫居”狀態。在“產權房”作為獲得城市戶籍的剛性起步門檻的通則下，無力購買商品房的他們，因此無法獲得所在城市的戶籍。沒有城市戶籍的他們，就難以獲得那些只向當地戶籍人口提供的公共服務，例如義務教育、社會保障、就業服務等等，當然近年來各地將基本公共服務的覆蓋對象逐步擴大到農業轉移人口，情況明顯改善。但他們的社會交往還主要局限于老鄉圈，與所在城市居民的交往與互動則非常稀缺，他們與城市居民之間存在著難以逾越的社會距離。除此之外，他們在城市的生活還缺失必要的社會支持網和向上流動的機會和通道，他們中的很多人看不清自己的未來。總之，這是一群身在城市、但又與城市居民差異顯赫的邊緣化群體，農業轉移人口在城市的這種生存狀態，經常被稱為“半城市化”，這群被城鎮化大潮裹挾進入城市但尚未融入城市的人的生存狀態，本質上是一種典型的非整合狀態。

這種非整合狀態的產生，一方面來源于城市化的一般動力機制及其內在規律的作用，另一方面也與中國獨特的城市化道路及其相關的制度安排直接關聯。

在城市化的一般動力機制及其內在規模的驅動下，給一個國家和地區帶來的，既有快速的經濟發展、人口流動以及社會總財富的急速增長，也有社會分化加速和社會不平等擴大的負面效應。城鎮化是一個長期的、具有一定周期性特征的歷史過程，一般會經歷起步階段、加速階段和完成階段，大致分別對應低于30%、30-70%和70%以上的人口城市化率，其中，帶來最大分化和最劇烈震蕩的，當屬30-70%這一城市化快速發展的區間。在這一區間，工業化在城市不斷催生新的就業機會，吸引農村人口大量涌入城市；但在城市的市場化篩選機制下，他們自身的人力資本以及在勞動力市場上的就業競爭力，決定著他們往往只能進入技能要求低工資水平也低的次級勞動力市場，他們雖然能夠獲得明顯高于農業部門的報酬，但其中多數人往往成為城市社會的中低收入階層，難以進入主流階層。并且，城市空間也會出現不斷擴大的貧民區或貧民窟地帶，城市新移民的生存狀況惡化。工業化和市場化的共同作用，必然造成財富的巨大懸殊、鮮明的階層分化和社會隔離為特征的社會不平等，多個形態和狀態不同的社會群體不融合但卻在同一時空中并存，呈現明顯的“社會馬賽克”現象。這在城市化的加速階段往往表現得尤為突出。

中國的城市化道路有其獨特的歷史、道路模式及其特征。改革開放以前，因為對城市化所導致的各種城市病和社會不平等現象的恐懼，長期執行壓制城市化和城市發展的一系列公共政策，其中以戶籍制度作為這一系列限制性政策的起點和核心。改革開放以來，對城市化的認知發生巨大改變，充分意識到其歷史必然性及其在通向現代化過程中所具有的不可替代的功能。因此，逐步開放城市勞動力市場，吸納農村勞動力進入城市非農領域就業；農村人口進入城市就業和生活，也已經沒有嚴格的政策限制。但涉及到公共服務的提供，各種排斥性的制度安排和政策框架依然存在。換言之，農村人口進入城市的就業和暫居門檻不斷降低，因此吸引了越來越多的農村人口來到城市；但城市中的農村人口要轉化為完全享有各項城市權益的市民，需要越過的門檻依然很高。

其中最為剛性的門檻就是戶籍制度，這也是中國獨特的城鎮化道路模式存在的基礎性的制度安排。將人口分為農村人口和城市人口兩大板塊，并設置了若干條從農村戶口轉為城市戶口的政策門檻，是戶籍制度的核心。隨著改革開放的不斷擴大和深入，絕大多數的勞動力市場現在已經充分開放；一切非公共物品的供給基本上由市場提供，與戶口性質無關；但由政府提供的公共服務，因為總體上與全體居民的需求相比有很大缺口，因此基本上還是按照先城鎮居民、后農村居民、先本地的戶籍人口、后異地的非戶籍人口的順序進行供給。所以，目前戶籍制度在就業和生活層面的排斥性功能已經基本消失，但在公共服務領域還有較大的作用。

所以如此，與中國的財稅制度和基本公共服務供給責任分配有直接關系。自1994年實行分稅制以來，稅制的基本架構是優先保證中央財政、其次保證省級財政，再次是地級財政，最后才是縣級財政。行政等級越高，財政汲取能力越強，縣級財政往往因為稅源所限，普遍較為薄弱；除了全國百強縣之外，縣級財政都不寬裕。但中國的基本公共服務，特別是面向廣大居民的義務教育、社會保障、公共衛生、醫療保障、就業服務等等，縣級政府都是第一責任主體。也就是說，行政級別越低，財政汲取能力越弱，相反其公共服務供給的責任越大。

作為必須依靠自我財力履行公共服務職責的地方政府而言，必然利用各種可能的制度安排控制公共服務的覆蓋面，盡可能壓縮享受公共服務的居民人數。所以，戶籍就成為區別化供給公共服務的最便利的政策工具，這一工具不僅清晰地區隔了城鎮人口和農村人口、還區隔了本地居民和異地居民。這樣，非本地戶籍的居民，要么難以獲得所在地的公共服務；要么需要為獲得這些公共服務支付額外的費用。對于收入水平較低的農業轉移人口而言，這顯然是一筆額外的不菲支出；要么滿足各地的一組“落戶”要求：購買產權房、連續繳納社保若干年等等門檻條件。并且，以戶籍作為資源分配依據的做法經歷了數十年的歷史沿革，因而具有了天然合法性。這也許可以算作地方政府公司化的另一個表現①。

由此，離開故鄉農村、進入城市的農業轉移人口就成為一個懸置和邊緣化的社會群體。如此規模龐大的社會群體，處于懸置和邊緣地位，實際上造成了社會的非整合狀態，雖然因為中國的特殊傳統、文化源流以及獨特的土地制度，這一群體并未與城市社會形成直接和明顯的對立和沖突；但與主流群體的疏離以及內在的張力仍然十分明顯。因此也成為中國社會再整合必須重點關注的群體。

3 促進農業轉移人口市民化和社會再整合的政府責任

由此看來，農業轉移人口已經完成了城市化的第一步——“進城”并長期存在于之后，能否繼續轉化成為權益均等、機會均等的市民，完成其城市化的第二步——“市民化”，無疑是中國城市社會從分化、疏離、區隔走向融合，實現社會再整合的關鍵。然而，誰應該成為農業轉移人口市民化的主要責任主體？其有效機制又是什么？

市民化，籠統地說，是農業轉移人口完全融入城市的過程。完全融入，既包含經濟層面的就業，更包含社會層面、文化和心理等層面融合與發自內心的認同。有研究者將其細分為“六大融合”，即職業融合、政治融合、民生融合、文化融合、關系融合和身份融合。其實，從社會整合的內在規律看，職業融合、民生融合和身份融合是基礎性的，是相對的“快變量”，而關系融合、文化融合和政治融合則是相對的“慢變量”，需要更長的時間，至少是以“世代”為時間單位的。因此，盡管市民化的內涵應該包含這六大融合，但近期能夠期待并且應該著力追求的無疑是職業、民生和身份的融合。

在現有的制度框架下，農業轉移人口中確實已經有一部分人成功“逆襲”，通過他們自身較高的職業技能和生存能力，完全依賴市場機制，達到了一些城市政府制定的“落戶”的門檻條件，從而獲得所在城市戶籍，實現了三大融合。但對于絕大多數農業轉移人口而言，如果僅僅依靠他們自身在市場經濟下的奮力攀爬，這三大融合則顯得遙不可及。因為這一群體的產生及其在城市中的長期存在，其背后就是市場化改革、城市化浪潮以及城鄉二元結構的制度安排三大結構性力量共同塑造而成的。職業融合取決于其就業競爭力，背后是其人力資本水平，而人力資本水平則與其受教育機會密切相關，在城市勞動力市場充分開放的背景下，目前他們依然大量聚集于城市的次級勞動力市場，其根源并非是市場中的“就業歧視”，而主要源于其低下的人力資本水平；而人力資本水平低下則與教育資源的城鄉差異和受教育機會不均等密切相關。民生融合主要是指無差異地獲得政府提供的各項基本公共服務。身份融合也主要取決于城鎮戶籍的準入門檻。所以，這三大融合首先需要相關公共政策的取向進行重大調整，從最初的差異化供給取向，轉為普惠性均等化的供給取向和具體的政策設計。因此，政府無疑是首要的責任主體。

另外，各國城市化和現代化歷程所呈現的經驗性規律也顯示，政府通過公共政策取向的合理調整，是消減社會不平等、引導社會融合并促進社會整合的關鍵角色。因為在市場經濟體制下，市場自身只能為來自農村的勞動力提供與其就業競爭力相適應的就業機會，并不能天然地幫助他們融入城市，實現理想的社會整合，相反往往會擴大社會的區隔和疏離，強化非整合狀態。世界上最早啟動并最早完成工業化和城市化進程的英國，通過建立公共住房制度、全民健康保障制度、社會救濟制度、全民義務教育制度的實施，全面擴大公共物品的種類范圍與覆蓋面，消除了城市化早期階段極為懸殊的階層分化和大量的底層人口，使絕大多數城市產業工人走出貧困，成為中等收入階級的，并逐步塑造出一個以中產階級為主體的社會。當今的現代化國家，雖然具體的公共政策有千差萬別，但政府提供基本公共服務的理念和價值取向是一致的，就是盡可能擴大公共物品的類別、建立普惠性的公共服務供給體系，提供讓更多的人口成為中等收入階層的條件。這基本上是一個共性化的社會再整合軌跡。而加拿大記者桑德斯在實地考察了世界許多國家中城市新移民聚居的“落腳城市”后指出：“落腳城市”需要福利導向的政治意志與力量，經濟關系的正式化在其中雖然據喲重要地位，卻絕不足以構成充分的基礎。[2]

總之，市場化改革、城市化浪潮以及城鄉二元結構的制度安排三大結構性力量共同塑造了這個獨特的社會群體——農業轉移人口，同時也造成了這個群體在當今社會中的非整合狀態；推動其完全融入城市、成為權益均等和普遍認同的無差異的城市市民，防止城市化進程中社會不平等的擴大以及底層社會的擴大，實現“市民化”，使社會走向新的整合，同樣將依賴多元力量的合作，其中國家的堅定支持和著眼于普惠與共享的公共政策則是最為關鍵的力量。

注釋：

①地方政府公司化是斯坦福大學政治系戴慕珍（Jean C.Oi）教授提出的概念，用以解釋中國80年代鄉鎮企業蓬勃發展過程中地方政府的角色。其大致含義是指，地方政府在其所轄的行政區域內，以追求地方發展的快速化以及自身利益的最大化，以各種行政資源的控制和支配為資本，所實施的一系列類似于企業的管理、運營以及相關的行政行為。戴慕珍主要用這一概念解釋地方政府積極推動鄉鎮企業發展的“經營行為”，本人在此將地方政府盡可能壓縮其公共服務供給覆蓋面的政策選擇也視為一種類企業行為，相對于“節流”，是對“地方政府公司化”概念的擴展性使用。詳見Jean C. Oi，Rural China Takes Off： Institutional Foundations of Economic Reform，Berkeley： University of California Press，1999.

參考文獻：

[1] 鄭杭生.社會學概論新修論.北京：中國人民大學出版社，2003：42.

[2]道格·桑德斯.落腳城市，陳信宏譯，上海：上海譯文出版社，2012：292.

責任編輯：王凌宇